二、城市治理中民間組織的歷史演進

（一）西方民間組織的歷史演進

當代西方社會，民間組織（非政府組織NGO）名類繁多，包括各種婦女組織、社區(qū)居民組織、環(huán)保組織、人權組織等等，遍布社會的各個層面和角落，在調整社會關系、促進社會發(fā)展方面發(fā)揮著不可或缺的作用。然而民間組織在西方國家的發(fā)展也經歷了一個漫長的歷史過程。

當我們探討西方民間組織在城市治理中的演進時，我們可以追溯到歐洲的中世紀的“自治城市”。歐洲中世紀的晚期具有非常獨特的歷史條件，在當時，諸侯紛爭、群雄割據，整個社會處于極度分裂的局面。城市市民階層受到領主的極大壓迫和盤剝。他們除了有服勞役或軍役的義務外，還要向領主交納實物、貨幣和各種苛捐雜稅。因此城市在興起以后，市民們往往以公開的或隱蔽的形式與領主進行斗爭。在市民階層與領主的斗爭中，有的城市通過向領主繳納贖買金的方式獲得了一定程度的自主權，形成了歐洲中世紀獨有的“自治城市”。有些自治城市甚至被允許擁有獨立的司法審判權和選舉市政官員的權利。一般地說，城市的自治權是經過宗教世俗領主和國王特許的，后者還要向前者頒發(fā)特權證書，這種自治權是總體的專制社會中特許的自治。也正是在這時，西歐的城市里形成了最早的同業(yè)工會。這種手工業(yè)行會和商人公會（基爾特）在11—12世紀的西歐極為興盛。而到了14—15世紀，歐洲幾乎所有城市中的手工業(yè)和商業(yè)者都成立了自己的行會組織。

因此，民間組織是在西方城市中在反封建的斗爭中崛起的。從文藝復興開始，人們以人權為中心，反對封建壓迫和宗教桎梏，提倡自由平等博愛，一些資產階級思想家不斷將自由具體化，提出言論自由、集會自由后，又提出結社自由，從而把民間組織的發(fā)展推向一個新階段^[15]。結社自由的原則在資產階級革命后廣為人民接受。同時不能忽視的是，西方傳統(tǒng)中還有一個慈善傳統(tǒng)對于民間組織的發(fā)展功不可沒。20世紀上半葉的兩次世界大戰(zhàn)期間，西方就出現了很多類似國際紅十字會的慈善救濟組織和志愿者組織。比如當代美國，各種慈善基金會包括城市社區(qū)基金會也在迅速增長，各種慈善組織和志愿組織稱為民間組織的重要力量，為城市的發(fā)展作出了重要的貢獻^[16]。

在20世紀特別是80年代以來，由于受到經濟衰退、財政危機，機構臃腫和效率低下等問題的困擾，提高政府提供公共服務的效率呼聲推動了西方各國政府展開變革，也為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。民間組織作為對政府能力的有限與不足、市場失靈的反思之下的“第三種機制”，已經積極地參與了諸多公共事務。如1988年美國馬薩諸塞州15家政府機構向1　200多個民間組織購買酒精中毒康復治療、日托、教外國移民的孩子學英語等服務。同時，公民對于參與各種志愿者活動也日益增多，據美國獨立部門1999年所做的關于“各國義務捐獻和志愿者行動”調查顯示，1998年美國18歲以上的成年人中將近56%的人加入了志愿者行列；1.09億志愿者貢獻了199億小時的志愿勞動，相當于400萬全職工人一年的工作量，每年捐贈時間的價值約2　250億美元；志愿者平均每周工作3.5小時；41%的志愿者不定期到民間組織工作，39%的志愿者定期前往工作^[17]。民間組織在各國的城市治理中發(fā)揮了越來越重要的作用。

在當代西方社會中民間組織發(fā)揮著更重要的作用。一是它們能夠緊密聯(lián)系一批高層次專業(yè)技術人員，為政府解決一些重大疑難問題，同時能夠承擔政府委托的一些尖端科研項目，并獲得政府資金資助；二是能夠制定專業(yè)標準，比如在德國僅工程師協(xié)會專業(yè)標準就有16　000多條，這些專業(yè)標準已經得到社會公眾的認可，可以供政府社會甚至是其他國家使用；三是西方民間組織網絡健全，遍布各個行業(yè)角落，甚至遍布各大洲，可以說民間組織無所不在地發(fā)揮著重要作用；四是西方民間組織與其他組織、政府、歐盟以及世界聯(lián)系緊密，互為依存，以民間組織為代表的公民社會已經出現了欲與國家、市場“三分天下有其一”的競爭發(fā)展勢頭；五是西方民間組織由于其運營規(guī)范、公平、公正、公開，社會公信度高，社會形象好。

此外，一些民間組織不僅僅停留在國內，也有大量的民間組織在全球舞臺上以各種形式存在了已經至少200年。自20世紀60年代以來，學者們認為民間組織對總體的國際政治和全球社會的影響越來越重大。聯(lián)合國的工作擴展到了諸如發(fā)展、人口以及食品援助等其他領域，這為民間組織與政府和國際政府間組織并肩工作提供了更多的機會。另外，冷戰(zhàn)的結束終止了世界政治的兩極化，許多政府和國際政府間組織開始把諸如環(huán)境和人權等問題放到工作議題中更重要的位置。隨著政府的負擔增加，并且全球相互依存不斷加強，為了解決更多的問題，政府與民間組織的合作已經越來越普遍。

