第一節(jié)　研究意義、思路及方法

一、研究意義

本書選擇從經(jīng)濟思想的角度考察近代上海城市土地管理思想的演變，主要基于以下三個方面的考慮。

第一，中國城市化進程的加速及對城市土地問題的廣泛關(guān)注。

隨著城市化水平的提高，城市化進程的加速，城市化過程中的問題日益凸顯。城市化作為工業(yè)化進程的結(jié)果，其主要標志就是城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴大，而這兩者的擴大都意味著城市用地的擴展。城市土地問題的解決是關(guān)系到城市化順利推進、城市發(fā)展水平不斷提高的重要方面。

我國城市土地有償使用制度開始不久，在城市土地產(chǎn)權(quán)、收益配置、土地市場等管理制度上尚不健全，而在城市土地問題中，城市土地制度是核心因素，影響城市土地制度的因素同樣影響勞動力市場和資本市場，從而影響城市化進程。所以，對于城市土地管理制度方面的研究已經(jīng)受到廣泛關(guān)注。在此研究中，國內(nèi)學(xué)者在吸收國外研究成果及實踐經(jīng)驗的同時，對國內(nèi)近代城市發(fā)展的研究也予以重視，在20世紀80年代后形成國內(nèi)城市史研究的熱潮，先后有一批城市史專著出版，并形成上海、重慶、天津幾個研究中心。正是當今城市建設(shè)、城市文明發(fā)展的實踐和城市化、城市近代化的客觀歷史進程，呼喚著城市理論的探索，如何從歷史的深度上把握城市發(fā)展過程中對城市土地的利用和管理，并進而考察當今城市的發(fā)展和城市化、城市現(xiàn)代化的路線，是本書寫作的初衷之一。

第二，我國近代城市化浪潮中城市土地制度所蘊涵的豐富的管理思想及上海的典型意義。

從世界范圍看，近代工業(yè)文明大大加速了各國城市化進程，中國在歷史的扭曲中進入近代，也涌現(xiàn)了一批扭曲的近代都會、市鎮(zhèn)。這些城市，有的是被迫開埠，有的是自開商埠，但無論自愿與否，都被卷入了城市化的浪潮中。從城市制度組織、社會控制而言，晚清頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，對城市的自主權(quán)力、自治程度、公共事務(wù)、社會團體作了初步規(guī)定，開始城市管理的近代化過程；從城市功能與城市結(jié)構(gòu)而言，近代城市不可避免的產(chǎn)業(yè)化進程，使之不再只是上層建筑的中心，也成為經(jīng)濟基礎(chǔ)的營地，城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化刺激了流通功能的發(fā)展，而資金流通需求導(dǎo)致了近代銀行業(yè)、證券業(yè)等的發(fā)展，人員的流通需求刺激了服務(wù)業(yè)、娛樂業(yè)等的發(fā)展，信息的流通需求刺激了近代電信、電報等通訊事業(yè)的發(fā)展。無論是管理制度的變革還是城市功能的轉(zhuǎn)變，城市土地問題都是制度層面和實際發(fā)展中不可回避的問題，近代史料在城市的機構(gòu)設(shè)置、政策法規(guī)及具體城市開發(fā)建設(shè)上，都留下了豐富的城市土地管理思想，為本書的寫作提供了可能性。

