我國中小學(xué)教師工資政策存在的問題

第三節(jié)　我國中小學(xué)教師工資政策存在的問題

一、我國教師工資水平仍然較低

我國教師工資水平低表現(xiàn)在三個方面。其一是從國際視野來看，我國中小學(xué)教師工資不僅低于發(fā)達(dá)國家水平，而且低于許多發(fā)展中國家水平；其二是在國內(nèi)，中小學(xué)教師工資與其他行業(yè)相比較低，近十幾年來，中小學(xué)教師工資在勞動力市場各行業(yè)(共計(jì)15個行業(yè))的排名中都在十名以后；其三是我國中小學(xué)教師工資的起薪低，這直接影響教師職業(yè)的吸引力。

(一)我國教師工資在國際上處于較低水平

按購買力平價計(jì)算，目前我國教師的年工資水平平均為3000美元左右，不但低于美國、日本等發(fā)達(dá)國家的平均水平，也低于菲律賓、馬來西亞、巴西、智利等許多發(fā)展中國家。

當(dāng)今世界多數(shù)國家的教師平均工資都高于類似的或同等資格其他職業(yè)的平均工資，如日本的中小學(xué)教師平均工資比同期畢業(yè)的其他行業(yè)職員平均工資高16%左右；英國中小學(xué)教師的平均工資比一般職員的平均工資高35%；法國中小學(xué)教師的平均工資比高級熟練工平均工資高出近一倍；美國中小學(xué)教師的工資一般高于普通企業(yè)職員工資額的25%～35%，也高于政府工作人員平均年薪，在全國十三大行業(yè)中排名第六位。⁽¹⁾此外，各國在不同時期強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也會根據(jù)本國的實(shí)際情況有所不同。如法國、意大利是根據(jù)“一般公務(wù)員工資指數(shù)”來確定教師工資并與物價指數(shù)掛鉤，日本、古巴則規(guī)定，教師的工資待遇應(yīng)高于國家公務(wù)員，而亞洲的馬來西亞、新加坡以及西亞一些石油出口國的教師工資水平均高于一般公務(wù)員的工資水平。

(二)我國中小學(xué)教師工資低于大多數(shù)行業(yè)

美國學(xué)者亞當(dāng)斯(John Stacey Adams)的公平理論認(rèn)為，一個人的公平感取決于他自己的貢獻(xiàn)與報(bào)酬之比和他人的貢獻(xiàn)與報(bào)酬之比是否相等。這涉及工資的外部公平性，即教師的工資水平與其他行業(yè)從業(yè)人員的工資水平相比較時的競爭力。

1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出教師工資應(yīng)處于社會的中等偏上水平的指標(biāo)。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的分類，將教師工資與其他十五大行業(yè)進(jìn)行排名比較發(fā)現(xiàn)，1994—2002年，教師工資在勞動力市場各行業(yè)的排名始終在第10位至13位之間，未能達(dá)到“教師工資應(yīng)處于社會的中等偏上水平”的指標(biāo)。這樣的工資狀況與公務(wù)員相比，更是相差甚遠(yuǎn)。

中小學(xué)教師的工資狀況極大地抑制了教師增加培養(yǎng)學(xué)生核心資源的投資的積極性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，人是理性的，個體的投資總是追求自身效益最大化，追求投資的收益要大于或等于成本。因此，在中小學(xué)教師工資低，且工資得不到保障的情況下，為了使自身效益達(dá)到最優(yōu)，從理性角度可能會采取兩種措施:其一是減少投資成本，即中小學(xué)教師減少人力資本投資在其支出中的比例；其二是增大投資收益，即為了使投資收益增大，中小學(xué)教師離開當(dāng)前的教學(xué)崗位，轉(zhuǎn)到報(bào)酬較高的部門或單位。

