中國(guó)城市化如何突破金融約束

楊　濤

城市化的基礎(chǔ)即城市公用設(shè)施的發(fā)展情況，能否為之提供有效的金融資源支持，決定了未來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否獲得可持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。當(dāng)前中國(guó)城市化的金融支持體系還存在諸多問(wèn)題，需要在大思路的引導(dǎo)下促使城市化突破金融約束。

一、城市化的金融支持狀況

(一)基本情況

目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資途徑有幾個(gè)主要方式，即財(cái)政投融資模式、銀行貸款、利用外資和民營(yíng)資本、其他融資等。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2002～2004年的城市維護(hù)建設(shè)資金收入中，各項(xiàng)財(cái)政支持資金、銀行貸款、企事業(yè)單位自籌資金和土地出讓轉(zhuǎn)讓收入構(gòu)成了主要資金來(lái)源，其中土地相關(guān)收入所占比例上升較快，成為地方政府用于城市建設(shè)的重要收入來(lái)源。在2004年的城建資金收入構(gòu)成中，國(guó)內(nèi)銀行貸款占28%，各類財(cái)政性資金占26%，土地收入占21%。如圖1所示，在2002～2004年的城建固定資產(chǎn)投資的當(dāng)年資金來(lái)源構(gòu)成中，同樣看到財(cái)政性資金、銀行貸款和自籌資金占據(jù)主要地位。

這里有幾點(diǎn)值得關(guān)注:

其一，財(cái)政投融資在市政建設(shè)中雖然有穩(wěn)定的比例，但是考慮到稅收體制對(duì)地方政府財(cái)政能力的制約，以及市場(chǎng)化和財(cái)政體制改革的外部因素，該模式難以在未來(lái)?yè)?dān)當(dāng)城市化投融資的主角。

其二，國(guó)內(nèi)銀行貸款目前成為市政建設(shè)的主要資金來(lái)源，這在資本市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)的階段是必要的，但同時(shí)也使得銀行體系與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了更加復(fù)雜的關(guān)聯(lián)和風(fēng)險(xiǎn)因素。

圖1　2002～2004年城建固定資產(chǎn)投資本年資金來(lái)源結(jié)構(gòu)

注:①數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)范圍為設(shè)市城市，不含市轄縣。②城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)內(nèi)容為單項(xiàng)工程投資額在5萬(wàn)元以上的城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，不含住宅及其他方面的投資。

資料來(lái)源:《建設(shè)部城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表》

其三，利用外資、民營(yíng)資本、股票債券等市場(chǎng)化融資方式作用仍然較小，雖然政府近年來(lái)著力支持該類融資途徑，但由于投融資體制和資本市場(chǎng)等方面的約束，仍然使得該類融資比重一定時(shí)期內(nèi)難以有較大提高。

其四，企業(yè)自籌資金和其他資金在城建資金來(lái)源和運(yùn)用中占有較高比重，其背后隱含著潛在的金融創(chuàng)新活動(dòng)，如各類信托、準(zhǔn)市政債券、離岸證券化等。這是在城市建設(shè)的巨大資金壓力與現(xiàn)有融資途徑匱乏的雙重制約下，市政建設(shè)主體不得不尋求創(chuàng)新的結(jié)果，其背后往往隱含著地方政府的信用支持與偏好，同時(shí)也帶來(lái)一定程度的隱性風(fēng)險(xiǎn)。

其五，土地出讓轉(zhuǎn)讓收入雖然構(gòu)成重要城建資金來(lái)源，但在資金運(yùn)用方面卻并沒(méi)有體現(xiàn)出其重要性，如2004年全國(guó)土地收入1099.63億元，但從2004年的城建固定資產(chǎn)投資資金來(lái)看，與土地收入和其他收入相對(duì)應(yīng)的“其他支出”項(xiàng)目，卻只有444.99億元。這就有幾種可能性，一是大量的土地收入并沒(méi)有用于城市固定資產(chǎn)投資，而是用于各類非建設(shè)性支出項(xiàng)目，這里隱含著資金效率損失與腐敗的可能性(如表1所示的其他支出項(xiàng)目)。二是在缺乏持續(xù)性融資途徑的情況下，土地收入被地方政府作為主要的儲(chǔ)備基金來(lái)源，用于公用設(shè)施的跨期建設(shè)。三是土地收入在全國(guó)范圍內(nèi)有較大的不平衡性，建設(shè)資金比較缺乏的地區(qū)，往往也只有較低的土地收入，建設(shè)資金充足的地區(qū)，其土地收入較多，也更多地進(jìn)入年度資金結(jié)余?？傊捎谕恋刭Y源的有限性，土地相關(guān)收入的增加并不具有長(zhǎng)期可持續(xù)性，因此無(wú)法成為市政建設(shè)的長(zhǎng)期來(lái)源，相關(guān)資金運(yùn)用也可能引發(fā)效率損失與地方政府的行為扭曲。