（二）中國民間組織的歷史演進

現代意義上的民間組織在我國主要出現在20世紀初。受西方文明的影響，我國民間的各類政治組織、經濟組織、社會組織就開始紛紛成立。據資料顯示，在20世紀初，截止1913年，全國的商會組織已經達到1　076個。從1912年到1921年，僅僅江蘇一個省，社會團體的數目就達到了1　403個^[18]。民間組織在建國前曾經有過相當大的規(guī)模。

1949年后的民間組織在中國的發(fā)展經歷了幾番浮沉，自中國推行民主政治和社會主義市場經濟后，一個相對獨立的公民社會在中國迅速崛起，民間組織也獲得了更廣闊的發(fā)展空間。建國后的民間組織大致可以分為三個階段。

第一個階段是建國后、改革開放前。這個時期，我國在經濟上推行社會主義公有制和計劃經濟，在政治上實行以黨的一元化領導為核心的高度中央集權體制。政務院于1950年發(fā)布《社會團體登記管理暫行辦法》、內務部于1951年發(fā)布《社會團體登記管理暫行辦法實施細則》，隨后開始對社會團體進行第一次整頓，這使得建國前的民間組織急劇減少。1965年，全國性社會團體將近100個，地方性社團6　000個左右。這些社團的類型也比較單一，主要是工會、共青團、婦聯(lián)等群眾組織^[19]。改革開放前，國家和社會不分，社會完全處于國家全面管理與控制之下。而到十年“文革”期間，全國各類社會團體更是陷入“癱瘓”狀態(tài)。

第二個階段是1978—1998年，民間組織復興與結構調整。“政企分開”、“政事分開”、“政社分開”、“黨政分開”等過程，均意味著國家權力邊界從無限到有限的界定，國家—市場—社會的三元格局開始形成。經歷“文革”的十年非制度化歷程之后，20世紀80年代社會團體再次出現發(fā)展高潮，至1989年，全國性社團增加到1　600多個，是1978年的16倍；地方性社團則增加到20萬個，是1978年的33倍。1989的政治風波后，1989年國務院頒布《社會團體登記管理條例》并根據新條例對社會團體進行了清理整頓，在經過一段時間的調整以后，社會團體在20世紀90年代中期出現了一個新的發(fā)展。至1998年底，全國性社團達1　800多個，地方性社團達16.56萬個，1989—1998年這十年間的社會團體數量增長雖不明顯，在分布結構上卻已經發(fā)生了調整。從1996年下半年開始，民政部受國務院委托，修訂《社會團體登記管理條例》，該修訂案于1998年10月25日通過實施，并隨之再次進行重新登記確認，社團數量急遽下滑，2000年全國性社團數為1　528個，全國社團總數只有130　768個^[20]。另外，分別依據《基金會管理理辦法》（1988年，2004年《基金會管理條例》出臺時廢止）和《外國商會管理暫行條例》（1989年），一批基金會和外國商會也在這一時期建立起來。

第三階段，1998年至今。1998年，新的《社會團體登記管理條例》頒布，再次對社會團體進行了重新登記，注銷了不符合規(guī)定的社團，社會團體的結構再次發(fā)生調整。這一時期特別值得關注的是社會團體以外的民間組織的發(fā)展。20世紀90年代中期開始，民辦慈善服務組織迅速發(fā)展，1998《社會團體登記管理條例》修訂的同時，國務院還發(fā)布了《民辦非企業(yè)制登記管理暫行條例》，開始對民辦民間的實體性機構進行登記。2004年《基金會管理條例》對基金會的發(fā)展也有相應的規(guī)定。同時，隨著經濟體制改革向社會改革和政府職能轉化的推進，事業(yè)單位改革問題提上日程，各種草根民間組織迅速生長，社區(qū)自治組織發(fā)展壯大。在數量和內部結構變化的基礎上，中國公民社會的獨立性、自治性、權威性均有所發(fā)展，20世紀90年代中后期，尤其是進入21世紀以來，原有的社會結構逐漸在不同領域得到不同程度的突破。公民社會的結構、功能也在不斷發(fā)生變化，它不僅表現在法定范圍的民間組織的數量、結構調整，而且組織的性質、功能、運作機制等方面也逐漸發(fā)生著轉化和體制上的突破，并相應帶動了管理體制方面的變化，這體現了中國社會自治機制的發(fā)育。截止2006年底，全國共有各類民間組織18.6萬個，比上一年增長8.8%；民辦非企業(yè)單位15.9萬個，比上一年增長7.4%；基金會1　138個，比上一年增長13.9%。截止到2006年10月底，僅北京市共登記民間組織5　608個（含市級民間組織1　349個，區(qū)縣地區(qū)性及以下級民間組織4　259個），其中，社會團體2　736個，民辦非企業(yè)單位2　802個，基金會70個。

應該說，改革開放后民間組織的興起體現了國家與社會的重塑，意味著國家權力邊界從無限到有限的界定過程，個人的經濟活動、話語表達、自我組織和自我管理等空間逐漸被釋放出來。雖然這一過程是一個政府主動推動的過程，與西方基于個人權利要求向國家主動分權是不同的演進過程，但也反映了中國社會改革的發(fā)展方向。