北京大學國家發(fā)展研究院院長　姚洋

“結構失衡”是近幾年來人們對中國經(jīng)濟討論最多的話題。在過去十幾年里，中國實現(xiàn)了超過10%的年均增長率，也遇上了結構失衡的難題。

從1978年到20世紀末，中國的主旋律是改革，經(jīng)濟增長動力也主要來自改革。但這20年的經(jīng)濟增長是“非常規(guī)的”，不是靠增長通常依賴的因素。

進入21世紀，傳統(tǒng)改革議程如價格改革、企業(yè)改革和對外開放基本完成，中國經(jīng)濟增長趨向常規(guī)化，增長動力主要來自外延擴張，最重要的是出口增長。

但是，這種外延式增長積累了嚴重的結構性問題。這些問題的產(chǎn)生和中國的人口結構以及城鄉(xiāng)關系有關，體制弊端和社會結構變化則起到了放大作用。

截至2010年，改革仍沒有解決政府職能的轉換問題。與此同時，各種利益集團出現(xiàn)，開始左右一些政府政策。政府政策更偏重于對生產(chǎn)者的保護，忽視民眾福利的提高，從而加劇了結構失衡。因此要重啟改革議程，以改革帶動結構調(diào)整。

結構失衡的表現(xiàn)

經(jīng)濟增長是政治穩(wěn)定的重要保證，如果增長成果不能充分地被民眾所分享，政治穩(wěn)定性難免會受影響。

中國經(jīng)濟結構失衡主要表現(xiàn)在：居民收入和消費占GDP的比重持續(xù)下降，巨額經(jīng)常項目盈余及其低效利用。

先看居民收入。經(jīng)濟增長的目標是提高民眾福利和幸福感，但1995～2010年間，居民收入提高的速度低于人均GDP增速，居民收入占GDP比重逐年下降。1995～2007年，居民收入在國民收入初次分配中所占比重由68%下降到50%，企業(yè)和政府收入所占比重分別上升了約12個百分點。

清華大學教授白重恩等人的研究表明，居民收入比重下降主要是因為勞動收入比重下降。盡管農(nóng)業(yè)比重下降可以部分解釋勞動收入比重下降（多數(shù)農(nóng)業(yè)收入在統(tǒng)計上算作勞動者收入），但即使是在工業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，勞動者工資占企業(yè)增加值的比重也在下降。

國際上對中國有一個誤解，認為高儲蓄來源于中國人勤儉的文化傳統(tǒng)。事實是，中國居民儲蓄占GDP的比重并不比其他國家（如印度）高很多，儲蓄增長主要來自企業(yè)和政府。

居民儲蓄所占比重在2000年之前一直在下降，之后的增長落后于企業(yè)儲蓄增速，這和居民收入占GDP比重的下降一致。再看消費，居民收入比重下降，必然導致消費比重下降。自20世紀80年代初期以來，消費占GDP比重一直在下降，尤其是2000年之后，消費比重下降了近15個百分點，至2008年，僅占GDP的47%；換言之，中國的國民儲蓄率雖已達到53%，但超過一半的GDP是投資（資本形成）和凈出口。2000年以前消費比重的下降可以用收入增長來解釋，但2000年之后消費比重迅速下降則另有原因。

居民收入和消費比重下降意味著民眾福利沒有和經(jīng)濟增長同步提高，反過來，企業(yè)和政府收入增速則高于GDP增速。經(jīng)濟增長是政治穩(wěn)定的重要保證，如果增長成果不能充分地被民眾所分享，政治穩(wěn)定性難免受影響。調(diào)整經(jīng)濟結構不僅是經(jīng)濟問題，也是政治問題。

最后看經(jīng)常項目盈余。凈出口占GDP的比重在2007年達到高峰，經(jīng)常項目盈余也在這年達到高峰，占GDP的12%。2008～2009年經(jīng)常項目盈余有所下降，但仍占GDP的6%。