中小學(xué)教師工資低的狀況導(dǎo)致教師的職業(yè)倦怠，從而嚴(yán)重影響教學(xué)質(zhì)量。教師沒有能力投資、投資積極性不高以及工資的平均主義，都會導(dǎo)致教師對所從事的工作沒有興趣或缺乏動機(jī)，由此會產(chǎn)生一種厭煩感、無力感和身心疲憊的狀態(tài)，這就是職業(yè)倦怠。這種職業(yè)倦怠嚴(yán)重影響教師身體健康，會導(dǎo)致失眠、神經(jīng)衰弱、內(nèi)分泌紊亂、胃腸疾病等，使教師產(chǎn)生壓抑、焦慮等不良情緒，從而對工作產(chǎn)生極大影響。具體反映在工作中便是不鉆研教材、教法，教學(xué)工作得過且過，持一種敷衍了事的態(tài)度，同時還會導(dǎo)致個人事業(yè)發(fā)展的停滯。教師缺乏積極性的直接后果是教師活動效率的降低和教學(xué)質(zhì)量的下降，而教學(xué)質(zhì)量下降反過來又加深了教師的職業(yè)倦怠，如此惡性循環(huán)，對教育發(fā)展具有很大的破壞性。

近年來，我國中小學(xué)教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重，流失教師越來越趨于年輕化，且大多為學(xué)校的骨干年輕教師。從流向上分析，大多是從不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，從低收入的中小學(xué)教師行業(yè)流向較高收入的其他行業(yè)。因此，教師工資低直接導(dǎo)致教師職業(yè)缺乏吸引力，影響我國中小學(xué)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，必須抓緊時間加以解決。

(三)我國中小學(xué)教師的起薪低

我國中小學(xué)教師工資水平偏低還表現(xiàn)在教師的起薪低方面。中小學(xué)教師的起薪低，直接導(dǎo)致新教師的流失，影響教師隊(duì)伍建設(shè)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國教師的起點(diǎn)工資與最終工資的差距達(dá)1∶3以上(十分僵化，與資歷掛鉤)，而在美國，教師起點(diǎn)工資與最終工資的差距基本保持在1∶2之內(nèi)，這就導(dǎo)致大部分年輕教師工資低，難以維持基本的生活和工作需要，使得教師流失嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)失調(diào)。⁽²⁾

年輕教師處于人生的事業(yè)、家庭起步階段，要面臨結(jié)婚、買房、養(yǎng)育下一代等巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，經(jīng)濟(jì)需求相當(dāng)大。年輕教師工資偏低與年輕教師的經(jīng)濟(jì)需求較大的矛盾突出，矛盾得不到解決的結(jié)果導(dǎo)致年輕教師流失嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)失調(diào)。這種狀況如得不到緩解，只會導(dǎo)致更多已在崗位的年輕教師離開教育崗位，或者是更多的學(xué)生不愿意選擇教師職業(yè)。

二、教師工資分配不合理

教師工資包括國家工資和學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)工資兩部分。然而我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，西部地區(qū)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在這種情況下，如果條件同等，國家工資是一樣的，但各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況不同，會導(dǎo)致不同地區(qū)的教師結(jié)構(gòu)工資也大不一樣。如果教師工資與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)成正比，那么西部地區(qū)的教師工資與東部地區(qū)的教師工資就會有較大差距，而與東南沿海地區(qū)的差距就更大了。

從本研究2005年調(diào)查問卷得出的數(shù)據(jù)來看，月收入400元以下的教師占教師總體的1.3%，401～800元的占20.4%，801～1500元的占51.6%，1501～3000元的占25.1%，3001元以上的占1.6%，大多數(shù)教師(占78.3%)的工資在801～3000元這個層次。但是教師同工不同酬、同城不同酬的現(xiàn)象頗為明顯，甚至有同等學(xué)力、級別、教齡的教師的待遇相差過千元。目前正在進(jìn)行的教師人事制度改革及分配制度改革也尚未解決工資差距懸殊的問題。據(jù)研究者在某省的調(diào)查，即便在同一個區(qū)內(nèi)，校與校間的差別同樣驚人，除去因教齡、職稱、職務(wù)等個人因素帶來的差別，教師中比較公認(rèn)的說法是，省教育廳直屬學(xué)校、市教育局直屬學(xué)校和區(qū)屬學(xué)校之間，各有平均每人每月1000元的差距。其他幾個省市也反映了相同的情況。