表1　2004年按用途分的全國(guó)城市維護(hù)建設(shè)支出單位:萬(wàn)元

資料來(lái)源:《2004年中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》

(二)主要問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年年末，中國(guó)城市人口達(dá)5.6億，市政公用設(shè)施投資力度加大，各級(jí)政府完成城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資3119億元，比上年增長(zhǎng)32%以上。城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資額占同期全國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的7%左右，比上年增加近1個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上，這樣的投資規(guī)模仍然不能滿足城市公用設(shè)施建設(shè)的需要。

就現(xiàn)有城市投融資體系來(lái)看，有兩方面突出的問(wèn)題值得關(guān)注。

第一，城建投資整體性不足。

目前的城市建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)說(shuō)整體不足，不能適應(yīng)城市化的基本需要。我們看到，2004年城建固定資產(chǎn)投資的增速開(kāi)始出現(xiàn)較大下滑，比2003年回落36.34個(gè)百分點(diǎn)。城建固定資產(chǎn)投資額占同期全國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的6.78%，比上年降低1.32個(gè)百分點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō)，城建投資的整體性不足在很多方面都能表現(xiàn)出來(lái)。例如與當(dāng)年金融機(jī)構(gòu)人民幣信貸增加額相比，近年來(lái)城建新增貸款收入的比例非常之低，往往不足10%，在以銀行間接融資為主的情況下，這樣的金融結(jié)構(gòu)顯然是無(wú)法與城市化進(jìn)程相對(duì)應(yīng)的。

即使在部分發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，銀行貸款在城市維護(hù)建設(shè)中仍然具有重要地位。歐洲國(guó)家雖然普遍城市化程度已經(jīng)較高，但近幾年各州和地方政府獲得的金融機(jī)構(gòu)貸款余額占金融機(jī)構(gòu)在歐元區(qū)內(nèi)貸款余額的7%～9%左右，這部分貸款大多是被各州和地方政府用來(lái)解決城市公用設(shè)施的維護(hù)和建設(shè)。

我們也可簡(jiǎn)單測(cè)算，按照2000年以來(lái)城鎮(zhèn)人口每年新增約2000萬(wàn)人的速度，根據(jù)2004年人均擁有城市維護(hù)建設(shè)資金1540元的水平，每年需新增308億元資金用于公用設(shè)施維護(hù)和建設(shè)，目前的年度城建資金增長(zhǎng)基本可以滿足這項(xiàng)需要。但是，城市的擴(kuò)張并不只是公用設(shè)施增加所能滿足的，除此之外，城市總投資(總體上指除工業(yè)投資外的城市內(nèi)其他投資)包括城市住宅投資、公共建筑投資、市政工程投資及其他相關(guān)投資等。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2003年的一項(xiàng)研究測(cè)算，城市住宅投資按城市人均住房建筑面積12平方米、住房建筑面積單位綜合造價(jià)3000元計(jì)算，公共建筑和市政工程投資均按國(guó)家基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，則可大致匡算出，按照2002年價(jià)格水平，每個(gè)城市人口需要城市建設(shè)費(fèi)9萬(wàn)元左右。這樣，相應(yīng)的城市總投資則需要每年新增18000億元，這是現(xiàn)有城市建設(shè)投資規(guī)模所遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到的。

第二，城建資金的區(qū)域分布不平衡。

根據(jù)2004年人均擁有城建資金和城建資金支出兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的城建資金分布呈現(xiàn)極不平衡的狀態(tài)，這種不平衡可以從三個(gè)方面來(lái)看。

