3.4.1　制度是我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生變量

制度從漢語的字面解釋，“制”是指制約和控制，“度”是指限度，這表明“制度”是指一種行為規(guī)范。制度是從社會、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面規(guī)范人的行為的規(guī)范和準(zhǔn)則。它包括3方面因素，即社會認(rèn)可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束和實(shí)施機(jī)制^[13]。制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，有效率的制度安排促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無效率的制度安排則會抑制甚至?xí)璧K社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

制度通過限定個體的選擇、通過交易成本、通過資源配置、通過城鎮(zhèn)化的環(huán)境等方面影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。改革開放后中國的小城鎮(zhèn)發(fā)展“是以漸進(jìn)式改革方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑選擇，是在既定約束條件下以盡可能低的摩擦成本，漸進(jìn)式推進(jìn)城市化的制度創(chuàng)新”，“具有增量改革的性質(zhì)和意義”。

影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度因素可以分為直接制度和間接制度。直接制度是直接對小城鎮(zhèn)發(fā)生作用的制度，例如“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中等城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展小城鎮(zhèn)”的政策、市鎮(zhèn)設(shè)置制度等，另一類是通過影響城鎮(zhèn)化以及小城鎮(zhèn)發(fā)展的因素間接對小城鎮(zhèn)發(fā)生作用的制度，如戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度、投融資制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、產(chǎn)業(yè)政策等。兩者共同構(gòu)成了小城鎮(zhèn)的制度體系。本書著重研究的有市鎮(zhèn)制度、土地制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、就業(yè)制度、社會保障制度，以及產(chǎn)業(yè)政策。

當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要體制性障礙有:集體土地流轉(zhuǎn)制度滯后，土地增值收益分配不合理，失地農(nóng)民利益無法保障，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的隱患;戶籍制度改革的步伐越來越大，引起了城市資源短缺，對社會就業(yè)構(gòu)成挑戰(zhàn);市鎮(zhèn)設(shè)置制度創(chuàng)新滯后，如2002年，我國有43個鎮(zhèn)人口超過20萬、10個鎮(zhèn)人口超過30萬、3個鎮(zhèn)人口超過50萬，如虎門鎮(zhèn)等，但它們?nèi)匀皇擎?zhèn)的建制，限制了這些有活力的小城鎮(zhèn)的發(fā)展;農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)和社會保障問題嚴(yán)重;金融政策不到位，政府財(cái)政體制不健全，使小城鎮(zhèn)建設(shè)受到資金不足的“瓶頸”制約。金融政策上沒有支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期貸款，財(cái)政資源也是由小城鎮(zhèn)上繳上一級政府，同時小城鎮(zhèn)財(cái)政收入越高，上繳上一級財(cái)政越多。有些縣以上政府通過行政手段，把小城鎮(zhèn)創(chuàng)造的收益用于縣以上政府所在地城市建設(shè)，這種行政轉(zhuǎn)移，實(shí)際上是剝奪農(nóng)村財(cái)力資源，這是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏的重要因素。所以，制度已經(jīng)成為左右我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生變量。