上海自1843年正式開埠，1845年辟設(shè)租界，其地位迅速崛起，在20世紀二三十年代被譽為遠東第一大都會，屬于典型的近代崛起的城市。開埠以前，上海在全國來講，最多算中等城市，人口20多萬，近代一百多年間，人口從20多萬猛增到500多萬。筆者以上海為研究對象，主要基于以下考慮：首先，上海是中國近代化起步最早、程度最高的城市。近代上海由于對外貿(mào)易迅猛發(fā)展的帶動，城市設(shè)施的近代化起步堪稱全國第一。中國第一家煤氣廠、電力廠都在上海誕生，租界先進的市政設(shè)施和市政管理，不斷為華界所效仿，帶動了整個上海城市管理的近代化。其次，上海有特殊的格局，即華界、公共租界、法租界三家并存，整個近代，中西雙方在城市管理思想上的相互影響充分、濃縮地體現(xiàn)了出來。再次，從上海與內(nèi)地的關(guān)系上看，上海近代的發(fā)展，是和其他沿海城市，特別是內(nèi)地城市、鄉(xiāng)村密切相關(guān)的，上海在與其交往中，往往顯示出中心城市的態(tài)勢，其近代化的思想、技術(shù)、文化、市政建設(shè)、城市管理已成為一種模式，而對內(nèi)地產(chǎn)生影響。最后，歷屆政府、各個階段在城市建設(shè)上都制定了一些法規(guī)、章程、規(guī)劃，而這些政策規(guī)章中蘊涵著豐富的城市土地管理思想。鴉片戰(zhàn)爭后和英國簽訂的《上海土地章程》及歷次修改，上世紀初上海地方士紳開展的頗有聲勢的地方自治運動，而這次運動的實質(zhì)就是努力推進租界以外上海市區(qū)的市政近代化進程，南京國民政府時期將上海定為特別市，制定了“大上海計劃”，頒布《土地法》，并進行了建設(shè)上海新區(qū)的一些實際努力，抗戰(zhàn)勝利后，制定了“大上海都市計劃”。這些法規(guī)、規(guī)劃為本書的寫作提供了直接素材。綜上考慮，正如一位學(xué)者所說：“我們研究中國城市，宜抓上海這個典型。上海市最現(xiàn)代化，但上海市集中了幾乎全國城市共同存在的問題。全國城市的問題，上海市幾乎都有。懂得了上海，就好解決其他城市的問題?！?sup>[1]

第三，在學(xué)術(shù)研究上，對近代城市化進程中城市土地問題研究的相對薄弱，尤其是從經(jīng)濟思想方面。

從城市史的角度來研究近代城市問題的著作，自20世紀80年代以來，問世頗多。也有一些學(xué)者研究近代房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但從經(jīng)濟思想的角度來探索近代城市土地問題的成果較少，更鮮有聯(lián)系城市化的背景來探索城市土地管理思想的，目前掌握的從經(jīng)濟思想的角度對近代上海進行研究的，只有馬伯煌主編的《上海近代經(jīng)濟開發(fā)思想史》（1991）、鐘祥財?shù)摹秾ι虾５貐^(qū)經(jīng)濟思想發(fā)展的歷史考察》（1997）這兩本，但都沒有專注于城市土地的視角。因此，對近代城市土地思想的研究還有待于開拓。

基于以上三方面原因的考慮，筆者以《近代上海城市土地管理思想（1843—1949）》為題，以期一方面能對目前城市土地管理的完善提供一定的歷史經(jīng)驗與教訓(xùn)；另一方面能在學(xué)術(shù)上，挖掘出這部分資料，并為進一步的研究提供一定的借鑒。

二、研究思路

（一）關(guān)于研究歷史時期的說明

上海是典型的近代崛起的城市，其發(fā)展的轉(zhuǎn)折點起于1843年的上海開埠。按照1843年中英雙方簽訂的《虎門條約》的具體規(guī)定，英商可在上海等五口通商，或長久居住，或不時往來，中國地方官應(yīng)根據(jù)當?shù)厍闆r，定一地方，準英人租房或建房居住，這成為殖民主義者在上海開辟租界的主要依據(jù)。1845年11月29日，《上海土地章程》訂立，宣布了英租界的辟設(shè)。1848年，美僑居留地劃設(shè)，第二年法租界劃定，從此開始上海近百年的租界、華界并存的歷史。1943年，英、美、法交回在滬租界，由當時的偽上海特別市政府接管，至此，歷時98年的上海租界，從法律意義上結(jié)束了，但仍在日本控制之下。至1945年日本投降，整個上海市才真正由國民黨上海市政府統(tǒng)一管理。故近代上海城市管理自1845年至1943年實際上是處于一市兩制的狀態(tài)，本書研究的歷史時期之所以延伸至1949年，是考慮到國民黨政府在接收上海后，曾頒布一系列土地方面的法規(guī)，并制定“大上海都市計劃”，這些舉措中所體現(xiàn)的土地管理的思想是1943年之前思想的延續(xù)與發(fā)展，為了分析自上海開埠后，城市土地管理思想在中、西方內(nèi)外動因的影響下，其發(fā)展變化如何在其政策中體現(xiàn)，本書研究的歷史時期界定為1843年至1949年。