教師工資不均衡、農(nóng)村教師工資低，不利于農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

三、中小學(xué)教師工資存在有法不依現(xiàn)象

(一)有關(guān)教師工資的規(guī)定缺乏細(xì)則

《中華人民共和國教師法》第二十五條規(guī)定，教師的平均工資應(yīng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。這看似是給教師打了一劑“強(qiáng)心針”，但究竟是哪個部門為教師提供與國家公務(wù)員齊平甚至是高于國家公務(wù)員的平均工資水平呢？平均工資水平又是以哪種條件下的工資水平作為協(xié)調(diào)呢？《中華人民共和國教師法》頒布至今已有十幾年，但是教師的待遇問題依然存在:在一些中小城鎮(zhèn)，教師工資根本開不出來，依舊累積拖欠，教育局根本拿不出錢來支付教師工資。因此，關(guān)于教師工資待遇的具體負(fù)責(zé)部門應(yīng)該落到實(shí)處，《中華人民共和國教師法》應(yīng)力求在細(xì)則方面進(jìn)一步完善，一旦出現(xiàn)問題，能找到具體負(fù)責(zé)的部門?；A(chǔ)教育目前實(shí)行分級辦學(xué)、分級管理的體制，基礎(chǔ)教育的人權(quán)、財(cái)權(quán)已下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣一級政府在經(jīng)費(fèi)投放及教育管理等方面產(chǎn)生松勁情緒，對基礎(chǔ)教育的調(diào)控能力嚴(yán)重弱化，且由于鄉(xiāng)村的計(jì)費(fèi)和管理機(jī)制問題，拖欠教師工資現(xiàn)象大量存在。盡管《中華人民共和國教師法》頒布已逾十年，但是農(nóng)村教師的工資仍經(jīng)常被拖欠，影響教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，很容易造成教師外流現(xiàn)象。

(二)缺乏正常的工資增長制度

我國中小學(xué)教師的工資制度沒有正常的增長機(jī)制，每次工資調(diào)整往往是先由國家發(fā)文件，統(tǒng)一下達(dá)工資增長的計(jì)劃和指標(biāo)，再由各教育單位評定晉升工資的比例。究竟間隔多長時間應(yīng)該增加工資，每次增加工資的標(biāo)準(zhǔn)是什么，哪些人屬于應(yīng)增加工資的對象等，都沒有制度規(guī)定，主觀性、隨意性很大。

教師的工資待遇是激發(fā)教師執(zhí)教熱情、獻(xiàn)身教育事業(yè)的重要因素之一，同時也是衡量社會對教師乃至教育事業(yè)重視程度的標(biāo)志之一。通過提高教師的經(jīng)濟(jì)待遇從而提高其社會地位，進(jìn)而提高教育質(zhì)量，培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會需求的合格人才，已成為世界各國普遍關(guān)注的問題。聯(lián)合國教科文組織在《關(guān)于改善教師地位的勸告》咨文中指出“:在影響教師地位的諸因素中，尤其要對報(bào)酬特別重視?！?/p>

(三)有法不依，削弱了法律的強(qiáng)制性和不可侵犯性

有法不依主要表現(xiàn)在兩方面。一是教師工資不低于公務(wù)員水平的法律規(guī)定尚未很好落實(shí)。中小學(xué)教師工資與公務(wù)員相比還有較大差距，不僅如此，教師工資以外的福利待遇也未得到很好的落實(shí)。

有人把教師工資的提升看成了一場追趕公務(wù)員收入的賽跑。1994年1月1日起施行的《中華人民共和國教師法》第二十五條規(guī)定:“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！彪m然教師的基本工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的基本工資，但是公務(wù)員的工資分為基本工資和補(bǔ)貼，這樣就比教師高出很多。《中華人民共和國教師法》里教師的工資是說教師的基本工資還是基本工資加補(bǔ)貼并不明確。實(shí)際上公務(wù)員工資連年“三級跳”，教師工資卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在其后。

失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以及住房公積金，也就是所謂的“三險一金”，是當(dāng)前教師福利待遇的主要內(nèi)容。由于福利發(fā)放主要依靠各地區(qū)、各學(xué)校收入狀況，教師的福利待遇呈現(xiàn)出較為明顯的差異。