一是在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)都相對(duì)落后的省份，城建資金在人均和總量方面都處于低水平，這些地區(qū)主要位于中西部。如寧夏、青海、甘肅、西藏等地區(qū)，人均城建資金在1000元以下，同時(shí)城建資金總支出也都在幾十億元以下。二是人均城建資金水平較高，而城建資金總量卻并不算高的地區(qū)。如北京的人均城建資金為4884元，居于全國(guó)首位，而城建資金支出總量只有111億元，處于中游水平。三是人均城建資金水平較低，而城建資金總量卻處于較高水平。如山東省的人均城建資金只有1280元，但城建資金總支出卻為約382億元，居全國(guó)第四位。四是兩項(xiàng)數(shù)據(jù)都比較高，如上海的人均城建資金為3824元，城建資金支出約為503億元，都列全國(guó)第二位。

以上幾種情況的背后，都蘊(yùn)涵著多方面的區(qū)域環(huán)境與制度差異因素。由此看來(lái)，因?yàn)榭傻觅Y金和實(shí)際運(yùn)用資金的區(qū)域和結(jié)構(gòu)存在巨大差異，中國(guó)城市化過(guò)程正處于一種極度不平衡的狀態(tài)。對(duì)此也有很多解釋，一種說(shuō)法是沿海地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)快速城市化，城市化與工業(yè)化出現(xiàn)分散，進(jìn)而擴(kuò)散到中西部地區(qū)，而中西部地區(qū)則感受了工業(yè)化的好處，城市化則暫時(shí)被放到次要位置。無(wú)論這些觀點(diǎn)是否正確，都說(shuō)明了中國(guó)的城市化并不具有涇渭分明的發(fā)展格局，也不可能出現(xiàn)普遍性的城市化熱潮，而是可能保持某種持續(xù)的非均衡發(fā)展軌跡。

二、城市化過(guò)程中金融約束過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于城市建設(shè)來(lái)說(shuō)，如果融資途徑和金融產(chǎn)品缺乏，將引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與城市化不足。

由于城市公用設(shè)施狀況既涉及城市生存環(huán)境與居民福利水平，也被人們視為反映地方政府主要業(yè)績(jī)和管理能力的基本指標(biāo)，因此在各國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，都受到地方政府的高度重視，并在法律允許的范圍內(nèi)，最大限度地采取各種融資方式和金融產(chǎn)品，為城市建設(shè)提供穩(wěn)定的長(zhǎng)期資金來(lái)源。并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，由于負(fù)債情況往往關(guān)系到地方政府能否存續(xù)，因此相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)也不會(huì)失去控制。

回到中國(guó)目前的情況，地方政府面臨城市發(fā)展的巨大壓力，但是地方稅收體制無(wú)法進(jìn)行有效的資金支持，同時(shí)由于《預(yù)算法》的約束，地方政府無(wú)發(fā)行債券的合法資格。在此情況下，地方政府運(yùn)用種種手段變相負(fù)債也就在所難免，并且造成了巨額的隱性負(fù)債。此外，地方政府在這種制度約束下的債務(wù)擴(kuò)張沖動(dòng)，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生更加復(fù)雜的系統(tǒng)性影響，其中既可能會(huì)有制度和產(chǎn)品創(chuàng)新的萌芽，也可能產(chǎn)生不可控制的風(fēng)險(xiǎn)積累與城市化鏈條的斷裂。

事實(shí)上，基于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展周期，我們對(duì)此可以有不同側(cè)重的視角。

一則，從短期階段來(lái)看，目前較為混亂的城市建設(shè)投融資體系，會(huì)造成信用結(jié)構(gòu)和地方政府行為的扭曲。一方面，為了規(guī)避制度約束而緩解資金壓力，地方政府成立了各類信用主體，通過(guò)不同的信用增級(jí)方式，來(lái)獲得大量的城建資金，如各種形式的城建開(kāi)發(fā)投資公司。這些信用主體的運(yùn)作方式和融資途徑往往都有不規(guī)范的地方，其背后的信用鏈基礎(chǔ)通常是地方政府部門(mén)。由于缺乏法律和制度的規(guī)范，這樣的信用結(jié)構(gòu)存在脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前中國(guó)信用環(huán)境極不健全的情況下，這些融資途徑往往會(huì)增加信用結(jié)構(gòu)的扭曲;另一方面，城市建設(shè)直接關(guān)系到應(yīng)屆政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，因此地方政府具有強(qiáng)烈的融資沖動(dòng)，在缺乏體制內(nèi)和市場(chǎng)融資手段的情況下，地方政府在過(guò)度壓力下很可能產(chǎn)生扭曲性行為，如對(duì)土地的低效率開(kāi)發(fā)和濫用，這不僅影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，而且構(gòu)成了宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的重要因素。

