一、城市治理與民間組織概述

（一）城市治理與公民社會

當(dāng)今世界的城市治理，普遍的趨向是由單一中心向多中心治理發(fā)展?！爸卫淼母拍钭畛踉从诔鞘协h(huán)境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的?！?sup>[1]“治理”理念之所以興盛，這是源于歐洲地方政府的運(yùn)行過程中，治理鼓勵各種解決問題的方法和手段，強(qiáng)調(diào)多元中心對公共事務(wù)的治理，人們將政府作為諸多權(quán)威中心之一的運(yùn)作機(jī)制。

在西方國家的歷史發(fā)展中，政府與市場、國家與社會有著“看不見的手”和“守夜人”的模式，政府失靈與市場失靈的存在，使得人們深知政府和市場都不是萬能的。人們開始關(guān)注政府和市場之外的第三種機(jī)制，體現(xiàn)社會在公共秩序的自治力。而公民社會就是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是自治秩序的表現(xiàn)。人們普遍認(rèn)為政府在推動社會發(fā)展方面的職責(zé)主要是制定政策和實(shí)施監(jiān)督，企業(yè)的主要職責(zé)是提供產(chǎn)品和服務(wù)。而公民社會代表著公—私領(lǐng)域二元建構(gòu)基礎(chǔ)上的一種社會中介機(jī)制，既發(fā)揮著不同于政府的社會事務(wù)管理功能，又履行異于一般商業(yè)精英的社會服務(wù)義務(wù)，成為建立公民秩序和維護(hù)社會公正的重要來源。公民社會強(qiáng)調(diào)拓展一個能獨(dú)立于公權(quán)領(lǐng)域的個人行動的自治空間，強(qiáng)調(diào)公民的公共參與和公民對國家權(quán)力的民間制約，包括各種民間形式的政治參與及經(jīng)濟(jì)和文化活動形成的私域。

隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展，國家與社會的界限日益模糊、交叉和互相滲透，社會日益增加的各種復(fù)雜問題，國家和社會更強(qiáng)調(diào)合作和互動而不是對抗^[2]。按照安東尼吉登斯的觀點(diǎn)，就是“國家和公民社會應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者?！?sup>[3]當(dāng)人們強(qiáng)調(diào)政府將權(quán)力歸還給社會時，這不僅僅是強(qiáng)調(diào)公民個體的參與，同樣也強(qiáng)調(diào)成熟的公民社會中有成熟的民間組織能承擔(dān)一些社會職能。治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放給公民社會，民間組織和國家權(quán)力既有制約又有合作、既有監(jiān)督又有依存、既有協(xié)調(diào)又有規(guī)制的良性互動關(guān)系。

在中國，要在城市治理中達(dá)到善治，同樣要強(qiáng)調(diào)國家與公民社會的合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力向社會的回歸。隨城市事務(wù)日益復(fù)雜繁多，城市政府在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的過程中，原有的公私部門的界限變得模糊，因此，除了政府之外，公民社會承擔(dān)著日益重要的責(zé)任。

然而在中國，公民社會尚處于不成熟的成長階段，這與中國的歷史發(fā)展密切相關(guān)。1949年建國后中國在經(jīng)濟(jì)上推行社會主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在政治上實(shí)行以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為核心內(nèi)容的高度中央集權(quán)體制。改革前的中國，是一個以“單位”為基本社會結(jié)構(gòu)的社會組織體系，管理模式總體上是自上而下的，“國家”或“政府”具有強(qiáng)大的功能，通過單位體制將行政力量下達(dá)到社會中每一個個人。當(dāng)時中國無所謂公民社會，無所謂有獨(dú)立于公權(quán)域的私域。個人是隸屬于單位的，其生老病死的方方面面都在單位體制之中。在這樣的社會組織結(jié)構(gòu)中，國家（政府）通過“單位”承擔(dān)了對個體的全面責(zé)任，這使得個人具有較少的空間，而國家的力量又往往不能達(dá)到針對每個具體個體的深入、細(xì)致的層面，從而使社會的靈活性和活力都顯不足。

隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深入，城市政府日益認(rèn)識到市場和公民社會的重要，政府也努力轉(zhuǎn)變職能，期望建立“小政府、大社會”，建立市場經(jīng)濟(jì)社會，培育公民社會。城市政府不再是一個全能的部門，它行使國家安全、公共政策、宏觀調(diào)控等有限職能，主要通過監(jiān)督、規(guī)范、政策優(yōu)惠等間接手段調(diào)控企業(yè)和民間組織的行為。改革開放后，政府的“放權(quán)讓利”，實(shí)行政企分開、政社分開的大規(guī)模改革，政府包攬一切的社會生活方式逐步被放棄，許多過去由政府負(fù)責(zé)的社會功能需要新的社會部門去擔(dān)當(dāng)，這使得一些社會力量崛起。