據(jù)我們調(diào)查的數(shù)據(jù)反映，73%的教師選擇“所在單位沒有為他們提供失業(yè)保險”，有67.3%的教師選擇“所在單位為他們提供養(yǎng)老保險”，88.6%的教師選擇“學(xué)校沒有為他們提供住房補(bǔ)貼”。在住房公積金上，也僅有62.4%的教師選擇“學(xué)校為他們提供住房公積金”。除此之外學(xué)校提供的其他福利，96.8%的教師都認(rèn)為沒有。

然而，隨著房價的不斷上漲，房子日益成為壓在教師頭上的一座大山，特別是城市的教師。如我們訪談的廣州市和杭州市，消費(fèi)水平比較高，市區(qū)的房價均價達(dá)到了每平方米七八千元。城市中小學(xué)教師普遍對買房的壓力很大，在調(diào)研中，廣州市天河區(qū)一位年輕教師向我們反映，他每個月工資1600元，獎金1000元，而房租水電費(fèi)很高，所以從1999年參加工作，現(xiàn)在存款買房還不夠付首期。所以，住房問題成為教師最為關(guān)注的福利之一。從我們的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，單位福利分房的占9.7%，住集體宿舍的占14.7%，單位補(bǔ)貼買房的占3.8%，自己出資買房的占50%，租房的占15.6%，其他占6.2%，這表明能享受單位福利分房的教師只是極少數(shù)，大部分教師需要靠自己的能力購房。而大部分學(xué)校目前都不提供教師住房補(bǔ)貼，因而教師在這方面的壓力還是相當(dāng)大的。調(diào)查結(jié)果所顯示的實(shí)際狀況與《中華人民共和國教師法》中規(guī)定的“地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，對城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠?？h、鄉(xiāng)兩級人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便”相差較遠(yuǎn)。⁽³⁾

二是拖欠教師工資現(xiàn)象仍然存在。2002年中國人大教科文衛(wèi)委員會對教師工資的發(fā)放情況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研和執(zhí)法檢查，結(jié)果表明，我國教師工資拖欠問題還沒有從根本上得到解決，拖欠數(shù)額依然較大，涉及范圍依然較廣，而且有些地方陳欠未清又添新欠。根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，截至2002年7月，全國累計(jì)拖欠教師工資總量距國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)還有127.06億元，涉及24個省份；僅2002年1—4月，全國新欠的教師工資就達(dá)到14.6億元，涉及21個省份、420多個行政縣。⁽⁴⁾

四、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

我國的地方教育行政部門擁有人事權(quán)、教育管理權(quán)，卻沒有財(cái)務(wù)權(quán)，因此，地方政府在教育財(cái)政撥款方面受到限制，也就是說上級撥給多少就支配多少。一些地方政府肆意挪用教育款項(xiàng)用于其他方面，如城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，教育財(cái)政便出現(xiàn)斷口，特別是一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，教師工資很大程度上依靠國家撥款。對于這些現(xiàn)象卻沒有明確的部門來處理，缺少有效的監(jiān)督機(jī)制。教師工資得不到保障還受到一些地方政府拖欠、強(qiáng)行攤派建設(shè)資金等問題的困擾。此外，一些地方政府在預(yù)算中未對教育經(jīng)費(fèi)給予足額預(yù)算。據(jù)了解，不少地方在對學(xué)校教師工資進(jìn)行預(yù)算時，只撥給教師基礎(chǔ)工資部分，其余活的部分由學(xué)校自籌。

【注釋】

(1)陳赟.20世紀(jì)90年代教師工資問題研究［J］.清華大學(xué)教育研究，2003(2):92.

(2)吳紹琪，徐嬌.美英日三國中小學(xué)教師工資制度研究［J］.現(xiàn)代教育論叢，2006(4).

(3)林琴.中小學(xué)教師隊(duì)伍現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告［J］.人大復(fù)印資料，中小學(xué)教育，2006(7)，中國教師，2006(3).

(4)路甬祥.在人民大會堂東大廳舉行的“慶祝2003年教師節(jié)暨紀(jì)念《教師法》頒布十周年座談會”上的講話［EB/OL］.［2003-09-29］長城在線網(wǎng).