廣義的行政協(xié)商著眼于制度欲達(dá)成的目標(biāo)，諸如抑制行政權(quán)力、尊重公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)治理理性、提供對(duì)民眾較有益的行政指導(dǎo)等，注重程序制度的構(gòu)建優(yōu)于構(gòu)建實(shí)體制度。公民的一些權(quán)利實(shí)際上是通過(guò)程序安排來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不是實(shí)體的規(guī)定，尤其是行政協(xié)商這樣一個(gè)既可能發(fā)生在行政決策開(kāi)始之前，又可能發(fā)生在行政執(zhí)行過(guò)程中，可以貫穿行政過(guò)程始終的行為。“公共協(xié)商是一個(gè)認(rèn)知的過(guò)程，公民參與這種認(rèn)知實(shí)踐，因?yàn)樗麄儗?duì)政治自我身份感興趣，即將合法性與正當(dāng)性之間差異最小化。然而公共協(xié)商的過(guò)程而不是結(jié)果才是政治自治的關(guān)鍵。”^[1]因而，在立法中將行政協(xié)商程序化似乎是較為適宜的解決方式。

更有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，協(xié)商強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程，而不是單純地以結(jié)果來(lái)衡量民主的價(jià)值。“協(xié)商程序的形式必須是信息和有依據(jù)的觀點(diǎn)交換的過(guò)程……協(xié)商是公共和包容的……協(xié)商不受任何削弱參與者平等地位的內(nèi)外威脅的影響……協(xié)商旨在達(dá)成理性推動(dòng)的一致，并在原則上無(wú)限期地延續(xù)或者任何時(shí)候都可以恢復(fù)……協(xié)商包含對(duì)需求的解釋，對(duì)集體身份的表達(dá)，對(duì)先前政治態(tài)度和偏好的轉(zhuǎn)化?！?sup>[2]“協(xié)商過(guò)程具有三大特點(diǎn):協(xié)商是自由的——對(duì)各種建議的考慮并不局限于預(yù)設(shè)的規(guī)范或必要的權(quán)威；協(xié)商是理性的——各方都要標(biāo)明自己提出、支持或批評(píng)各種建議的依據(jù)；協(xié)商參與者在刑事和實(shí)質(zhì)上都是平等的——參與機(jī)會(huì)平等，現(xiàn)存的權(quán)力和資源都不會(huì)影響協(xié)商和參與的過(guò)程。”^[3]

在這樣的理論背景下，有學(xué)者明確指出行政協(xié)商是一種行政程序而非行政行為，理由在于:行政行為是行政主體實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的外在表達(dá)方式，是行政法學(xué)理論體系中的核心概念，同時(shí)也是行政救濟(jì)制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)。行政行為有狹義與廣義之分，其中，狹義的行政行為是指行政主體在職權(quán)行使過(guò)程中所做的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為，其具有公權(quán)力性、單方性和具有對(duì)外直接的法律效果等特征，而且行政行為一經(jīng)做出，將形成行政法律關(guān)系，直接引起行政法律效果。而以行政主體與行政相對(duì)人的“合意”為基礎(chǔ)的行政協(xié)商制度的概念，顯然不符合狹義行政行為概念的要求，主要表現(xiàn)為其合意性明顯不符合狹義行政行為的單方性的特征，在行政協(xié)商制度中不存在行政主體單方?jīng)Q定的情況。此外，由于行政行為在做出之后，就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的行政法律結(jié)果，中間不允許行政相對(duì)人的參與，但是經(jīng)由行政協(xié)商制度做出的行政決定必須經(jīng)過(guò)行政相對(duì)人的認(rèn)可方能生效。由此，通過(guò)對(duì)狹義的行政行為概念的質(zhì)疑，不能將行政協(xié)商制度定位為行政行為。^[4]