關(guān)于目前中國的公民社會的現(xiàn)狀，有的學(xué)者將其稱為“前公民社會狀態(tài)”，強(qiáng)調(diào)公民社會作為一個獨(dú)立于政府與市場的部門并沒有在中國形成。在這一狀態(tài)下，公民社會的獨(dú)立的組織和行動開始出現(xiàn)，但是整體的法律框架還沒有形成，公民社會組織已經(jīng)出現(xiàn)，但是還相對脆弱和不穩(wěn)定，公民社會還缺乏足夠的資源輸入和循環(huán)，公民社會組織之間的社會資本也還不足夠支持公民社會組織與國家或者市場進(jìn)行平等的談判^[4]。也有的學(xué)者指出中國的公民社會是一個典型的政府主導(dǎo)型公民社會，具有明顯的官民二重性，因?yàn)楣裆鐣闹饕M成部分——中國的民間組織絕大多數(shù)由政府創(chuàng)建，并受政府的主導(dǎo)，尤其是那些經(jīng)過合法登記的有重要影響的民間組織，其自主性、志愿性等還很不成熟^[5]。

然而不管中國的公民社會存在多少問題，不可否認(rèn)的是，中國的公民社會正隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而迅速崛起，并且對中國的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活產(chǎn)生日益重大的作用。

（二）城市治理與民間組織

城市治理強(qiáng)調(diào)的是國家與公民社會的合作，政府與民間組織的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。它強(qiáng)調(diào)的是合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來對公共事務(wù)進(jìn)行管理。根據(jù)美國約翰·霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授主持的對全球范圍內(nèi)41個國家（未包括中國）的研究，世界上幾乎所有國家都存在著由民間組織組成的龐大的非營利部門，這個部門的平均規(guī)模大約是：占各國GDP的4.6%，占非農(nóng)業(yè)人口的5%，占服務(wù)業(yè)人口的10%，相當(dāng)于政府公共部門就業(yè)人口的27%。民間組織的活動范圍不僅僅體現(xiàn)在積極參與社區(qū)建設(shè)、地區(qū)自治、公共政策的制定和執(zhí)行等區(qū)域性公共事務(wù)，還包括積極參與國際決策解決全球性問題^[6]。

對于西方國家而言，民間組織是結(jié)社的表現(xiàn)，而結(jié)社是公民社會自我滿足、自我管理、自我發(fā)展的自治組織形式，是國家之外的次級共同體。民間組織是處于公民社會與政治國家之間起中介作用的自組織力量，是制約國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)自治權(quán)利的重要領(lǐng)地，也是國家權(quán)力回歸為公民社會權(quán)利的重要形式和途經(jīng)^[7]。個人的參與雖然是真正的終極意義上的民主參與，通過理性的組織的方式進(jìn)行民主參與，民間組織能有效地幫助公民實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的管理。通過民主自治生活和對國家社會的民主自治參與，塑造公民的價(jià)值理念、操作技巧、政治角色意識和法治精神。結(jié)社自由是民主政治的產(chǎn)物，民間組織作為個人和國家之間的中介地帶，與政府的作用相輔相成。結(jié)社自由使得城市治理的體制更加優(yōu)化。

民間組織在一些發(fā)展中國家具有很大的潛力，也具有重要意義。有西方學(xué)者認(rèn)為，在一些發(fā)展中國家，當(dāng)政府已經(jīng)不關(guān)注公民權(quán)利喪失合法性的時候，民間組織已經(jīng)被看成是政府的替代品，因?yàn)槊耖g組織來自民間，對社會諸多問題如真正的貧困問題能更有效率的解決，民間組織擁有政府自身所缺乏的合法性^[8]。

中國城市政府在進(jìn)行改革和職能轉(zhuǎn)變的過程中，也日益意識到民間組織的重要性。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國政府職能由過去的全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?，所有制?jīng)濟(jì)、利益主體、就業(yè)方式多樣化也促使民間組織的發(fā)展。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，很多新的社會問題也不斷出現(xiàn)，政府和企業(yè)都難以承擔(dān)或者缺乏激勵去解決這些問題，民間組織因此有著廣泛的社會需求。在當(dāng)今時代，社會信息的傳播與群體力量的整合，更需要民間組織的參與，政府不可能事事包攬無余，而恰恰正是民間組織能在維護(hù)自身權(quán)益，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，緩和群體沖突，甚至解決對抗性矛盾，發(fā)揮巨大的機(jī)制上的作用。人們?nèi)找嬲J(rèn)識到，不能由“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”的現(xiàn)實(shí)，正是當(dāng)今社會矛盾凸顯難以排解的重要原因。當(dāng)下中國發(fā)生的某些群體事件之所以矛盾尖銳，難以排解，很大一部分原因在于現(xiàn)行國家結(jié)構(gòu)中，只有政府與公民兩端，而沒有“民間組織”的生存空間。這就不可避免地形成政府與公民的直接矛盾與沖突，而沒有緩沖領(lǐng)域。