二則，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中期來(lái)看，城市建設(shè)投融資體系中的制度和規(guī)則缺失，會(huì)引起財(cái)政和金融體系的隱性風(fēng)險(xiǎn)。我們知道，目前我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在日積月累，不斷增加，形勢(shì)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)緊迫的程度。地方債務(wù)不僅規(guī)模龐大，而且結(jié)構(gòu)分散。這些負(fù)債多數(shù)用于當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著城市化進(jìn)程的加速，債務(wù)需求會(huì)越來(lái)越大。更為嚴(yán)重的是，金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間可以互相轉(zhuǎn)化。例如，有很多城市商業(yè)銀行集中地為它所在的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資，這其中蘊(yùn)藏著極大的集中度風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)殂y行基本的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)管理原則是分散化，如果對(duì)單一項(xiàng)目的投資過(guò)大，本身就蘊(yùn)藏著極大風(fēng)險(xiǎn)。

三則，從長(zhǎng)期發(fā)展階段來(lái)看，當(dāng)前城建投融資體系如果得不到根本變革，將會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在如下三個(gè)方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的負(fù)面效果:金融結(jié)構(gòu)的非均衡、宏觀經(jīng)濟(jì)的短期化、城市化的不足。首先，當(dāng)前中國(guó)金融結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征，就是存在典型的非均衡特征，這表現(xiàn)在期限結(jié)構(gòu)、利率等多方面。從根本上看，資本市場(chǎng)、銀行體系的不完善，使中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏可持續(xù)性的長(zhǎng)期信用資金來(lái)源，商業(yè)銀行必然面臨資金來(lái)源短期化與資金運(yùn)用長(zhǎng)期化的趨勢(shì)。事實(shí)上，在利率市場(chǎng)化不斷推進(jìn)的階段，這些長(zhǎng)期性貸款面臨著越來(lái)越大的風(fēng)險(xiǎn)。其次，在資金短期化、行為短期化的雙重影響下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將呈現(xiàn)強(qiáng)烈的短期化特征。我們知道，城市建設(shè)構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ诔墙ㄍ度谫Y鏈條繃得過(guò)緊的情況下，不僅會(huì)被動(dòng)促使更多的商業(yè)銀行增加期限匹配風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)造成宏觀經(jīng)濟(jì)在各個(gè)層面出現(xiàn)短期化特征。例如，在配套資金缺乏的情況下，地方政府往往會(huì)低成本、非持續(xù)性地開(kāi)發(fā)公共資源，或者粗放型地進(jìn)行投資建設(shè)來(lái)節(jié)省開(kāi)發(fā)成本，從而造成經(jīng)濟(jì)循環(huán)性和持續(xù)性的喪失與破壞。最后，城市化是后工業(yè)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ慈?，缺乏基本的、?guī)范的金融資源提供渠道，使得中國(guó)城市化處于缺乏后勁的狀態(tài)，這不僅可能使城市化在未來(lái)停滯不前，而且城市化產(chǎn)生的負(fù)外部性會(huì)反過(guò)來(lái)阻礙自身的進(jìn)程，這些對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)說(shuō)可能是致命的。

三、如何為城市建設(shè)提供有效金融支持

城市化步伐的放緩將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)災(zāi)難性的后果，這種持續(xù)性的城市化過(guò)程需要穩(wěn)定的金融資源支持。我們已經(jīng)看到，當(dāng)前的金融體制已經(jīng)不能在規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面對(duì)城市化提供有效的資金支持。此時(shí)，需要借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程的金融支持體系進(jìn)行戰(zhàn)略性安排。

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)