經(jīng)常項目盈余是一個國家年收入減去支出的余量，是一個國家的凈儲蓄。就像一個家庭，年收入減去支出（包括日常消費和投資）就是存入銀行的儲蓄。家庭儲蓄多不是問題，國家的凈儲蓄多也不是問題，問題是能否把儲蓄投資到高回報的項目上去。然而，中國的經(jīng)常項目盈余的投資效率并不高。

經(jīng)常項目盈余主要以官方外匯儲備的形式存在，為安全考慮，官方外匯儲備的投資對象主要是美國和歐洲等國回報率極低的政府債券。美國國債年利率2%左右，而中國國內(nèi)貸款基準利率為6%，民間借貸利率更高。因此，中國購買美國國債，凈儲蓄沒有得到很好的利用。

大量經(jīng)常項目盈余還導致國內(nèi)通脹的巨大壓力。中國貿(mào)易結算主要使用美元。為了維持和美元的固定匯率，央行不得不大量買進美元，從而增加人民幣基礎貨幣投放。為了抑制通脹，央行不得不發(fā)行央行息票對沖貨幣投放，從而承擔大量利息支出。由于對人民幣升值有預期，海外熱錢不斷涌入，這更加劇了央行的壓力。

失衡的真正原因

一些要素價格仍然被政府控制或干預。中國金融市場還相當落后，且結構不合理。政府對經(jīng)濟過度參與，公共財政仍有缺失，產(chǎn)業(yè)升級已經(jīng)過度。

究竟是什么原因導致了以上的結構失衡？普遍看法認為，居民收入和消費比重下降來自收入分配失衡，而經(jīng)常項目盈余來自對出口的過分依賴。

沿著這個思路，解決失衡的途徑似乎是提高勞動者報酬和降低出口。但是，這種看法沒有說清問題的實質，相應政策主張也不可取。

勞動者報酬應該由市場決定，政府不可能人為提高工資。出口發(fā)揮了中國的比較優(yōu)勢，出口多并不是錯；如果中國的進口量趕上出口量，就不會產(chǎn)生過量的經(jīng)常項目盈余。經(jīng)常項目盈余也等于國內(nèi)儲蓄減去國內(nèi)投資，出現(xiàn)大量盈余也可解釋為國內(nèi)投資不足。

這似乎有些奇怪：國內(nèi)投資已經(jīng)達到GDP的42%，這還低嗎？相對于占GDP總量52%的國內(nèi)儲蓄，國內(nèi)投資的確低了。但投資總量還不是最重要的問題，投資結構以及誰來作投資才是問題的癥結。

結構失衡的真正原因首先和中國基本國情有關。當前中國處于人口紅利高峰時期，并正在深入融入全球經(jīng)濟。衡量人口紅利的最重要指標是勞動人口（16～65歲人口）和被撫養(yǎng)人口（低于16歲和65歲以上人口）之間的比例，中國這一指標是2.5∶1，印度同一指標是1.7∶1。

中國仍然有40%的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出只占GDP的11%，中國尚未脫離剩余勞動力階段，中國制造業(yè)員工的工資上漲得不會很快。北京大學中國經(jīng)濟研究中心教授盧鋒的研究表明，在過去20年里，中國制造業(yè)的勞動生產(chǎn)率（即人均增加值）以每年14.6%的速度提高，而同期制造業(yè)員工的工資增長速度平均只有7%。

在企業(yè)層面，GDP表現(xiàn)為企業(yè)增加值，而后者由職工工資（勞動者報酬）、企業(yè)利潤和政府稅收構成，工資增長慢于勞動生產(chǎn)率的增長意味著勞動收入占GDP的比重下降，而企業(yè)和政府收入占GDP的比重上升。

由于企業(yè)和政府的消費有限，國民總儲蓄自然上升，進而提升出口量。從這個意義上說，結構失衡是中國經(jīng)濟發(fā)展的副產(chǎn)品。清華大學教授李稻葵的研究表明，其他國家在發(fā)展過程中也出現(xiàn)過勞動收入占比下降的情形。