（二）關(guān)于研究對象的說明

本書是對近代上海市城市土地管理的研究，從1843年上海開埠到1949年，上海市的行政區(qū)劃不斷變化，但無論范圍如何，本書的城市土地均指上海市行政區(qū)劃內(nèi)的土地。關(guān)于城市土地管理的內(nèi)容，主要包括有：（1）地籍地政管理，包括土地調(diào)查勘測、分等定級、建檔立庫及確認土地權(quán)屬、登記造冊、核發(fā)權(quán)證、辦理變更登記等；（2）土地使用管理，包括土地的征用、制定土地規(guī)劃及監(jiān)督土地的使用用途等；（3）土地收益管理，包括對于城市公用土地的開發(fā)收益、城市土地稅收等管理；（4）建立和健全城市土地管理法規(guī)。

近代上海城市土地管理，最顯著的特點就是租界與華界的長期共存，租界的土地管理有著明顯的西方特點，體現(xiàn)著西方國家的城市土地管理思想，同時在具體實施中又不可避免地帶有中國傳統(tǒng)的土地管理思想的痕跡；而華界城市土地管理思想的近代化，租界的沖擊是最直接的動因，同時，上海地區(qū)的城市化發(fā)展又為華界思想的變革提供了推動力，其逐漸變革的直接體現(xiàn)就是政府制度、政策的演變。因此，本書的研究主線是圍繞著近代上海各個歷史時期中國政府城市土地管理政策思想的演變，通過對不同階段主要法規(guī)、政策、建設(shè)計劃的分析，抽離出其思想變化的脈絡(luò)，從這個脈絡(luò)中分析其思想變化的淵源，并通過對政策實施效果的分析來驗證該思想對實踐的影響。本書不單純采用按照歷史階段分期討論的方法，而是按照其思想轉(zhuǎn)變的動因、脈絡(luò)、對實踐的影響而研究的，所以本書分別在第二章、第三章詳細分析租界土地管理思想以及中國學(xué)者的探討，用以為第四章政策思想的分析作前提，便于探討中國政府政策思想演變的淵源及發(fā)生的條件。需要指出的是，由于城市土地管理包含有對產(chǎn)權(quán)、土地征用、土地收益管理等內(nèi)容，因此在政策法規(guī)分析中將結(jié)合專題研究來進行。本書的第五章一方面對于在前兩個因素影響下，近代上海城市土地管理思想的縱向發(fā)展脈絡(luò)進行總結(jié)；另一方面通過其和近代其他兩個與它有近似之處的城市進行橫向比較，以更突出地說明上海的特點。作為歷史研究的現(xiàn)實意義，本書在最后一章研究近代上海城市土地管理思想的實踐效果，并對其歷史經(jīng)驗進行了總結(jié)，以期對目前的城市土地管理有所借鑒。

三、研究方法

本書在研究方法上，首先主要采用比較研究的方法。經(jīng)濟思想史研究中的比較分析法既包括不同時期關(guān)于同一問題的經(jīng)濟思想之間的比較，也包括不同人物之間的全部經(jīng)濟思想或某一經(jīng)濟思想之間的比較，還包括中外經(jīng)濟思想之間的比較。由于近代上海制度格局的特殊性，即租界的長期存在，使上海這座城市帶有深深的西方烙印，中國政府的城市土地管理的思想也不可避免地受到租界管理思想的影響。因此，要分析上海近代城市土地管理思想發(fā)展、轉(zhuǎn)變的條件、脈絡(luò)及其思想淵源，貫徹比較分析的方法，尤其是中西比較的方法，是本書重要的方法之一。

其次，本書的研究側(cè)重于歷屆政府政策思想的演變，而政府政策、法規(guī)等的制定受政治、經(jīng)濟、文化和社會因素的綜合作用，因此，歷史的制度分析理論所倡導(dǎo)的方法也為本書所采用，該理論強調(diào)綜合運用多種方法，尤其是運用歷史主義的經(jīng)驗歸納方法，同時重視其他社會因素的綜合作用，并注重研究“歷史的路徑依賴”。對于近代上海城市土地管理思想的研究，與當時的社會制度的狀況與變革是息息相關(guān)的，對這些制度的分析不僅有經(jīng)濟制度的分析，還包括權(quán)力分析、利益集團分析、社會政治分析等，將這些因素考慮在內(nèi)，才能對思想的變遷做出更為合理和準確的解釋。