從各國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資情況來(lái)看，大致可以分為歐洲模式、美國(guó)模式和混合模式。其主要表現(xiàn)為，歐洲的城市建設(shè)融資主要是依靠銀行信貸來(lái)進(jìn)行，而美國(guó)則更多地依靠面向資本市場(chǎng)發(fā)行的市政債券來(lái)融資。這樣的市政建設(shè)融資結(jié)構(gòu)差異，是與不同國(guó)家的財(cái)政結(jié)構(gòu)、銀行體系特征、資本市場(chǎng)傳統(tǒng)等因素結(jié)合在一起的。

首先，在歐洲，地方政府信貸市場(chǎng)以有組織的市政銀行為主，較少發(fā)行市政債券。這主要是因?yàn)闅W洲的金融自由化過(guò)程所受抑制較多，并且地方政府財(cái)權(quán)較小，地方債券發(fā)行成本較高，并且也有很多專門(mén)向公共部門(mén)貸款的銀行，地方政府經(jīng)常向它們?nèi)谫Y以彌補(bǔ)財(cái)政赤字。此外，各種市政基金和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品也被用來(lái)為城市建設(shè)項(xiàng)目融資。

其次，由于資本市場(chǎng)的發(fā)達(dá)，目前市政債券發(fā)行量最大的國(guó)家是美國(guó)。在美國(guó)，已經(jīng)形成了以市政債券為主導(dǎo)的地方政府信貸市場(chǎng)。1990年以來(lái)市政債券的余額占GDP的15%～20%，約占美國(guó)全部債務(wù)的6%。

最后，是混合模式。混合模式的代表是日本和德國(guó)，主要表現(xiàn)為一方面市政債券的發(fā)行規(guī)模較高。另一方面由于這類國(guó)家中銀行主導(dǎo)或綜合性大銀行主導(dǎo)的金融結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)，銀行信貸仍然在市政建設(shè)中扮演了重要角色。

總之，由于金融和經(jīng)濟(jì)體制、領(lǐng)土規(guī)模、城市分布等具體因素的影響，各國(guó)的市政建設(shè)融資體系也不盡相同。但有幾個(gè)基本的特征是具有一般性的:一是政府財(cái)政性資金支持的比例逐漸縮小，主要集中于重大的、非營(yíng)利的領(lǐng)域，或者為了起到引導(dǎo)性作用;二是金融機(jī)構(gòu)參與市政建設(shè)融資的比重普遍存在并具有重要地位，在此過(guò)程中的信貸模式，既保持了商業(yè)金融的基本原則，也具有某種政策性金融特征;三是包括市政債券在內(nèi)的市場(chǎng)化融資手段的重要性不斷提高，這往往伴隨著一國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展與結(jié)構(gòu)金融深化的過(guò)程而更加明顯。

(二)中國(guó)城市化過(guò)程中的三大融資途徑

為了解決城市化的金融約束，應(yīng)該分三個(gè)戰(zhàn)略融資階段來(lái)推進(jìn)改革。

1.從短期來(lái)看，應(yīng)充分利用政策性金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期信貸支持。

從當(dāng)前的情況來(lái)看，城市建設(shè)投融資體系中的困境，是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、金融結(jié)構(gòu)的發(fā)展局限性結(jié)合在一起的，一定時(shí)期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的城市化融資模式。眾所周知，當(dāng)前金融結(jié)構(gòu)存在很大問(wèn)題，即缺乏穩(wěn)定的長(zhǎng)期資金來(lái)源。資本市場(chǎng)顯然在短期內(nèi)無(wú)法滿足這種需要，同時(shí)由于基礎(chǔ)設(shè)施投資具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，建設(shè)周期長(zhǎng)、資金量大、現(xiàn)金流低，風(fēng)險(xiǎn)集中，商業(yè)性信貸資金過(guò)度進(jìn)入城建領(lǐng)域的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也很大，需要加以控制。短期內(nèi)要滿足城市化的巨大融資需求，應(yīng)該充分利用政策性金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期信貸支持，并適當(dāng)控制短期的商業(yè)性資金過(guò)度進(jìn)入城市建設(shè)領(lǐng)域。