然而，我們的故事不應該到此結束，中國的結構失衡還有深層次的體制原因。

首先，盡管我們基本完成了從計劃到市場的轉型，但一些要素價格仍然被政府所控制，或受政府干預。如果政府定價嚴重偏離要素的稀缺程度，就容易出現(xiàn)大問題。

中國能源價格明顯偏低。在過去20年里，我們試圖復制美國的消費模式，汽油價格和美國相當，是歐洲的一半以下。利率仍然受到管制，少數(shù)大企業(yè)和特權企業(yè)（國企和政府開辦的融資機構）可以得到低息貸款，造成這些企業(yè)過度的資本深化。土地價格偏低，在一些地方，土地基本免費給投資者使用。中國是一個土地稀缺的國家，城市規(guī)模越來越大，建設密度越來越高。我們的勞動保護力度不夠，存在變相壓低工資的情況。為了GDP增長，環(huán)境保護往往被忽視，環(huán)境的價值沒有在企業(yè)成本里得到很好的體現(xiàn)。

所有這些價格扭曲都是對生產(chǎn)者的補貼、對勞動者的歧視以及對消費者的征稅。北京大學中國經(jīng)濟研究中心教授黃益平的計算表明，2008年中國的價格扭曲對生產(chǎn)者的補貼達到2.1萬億元，為當年全國GDP總量的7%。

其次，中國金融市場還相當落后，且結構不合理。中國金融市場以銀行為主導，銀行業(yè)集中度非常高，除四大行之外，商業(yè)銀行只有120余家，而美國有7 500家商業(yè)銀行、886家存貸協(xié)會、400家互助儲蓄銀行和9 900家信用社。

缺少小銀行是利率管制之外造成中小企業(yè)貸款難的最重要原因。相同數(shù)量的資金，投到中小企業(yè)比投到大企業(yè)更能增加就業(yè)。就業(yè)多了，勞動者報酬占國民收入比重就會提高，從而有可能提高國內(nèi)消費，減少出口。

中國資本市場也存在重大缺陷。一是缺少地方性資本市場；二是基本上沒有企業(yè)債券市場，其他形式的融資渠道也很有限。這會使非法集資頻繁發(fā)生，因為中小型民營企業(yè)對資金有大量需求，老百姓手中的大量閑置資金也有實現(xiàn)其價值的渴望。如果政府允許更多企業(yè)合法地發(fā)行企業(yè)債券，非法集資就會減少，老百姓也可以名正言順地實現(xiàn)資產(chǎn)增值，金融市場就會成為讓普通百姓分享經(jīng)濟高速成長所帶來收益的手段。

最后，或許也是最重要的，是政府對經(jīng)濟的過度參與以及公共財政的缺失。20世紀后20年改革的一大成果，是削弱了政府在經(jīng)濟活動中的作用。然而，過去幾年，特別是金融危機之后，政府直接介入經(jīng)濟活動大有回潮之勢。

據(jù)《中國改革》雜志2010年年初的一篇署名文章統(tǒng)計，至2009年6月，各級政府共建立了8 221個政府融資平臺，占用貸款余額5.56萬億元，占2009年全部貸款的50%以上。2009年中國GDP增速超過8%，而計算表明，政府經(jīng)濟刺激方案的貢獻至少為3.25個百分點。

大量經(jīng)濟刺激投資由政府完成會產(chǎn)生兩個直接不良后果。一是擠出民間投資，銀行更不愿意給中小民營企業(yè)貸款； 二是增加銀行壞賬風險，而大部分壞賬最終還是要由老百姓埋單。

過度參與經(jīng)濟活動使中國政府成為一個生產(chǎn)型政府，但這也導致了公共財政的嚴重缺失。政府全部收入占GDP比重約為24%，政府儲蓄（主要是資本形成）占GDP比重為10%，即政府把42%的收入用于投資。而其他國家政府資本支出占GDP比重很少超過10%。