筆者認(rèn)為，行政協(xié)商雖然具有較多的程序意義，但其制度意義并非程序所能概括。對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，迄今為止，盡管我國(guó)憲法并未將其視為一種“權(quán)利”，協(xié)商還只是一個(gè)政治上的權(quán)利，但這并不能阻礙行政協(xié)商將來(lái)會(huì)發(fā)展出更豐富的內(nèi)涵，包括具有實(shí)體方面的意義。這是因?yàn)?，行政協(xié)商實(shí)際上具有一種“分權(quán)性”，行政協(xié)商已將傳統(tǒng)中屬于行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)分配給民眾，組織或者民眾代表通過(guò)協(xié)商的方式參與決策，因此，程序僅僅是一種外在表現(xiàn)。對(duì)于行政協(xié)商來(lái)說(shuō)，其更為深刻的內(nèi)在意義在于民眾參與決策、參與糾紛解決，這樣的行為本質(zhì)上是一種由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)做出的“分權(quán)”行為。這一行為對(duì)應(yīng)著民眾參與公共治理的一系列權(quán)利，諸如知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。由此看來(lái)，行政協(xié)商制度是一種集實(shí)體和程序于一身的制度，它包含著一系列的實(shí)體權(quán)利，倘若僅將它視為一種程序，將會(huì)大大削弱其制度意義。

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）規(guī)定:國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。為了保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，使行政協(xié)商民主更具操作性，從國(guó)家到地方，在不同的領(lǐng)域、不同層級(jí)開(kāi)展了與行政協(xié)商民主有關(guān)的立法活動(dòng)。在一些單行法律中將公眾參與公共事務(wù)做了程序性的規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）規(guī)定:行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。再如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）規(guī)定:行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處罰，享有陳述和申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在做出處罰決定之前，沒(méi)有履行這一程序的，行政處罰決定不能成立。行政機(jī)關(guān)在做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等較重行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利。另外，《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)中均有類似的規(guī)定。

2015年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施辦法》也規(guī)定:拓展協(xié)商形式。堅(jiān)持村（居）民會(huì)議、村（居）民代表會(huì)議制度，規(guī)范議事規(guī)程。結(jié)合參與主體情況和具體協(xié)商事項(xiàng)，可以采取村（居）民議事會(huì)、村（居）民理事會(huì)、小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、村（居）民決策聽(tīng)證、民主評(píng)議等形式，以民情懇談日、社區(qū)（駐村）警務(wù)室開(kāi)放日、村（居）民論壇、婦女之家等為平臺(tái)，開(kāi)展靈活多樣的協(xié)商活動(dòng)。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)信息化建設(shè)，開(kāi)辟社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，為城鄉(xiāng)居民搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)?？梢?jiàn)，廣義的行政協(xié)商包含了聽(tīng)證、辯論、調(diào)查中的對(duì)答、會(huì)議等形式在內(nèi)的任何一種對(duì)談形式。

近年來(lái)，隨著公民意識(shí)的提高和民主建設(shè)的推進(jìn)，行政糾紛在實(shí)踐中也大量出現(xiàn)，行政復(fù)議與行政訴訟案件均保持較高的受案數(shù)與維持率。同時(shí)，由于行政復(fù)議和行政訴訟作為事后救濟(jì)的手段并沒(méi)有很好地解決糾紛，因而采用大量的行政資源與司法資源用于解決此類問(wèn)題。

行政協(xié)商制度則試圖防患于未然，將行政糾紛阻止在糾紛形成之前，或者在糾紛產(chǎn)生之后用一種非強(qiáng)制的手段化解糾紛。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中第49條明確指出:“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障?！毙姓f(xié)商作為一種以溝通為過(guò)程，以共識(shí)達(dá)成或糾紛解決為目的，具有很強(qiáng)實(shí)用性的制度，在中央的號(hào)召之下，在城鄉(xiāng)推而廣之。

行政協(xié)商不僅可用于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的基于公共利益與個(gè)人利益之爭(zhēng)而產(chǎn)生的意見(jiàn)分歧中，也可用于相對(duì)人之間存在利益分歧之時(shí)，行政機(jī)關(guān)作為居間者組織雙方進(jìn)行協(xié)商，調(diào)和雙方矛盾，促進(jìn)多元化利益的實(shí)現(xiàn)。

廣義的行政協(xié)商既包括相對(duì)正式的會(huì)談，也包括非正式的溝通。協(xié)商的形式既可以是相對(duì)正式的，比如通過(guò)會(huì)議、座談、上門等，或者通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)、快遞等形式征求意見(jiàn)；也可以是非正式的，比如通過(guò)口頭形式議一議，從而達(dá)成一致意見(jiàn)。協(xié)商的形式主要取決于協(xié)商效果的實(shí)現(xiàn)，什么樣的形式方便有效，就采用什么樣的形式協(xié)商，甚至可以多次協(xié)商?！皬V義的協(xié)商程序包含了從發(fā)起、組織到產(chǎn)生影響等環(huán)節(jié)的整個(gè)協(xié)商過(guò)程?！?sup>[5]