在這樣的政策目標(biāo)支持下，我們應(yīng)當(dāng)從幾個(gè)方面著手來(lái)理順城建投融資體系。一是以現(xiàn)有的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為主體，利用其現(xiàn)有的城市建設(shè)投融資合作平臺(tái)，打造更加合理的金融產(chǎn)品與貸款模式。這里不僅要開(kāi)發(fā)出更多的、符合現(xiàn)代金融技術(shù)要求的、類似于打捆貸款在內(nèi)的金融產(chǎn)品，而且要通過(guò)政策性銀行的職能來(lái)實(shí)現(xiàn)投融資環(huán)境的優(yōu)化、信用體系的完善、城建投融資相關(guān)主體的行為理性化等目標(biāo)。二是改革其他政策性金融機(jī)構(gòu)，形成城市化的金融輔助支持體系。包括現(xiàn)有農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的改革，也包括考慮建立新的政策性銀行，如區(qū)域性開(kāi)發(fā)銀行。三是引入國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的其他長(zhǎng)期性金融資源，如保險(xiǎn)資金和郵政儲(chǔ)蓄資金，這部分資金在各國(guó)也都是城市建設(shè)的重要資金來(lái)源，可以考慮利用現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)銀行的合作平臺(tái)，把這部分資金充分利用起來(lái)。

2.從中期來(lái)看，應(yīng)全面推進(jìn)以證券化為核心的結(jié)構(gòu)金融實(shí)踐。

從中期來(lái)看，中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了需要進(jìn)行全面金融創(chuàng)新的重要階段。我們知道，金融創(chuàng)新的兩個(gè)基本要素，一是有特定資金的市場(chǎng)需求，二是現(xiàn)存制度下的資金供給約束。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)流動(dòng)性約束、個(gè)人預(yù)算約束、城市化下的公共資金需求壓力，是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家金融創(chuàng)新與深化的幾種主要的需求因素。當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)具有了這些基本的要素特征，其中城市化中的創(chuàng)新需要更加迫切，也就是要通過(guò)開(kāi)發(fā)出各種適應(yīng)市政融資需要的金融工具和產(chǎn)品，來(lái)深化直接融資的范圍和手段。

例如，可以關(guān)注資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，它的實(shí)質(zhì)是以市政公用設(shè)施作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)支持證券，通過(guò)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)把市政建設(shè)項(xiàng)目未來(lái)穩(wěn)定的收入流(如收費(fèi))轉(zhuǎn)化為投資者的證券投資收益，并為地方政府和企業(yè)及時(shí)解決流動(dòng)性約束問(wèn)題。當(dāng)然，與城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的金融產(chǎn)品是極其豐富的，真正大力支持該領(lǐng)域的金融創(chuàng)新活動(dòng)，能夠全面促進(jìn)中國(guó)金融發(fā)展的結(jié)構(gòu)金融理念和政策思路。從根本上說(shuō)，發(fā)展這樣的結(jié)構(gòu)金融產(chǎn)品，一方面為了基于市場(chǎng)角度來(lái)解決城建融資問(wèn)題;另一方面是實(shí)現(xiàn)金融資源的優(yōu)化利用，因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)金融從某種意義上就是更好地利用金融資源的技術(shù)和游戲規(guī)則，而金融資源的效率浪費(fèi)正是中國(guó)金融發(fā)展面臨的最大問(wèn)題。

3.從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)為市政債券的推行做好制度準(zhǔn)備。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要從根本上解決城市建設(shè)融資問(wèn)題，并促使地方政府行為的理性化，還要推出真正的市政債券，這符合了中國(guó)國(guó)情與各國(guó)城市發(fā)展的一般規(guī)律。一方面，從財(cái)政角度來(lái)看，市政債券的發(fā)行，有利于減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，清晰界定中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系。也有利于增強(qiáng)地方財(cái)政收支行為的透明度，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督;另一方面，從金融角度來(lái)看，多年來(lái)，以大量銀行貸款為主的支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的間接融資體制，客觀上抑制了長(zhǎng)期債券市場(chǎng)的發(fā)展。開(kāi)辟市政債券市場(chǎng)既是今后資本市場(chǎng)發(fā)展的重要方向，也是長(zhǎng)期城市化所必需的金融基礎(chǔ)要素。

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(原載《上海證券報(bào)》2006年7月10日)