政府投資基礎設施無可厚非，但相對于老百姓的生活水平，政府對基礎設施的投資是否有些超前？把石磚鋪就的人行道換成大理石人行道，修建始終虧本的磁懸浮列車，在市中心建巨型廣場或花園等，如果把這些錢直接花到老百姓頭上，消費不就可以提高一些嗎？

公共財政的缺失導致政府行為的商業(yè)化。為了吸引投資，地方政府紛紛壓低土地價格，并給予各種優(yōu)惠，但作為補償，投資必須能夠帶來GDP和稅收的高增長。這就決定了地方政府會青睞高資本密集度的投資，排斥勞動力密集的投資。

結構調(diào)整被許多地方政府和學者片面理解為產(chǎn)業(yè)升級，但現(xiàn)實情況是，相對于我們的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)升級已經(jīng)過度了，因為資本密集度提高會犧牲就業(yè)增長，導致勞動者收入占國民收入比重下降。

重啟改革議程

重啟改革的核心是經(jīng)濟去國家化和政治過程民主化。

結構調(diào)整需要體制改革，經(jīng)濟結構嚴重失衡是重啟改革議程的契機。

第一，政府要逐步退出經(jīng)濟領域——不僅僅包括競爭性領域，還包括非競爭性領域，一句話，就是要實現(xiàn)經(jīng)濟的去國家化。

當前政府深入?yún)⑴c的活動，多數(shù)可由民間來完成。杭州灣大橋和北京地鐵四號線的成功，表明民間資本參與基礎設施建設是可行的，關鍵是成本和收益安排適當。能源、電信、軍工固然是國家經(jīng)濟命脈，但是，其他國家的經(jīng)驗表明，只要監(jiān)管得當，民間資本參與這些領域并不會影響政策實施。

既然GDP和稅收是政府的首要目標，官員和強勢利益集團結盟就不可避免。中國在過去30年之所以取得經(jīng)濟成功，一個重要原因是政府能夠在利益集團之間保持相對中立，即成為一個中性政府，而促成中性政府的社會基礎是一個較為平等的社會結構。但強勢利益集團的興起打破了這種社會平等，從而讓中性政府逐漸失去了社會基礎。

政府對經(jīng)濟活動的深度參與，還容易使執(zhí)政黨失去自主性。在過去10年間，黨政不分現(xiàn)象非但沒有弱化，還進一步加劇。過多地卷入日常經(jīng)濟事務，對執(zhí)政黨自身發(fā)展也不利。中國太大，新加坡人民行動黨的執(zhí)政模式不適用于中國。

第二，建立真正的公共財政，強化政府的公共性質。

預算公開正在全國展開，但這遠遠不夠，因為公開的預算還是粗線條的，民眾沒有修改權和決策權，而有決策權的人大代表又沒有充分的時間和必要的專業(yè)知識發(fā)表意見。

一個可行方案是強化人大預算委員會，增加專業(yè)人員人數(shù)，同時，公開政府預算中不涉及國家機密的詳細內(nèi)容。在中長期，要增加人大代表的代表性，把真正愿意反映民意的人選上去。

民眾參與雖然不能解決政府的所有問題，但可以降低政府支出中生產(chǎn)性支出的比例。一個公共財政型政府和一個生產(chǎn)型政府的不同之處在于，后者的目標是單一的，而前者的目標是多樣的。

在多樣的目標下如何進行取舍，是公共財政型政府必須面對的難題，其他國家的歷史經(jīng)驗表明，更多的民主是解決這個難題的必由之路。民主具有價值意義，同時也是社會治理的手段，即為不同的利益訴求提供一個制度化平臺。

就像市場解決經(jīng)濟資源配置中的信息問題一樣，民主也可以解決政治過程中的信息問題：政府不能掌握民眾的全部利益訴求，民主讓民眾把利益訴求說出來，并通過一定程序——通常是多數(shù)原則——轉化為政府決策。

