6.2.2　行政區(qū)劃變更的多重意義

行政區(qū)劃是中央管理地方及中央與地方分權(quán)的一種重要形式和手段，某種程度上可以視為國家結(jié)構(gòu)形式的空間投影，因而具備了治理結(jié)構(gòu)和空間范圍的兩重含義，而行政區(qū)劃變更則常?？梢砸曌鲂姓Y(jié)構(gòu)或管理體制調(diào)整或變遷的反映。這種行政區(qū)劃與治理結(jié)構(gòu)的耦合無疑為探尋中國都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展演化提供了切入點:一方面行政等級規(guī)定了都市區(qū)治理的能力層級，另一方面行政轄區(qū)規(guī)定了都市區(qū)治理的空間范圍。事實上，隨著市場化分權(quán)改革的逐步推進，中國城市行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整與都市區(qū)發(fā)展始終存在緊密的相關(guān)關(guān)系，城市行政區(qū)劃的變更過程在一個側(cè)面上就是中國城市發(fā)展、都市區(qū)治理與空間演化的歷史。

由于行政區(qū)劃與單中心治理結(jié)構(gòu)的耦合，分權(quán)化在給予地方政府更多的發(fā)展動機和手段的同時，直接促成了地方保護主義的產(chǎn)生，形成了所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟”，即一種由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的區(qū)域經(jīng)濟類型。在分權(quán)化過程中，地方政府的經(jīng)濟職能為行政區(qū)經(jīng)濟相對獨立運行提供了保證。在各級政府強烈追求自生利益最大化的動機驅(qū)使下，政府對經(jīng)濟的不合理干預(yù)行為使得區(qū)域經(jīng)濟帶有強烈的地方政府行為色彩。在這種情況下，行政區(qū)劃就如同一堵“看不見的墻”，阻礙區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系與發(fā)展，甚至出現(xiàn)與區(qū)域經(jīng)濟一體化相悖的運行態(tài)勢（劉君德，1999）。

行政區(qū)劃變更對于都市區(qū)發(fā)展的影響非常突出。一方面，由于差別化的市場取向的分權(quán)過程，中國的都市區(qū)一般都是經(jīng)濟發(fā)展最為活躍、增長速度最為迅速的區(qū)域，因此都市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對于一體化市場的需要比之其他行政層級更為強烈；另一方面，都市區(qū)作為一個聯(lián)系緊密的高度城市化區(qū)域，區(qū)域發(fā)展空間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)需求更是比其他行政層級強烈得多。正是因為行政區(qū)劃對于都市區(qū)發(fā)展的影響最為強烈，所以都市區(qū)層面的行政區(qū)劃變更也最為劇烈。