再次，本書的目的在于通過研究近代上海迅速城市化的過程中，對于城市土地這一至關(guān)重要的資源稟賦是如何開發(fā)并進行管理的，以期為目前同樣正在城市化浪潮中的都市建設(shè)所遇到的城市土地開發(fā)利用、管理方面的問題，提供歷史經(jīng)驗、教訓(xùn)上的一些借鑒，所以本書在采用規(guī)范分析方法的同時，結(jié)合實證研究的分析方法。實證研究是現(xiàn)代經(jīng)濟理論研究中廣泛應(yīng)用的一種方法，它強調(diào)對實際發(fā)生的經(jīng)濟過程、經(jīng)濟思想進行描述、解釋，但不對其前提和結(jié)果進行好與壞、公平與不公平的判斷。對于本書的研究，在采用規(guī)范分析的同時，采用一些統(tǒng)計資料對城市土地管理中的財政問題進行研究，為思想分析提供數(shù)據(jù)支撐。

最后，歷史分析和邏輯分析相結(jié)合的方法也是本項研究不可或缺的方法。歷史分析的方法，即是在特定的歷史條件下，研究思想與社會存在的關(guān)系，研究某種思想產(chǎn)生的原因、過程、社會效果，以及在思想發(fā)展的歷史聯(lián)系中，研究某種思想的本質(zhì)和特征；而邏輯分析方法則研究思想本身的內(nèi)存邏輯，探尋思想發(fā)展的特點和規(guī)律。此二者相結(jié)合是思想史研究中常用的分析方法，運用此方法研究本課題，從歷史環(huán)境中分析各種思想和政策產(chǎn)生的原因、主要特征和實施效果，同時，依據(jù)其內(nèi)在邏輯，揭示政策思想發(fā)展的脈絡(luò)和規(guī)律。

另外，本書在分析租界管理思想的西方淵源時，結(jié)合了法學(xué)的分析方法，從西方的法律思想的角度進行了分析。經(jīng)濟思想與法律思想是緊密聯(lián)系，互相影響的。在一定階段，經(jīng)濟思想是受其業(yè)已形成的法律制度背景制約的，因此，租界對于土地問題的處理，尤其是產(chǎn)權(quán)方面，不可能脫離歐洲具有悠久歷史的法律傳統(tǒng)。故而，其表現(xiàn)出來的管理方式，或者說這種管理方式中所體現(xiàn)的經(jīng)濟思想離不開其法律傳統(tǒng)的制約。所以在分析其經(jīng)濟思想的淵源時，對其法律思想進行了必要的分析。

而且需要強調(diào)的是，由于晚清政府的腐敗、落后和帝國主義的侵略，造成租界這一“國中國”的長期存在，這是對中國主權(quán)的嚴重侵害，是中華民族歷史上的屈辱。殖民主義者在上海設(shè)租界，毫無疑問是從其自身利益出發(fā)的，但其經(jīng)營的效果并不完全由動機決定，他們在租界進行土地開發(fā)，頒布一系列市政規(guī)則，進行嚴格的市政管理，使租界市政在很長的時間里，可以與世界許多大城市相媲美。他們一方面對中國進行經(jīng)濟掠奪，另一方面又刺激了中國政府在城市土地管理思想上的轉(zhuǎn)變，在許多方面對租界進行模仿，客觀上對于城市土地管理思想的近代化起了推動作用。本書在寫作中，盡量只對客觀事實進行經(jīng)濟分析，以找出其思想發(fā)展的原因及淵源，而不涉及主觀判斷。