而在全球化治理的過程中，民間組織更是反映著普通不同民眾利益和愿望的力量，并通過制度和組織創(chuàng)新，來促進(jìn)由“統(tǒng)治”向“治理”的機(jī)制與模式轉(zhuǎn)換、促進(jìn)新式國際合作和全球政治經(jīng)濟(jì)與社會生活的民主化，從而推進(jìn)全球發(fā)展和規(guī)制體系的開放性、廣泛性、參與性和民主性，更好地化解全球危機(jī)、解決全球問題，規(guī)范全球秩序和促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展^[9]?！奥?lián)合國體系、世界貿(mào)易組織以及各國政府的活動是全球治理的核心要素，但是，它們絕不是唯一的要素。如果社會運(yùn)動、非政府組織、區(qū)域性的政治組織等被排除在全球治理的含義之外的話，那么，全球治理的形式和動力將得不到恰當(dāng)?shù)睦斫狻！?sup>[10]

城市政府需要培育社會組織，理順國家與社會的關(guān)系，為以民間組織為主體的“公民社會”的建立騰出空間，以更有效地提供社會服務(wù)。城市政府和民間組織都是社會公共事務(wù)管理的主體，兩者形成良好的互動關(guān)系有助于公共管理效能的提升。

（三）民間組織的概念

民間組織，是指公民自愿組成，從事民間活動的社會組織。在西方，“民間組織”這個概念，是與公民社會聯(lián)系在一起的，它是國家或政府系統(tǒng)及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，是官方政治領(lǐng)域和市場領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域^[11]。

公民社會的組成要素便是各種非政府和非企業(yè)的民間組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、民間社區(qū)組織、各種利益團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。在國內(nèi)外，這樣的民間組織也有不同的稱謂，比如人們常用“社會團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”、“非政府組織”（NGO）、“非營利組織”（NPO）、“第三部門（The Third Sector）”等等語詞所表述。不同語詞的含義或側(cè)重點(diǎn)，因表述的主體、背景、場合而有所差異。比如，西方比較常用的是非政府組織，強(qiáng)調(diào)的是這些組織有別于政府的非官方性特點(diǎn)，也有學(xué)者用的是非營利組織，強(qiáng)調(diào)的是它與營利性組織的區(qū)別；還有人用“第三部門”來指稱，因?yàn)檫@些組織既不屬于政府部門（第一部門），又不屬于市場系統(tǒng)（第二部門），將其稱之為是介于政府與企業(yè)之間的“第三部門”，強(qiáng)調(diào)的是這些組織有別于政府和企業(yè)的特點(diǎn)^[12]。

在中國，學(xué)術(shù)界和現(xiàn)實(shí)活動領(lǐng)域，人們也在混用這幾個詞。2000年4月民政部發(fā)布《取締非法民間組織暫行辦法》，“民間組織”正式用于規(guī)章的表述。地方民政部門也新設(shè)或者將社會團(tuán)體管理部門改為“民間組織管理局”、“民間組織管理辦”、“民間組織管理股”。但是，人們在實(shí)踐中還是在混用不同的稱謂。很多學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)借用了西方的概念，成立了“非營利性組織研究中心”或“非政府組織研究中心”（如清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所），也有很多學(xué)者運(yùn)用第三部門的理論進(jìn)行學(xué)術(shù)研究。有的機(jī)構(gòu)則是對國內(nèi)外采取不同稱謂，比如上海市民政局下面的上海社會團(tuán)體管理局，其英文名稱為Shanghai Administration Bureau of NGOs，直譯則是上海非政府組織管理局；而上海社會團(tuán)體管理局的主要職能，則主要是對民間組織的管理，將民間組織歸納為三種形式：社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會。

將民間組織分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會是中國最普遍的分類，反映了不同民間組織的性質(zhì)和功能。根據(jù)1998年國務(wù)院制定的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會團(tuán)體是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的民間性社會組織。只要是中國公民都可以按照《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的程序和條件，申請組建社會團(tuán)體。民辦非企業(yè)單位，則是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人，利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事民間性社會服務(wù)活動的社會組織，如各類民辦學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體、科研院所、體育場館、職業(yè)培訓(xùn)中心、福利院、人才交流中心等^[13]。根據(jù)2004年國務(wù)院頒布的《基金會管理?xiàng)l例》基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的非營利性組織?；饡譃楣蓟饡梢悦嫦蚬娔季瑁┖头枪蓟饡ú坏妹嫦蚬娔季瑁?。

與西方的民間組織相比，中國的民間組織在獨(dú)立性和民間性等方面存在較大不足，因?yàn)樵谥袊@樣一個長期由政府主導(dǎo)的國家里，政府權(quán)威滲透到社會各個層面，形成國家與社會之間膠合狀態(tài)，民間組織的產(chǎn)生與發(fā)展與政府有著密切的聯(lián)系。但從中國民間組織的內(nèi)涵及其發(fā)展方向看來，對“社會團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”和“基金會”的界定之中，“民間性”、“非營利性”、“自愿性”等與國外的民間組織卻是相似的，它們有著共同的重要特征：①民間性，也就是說非官方性，它不代表政府或者國家的立場，以民間形式出現(xiàn)。②非營利性，主要以提供公益和公共服務(wù)為目標(biāo)，而不是為了獲取利潤。③相對獨(dú)立性，擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，獨(dú)立于政府。④自愿性，不是強(qiáng)迫或指派規(guī)定的，因此也稱為公民志愿性組織^[14]。