第三，改革金融體系，向民間資本開放金融市場，鼓勵地方性中小銀行發(fā)展，探索地方性資本市場的可行性。

民間資本進入金融領域的一個潛在風險是發(fā)生關聯(lián)交易。為防止這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，一個可行方案是采取曹遠征等學者所提出的折中建議，即限制民間資本設立的銀行接受儲蓄。這個方案中的銀行實際上是借貸公司，它沒有信貸擴張功能。

即使允許這些借貸公司接受企業(yè)儲蓄，也不能讓它們接受居民儲蓄。這樣，它們就有了一定的創(chuàng)造信用的功能，有更多可貸資金。

地方性資本市場在20世紀90年代曾經(jīng)出現(xiàn)過，但由于出現(xiàn)許多問題而被關閉。我們不能因噎廢食，而是要積極探討加強監(jiān)管的辦法。

第四，積極推進要素價格改革和戶籍制度改革。

這兩項改革已經(jīng)啟動，但速度和深度還不夠。要素價格，特別是能源價格改革與老百姓的生活息息相關，需要特別小心。

談到要素價格，一個繞不開的問題是人民幣匯率。匯率的實質是調(diào)節(jié)出口品和進口品以及不可貿(mào)易品之間的相對價格，本幣被低估相當于提高出口品價格，降低進口品和不可貿(mào)易品的價格。

由于出口對中國GDP增長的貢獻在30%～40%之間，且出口部門的技術進步最快，而人口紅利和大量農(nóng)村剩余勞動力讓中國面對巨大的就業(yè)壓力，通過調(diào)節(jié)匯率提高出口品價格對中國整體發(fā)展是有利的。但是，面對通貨膨脹壓力以及國際上的強烈反對聲音，恢復更為靈活的匯率形成機制將給中國內(nèi)外政策帶來更大的操作空間。

2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要加快城鎮(zhèn)化步伐，解決進城農(nóng)民的戶籍問題。這是極有遠見的政策，如果得到實施，不僅能打破城鄉(xiāng)隔離，而且將加快中國的結構調(diào)整步伐。

當前，城市居民人均消費是農(nóng)村人均消費的2.57倍，而且，城市化將帶動服務業(yè)發(fā)展，后者將提高居民收入占GDP的比重，進而更多地增加消費。自由遷徙權曾經(jīng)被寫入1954年的《憲法》，現(xiàn)在到了恢復這一條款的時候。

以上四項改革的核心是經(jīng)濟去國家化和政治過程民主化。

從1952年計劃經(jīng)濟開始實施算起，國家主導經(jīng)濟活動已60年有余。盡管國家主導曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用，但在中國深刻融入世界的時候，這種方式卻越來越難以發(fā)揮其效用了，它不僅扭曲了國內(nèi)經(jīng)濟，而且脫離了世界主流節(jié)拍，讓中國的對外交往屢屢陷入被動。同時，經(jīng)濟去國家化需要民主化輔佐。民主化最根本的是民眾對政治過程的參與，“政治過程”就是民眾就有關自身利益的公共事務，包括對市場的干預進行辯論和協(xié)商的過程。既然政府不直接參與經(jīng)濟活動，那么對公共事務的管理就需要民眾更多參與。

許多發(fā)展中國家（特別是拉美國家）曾經(jīng)在威權體制與混合經(jīng)濟的模式下實現(xiàn)了某一階段的高速增長，但最終陷入“中等收入陷阱”，收入分配極度不平等，政治動蕩，經(jīng)濟停滯。

相反，少數(shù)能夠較好地完成民主化轉型的國家（如韓國）不僅實現(xiàn)了收入的相對平等分配和政治的基本穩(wěn)定，而且維持了長時間的增長。中國應該吸取正反兩方面的經(jīng)驗教訓，以結構調(diào)整為契機，啟動經(jīng)濟去國家化和政治過程民主化的改革進程。