四、研究特點

在研究內(nèi)容上，從經(jīng)濟思想史的角度對近代上海一百多年的城市土地管理的思想進行了考察，系統(tǒng)梳理了上海這個典型的近代崛起的大都市在百年巨變中，其對城市土地的管理制度是怎樣演變的，這個制度演變的路徑體現(xiàn)了怎樣的管理思想的演變，以這一脈絡(luò)作為觀察視角，尋求當前對城市土地的管理中可借鑒的歷史因素。通過研究，指出近代上海城市土地管理思想的轉(zhuǎn)變是近代上海城市化發(fā)展的要求，而租界的建立及租界土地管理模式打破了中國傳統(tǒng)的土地管理方式，在融合一部分中國傳統(tǒng)土地管理思想的基礎(chǔ)上（如土地國有思想、產(chǎn)權(quán)契證管理思想等），主要移植西方的土地管理思想，在土地開發(fā)中貫徹本國的契約精神、土地有償征用及征收地價稅、土地開發(fā)利益歸公的土地收益管理思想，使租界的土地開發(fā)規(guī)劃有序，市政管理設(shè)施完善，房地產(chǎn)市場也日益活躍，直接刺激了與之共存的華界土地管理思想的轉(zhuǎn)變，在西方思想的影響下，中國的一些政府官員和學(xué)者對于城市土地管理展開了積極的探索，促進了華界土地管理思想的轉(zhuǎn)變。因而，筆者認為近代上海城市土地管理思想發(fā)展經(jīng)歷了從簡單模仿到理性成熟，從中西思想相互融合到不斷創(chuàng)新的過程。

在研究方法上，綜合運用了歷史分析和邏輯分析、經(jīng)濟史和經(jīng)濟思想史、經(jīng)濟思想和政策思想相結(jié)合的方法，同時輔之以定量分析，并貫穿比較的方法（不僅包含有中外比較，還包括近代不同類型城市的比較），力求找出上海這樣一個特殊城市中，其城市土地管理思想演變的根源。本書的分析研究，以經(jīng)濟史為背景，對研究對象的分析著眼于政策思想，結(jié)合學(xué)者的經(jīng)濟思想全面分析近代上海城市土地管理思想的發(fā)展。值得注意的是，本書對比較研究方法的采用，基于本書的研究對象是擇取了近代一個具有典型意義的城市——上海，如何突出這個城市土地管理思想發(fā)展的本身的特色是本書研究不容忽視的重點，因此本書在研究中，既結(jié)合上海華界、租界并存時間最長的特點，從中、西比較中分析上海土地管理思想發(fā)展的中西淵源，又通過與其他兩個城市青島、橫濱的橫向比較，以突出上海的特性。通過采用比較研究的方法，筆者認為，西方城市土地管理思想是近代上海城市土地管理思想發(fā)展的重要淵源，同時又不是對西方城市土地管理思想的完全照搬，而是融合了中國傳統(tǒng)土地管理思想，二者相互影響，不斷沖突和融合的結(jié)果。同時，由于近代上?！耙皇袃芍啤睜顟B(tài)的長期存在，決定了上海城市土地管理思想又不同與其他城市，最終形成了近代城市發(fā)展的“上海模式”。

在研究資料選用上，查閱近代文獻期刊和著作，并充分利用歷史檔案，確保資料的可靠性和法規(guī)的真實性。歷史資料是進行分析的基礎(chǔ)和依據(jù)，本書在研究中，注重以史料為依據(jù)，通過對近代文獻和歷史檔案的查閱，在前人研究的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)掘出相關(guān)歷史資料，如對國民政府關(guān)于“大上海都市計劃”的整理等，這些歷史文獻的梳理，為本書在前人研究的基礎(chǔ)上有所突破，提供了可能。

另外，本書在研究中，在以經(jīng)濟學(xué)研究方法為主的基礎(chǔ)上，試圖吸取法學(xué)的研究方法，以期使對研究對象的分析更為深入。近代上海城市土地管理思想主要是以政策思想的演變?yōu)橹骶€的，這些思想是通過一系列政策法規(guī)來體現(xiàn)的，而其思想的西方淵源也有很多要追溯到租界當局母國的法律制度、習(xí)慣，故本書在研究中在運用相關(guān)經(jīng)濟學(xué)方法對制度進行分析的同時，結(jié)合法學(xué)的相關(guān)理論，對思想淵源進行分析，尤其是關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)管理、土地征用管理等方面，對其思想的法學(xué)淵源進行探討，是揭示其思想淵源的重要一面。因此，法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的研究方法相結(jié)合，是本書的又一研究特色。

在對思想研究的基礎(chǔ)上，進一步對其政策思想的實施效果進行分析，以驗證思想在當時的影響，這也是本書的研究特色之一。通過對實施效果的分析，更有力地說明近代上海城市土地管理思想的得與失，進而指出對當代的借鑒意義。