4.3.7　小城鎮(zhèn)獲得的投入少，資金運(yùn)作能力低

1)全國中心鎮(zhèn)財政情況

全國中心鎮(zhèn)財政收入均值為1 511萬元，最大達(dá)到69 672萬元，最小僅有5.57萬元，中位數(shù)為640.6萬元。財政收入在200萬～500萬元和500萬～1 000萬元的重點(diǎn)鎮(zhèn)所占的比重最大，各占總數(shù)的27%，兩者相加則超過了重點(diǎn)鎮(zhèn)的50%。這說明當(dāng)前我國的大部分中心鎮(zhèn)的財政收入都集中在200萬元至1 000萬元之間。而財政收入小于100萬元的和財政收入大于1億元的則比較少，分別占總數(shù)的3.8%和4.3%。鎮(zhèn)區(qū)人口小于1萬人的中心鎮(zhèn)，財政收入差別不大;超過1萬人時，財政收入增加明顯;1萬～2萬人的中心鎮(zhèn)比2萬～3萬人重點(diǎn)鎮(zhèn)的財政收入平均少600萬元;2萬～3萬人的中心鎮(zhèn)比3萬人以上重點(diǎn)鎮(zhèn)平均少2 000萬元;可見2萬人以上的中心鎮(zhèn)財政運(yùn)轉(zhuǎn)才進(jìn)入良性狀態(tài)。

小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)級財政和金庫并沒有真正建立起來，分稅制度對小城鎮(zhèn)不利。地方征收的稅收無一例外地要上交到省和國家，然后重新分配給各省。省政府再留下相當(dāng)部分，剩余的資金在地市分配。如此這般，到縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后小城鎮(zhèn)政府幾乎無財可用。即使對小城鎮(zhèn)極為不利的分稅制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革和完善工作也明顯滯后，現(xiàn)行操作模式是縣(市)當(dāng)年根據(jù)上年財政收入情況核定收支基數(shù)，支出基數(shù)一般不到收入基數(shù)的10%。發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因創(chuàng)造的財富和回報相差過大，同時擔(dān)心來年基數(shù)增加，在提前完成稅收任務(wù)后對超額部分征收積極性不高。

縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)全國70%的教育預(yù)算和55%～60%的衛(wèi)生預(yù)算。在這種責(zé)任下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩下的錢連開工資和支付管理費(fèi)用都困難。最近的稅費(fèi)改革試圖把教育和衛(wèi)生的支付負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到上級政府，但是其實(shí)施效果還待考察。

稅收、工商、供電等一些經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)或部門全部收歸市、縣垂直管理，城鎮(zhèn)中收取的城建維護(hù)稅、建設(shè)配套費(fèi)和市場管理費(fèi)等主要集中在縣(市)使用?！捌哒景怂闭莆盏拇罅款A(yù)算外資金難以統(tǒng)一調(diào)度使用，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用明顯不足，更不用說發(fā)展后勁。

2)國家和省對小城鎮(zhèn)的直接投入情況

目前國家財政直接投向小城鎮(zhèn)的很少。小城鎮(zhèn)建設(shè)除了國家發(fā)展和改革委員會的小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)、交通和電信部門的“村村通”工程、水利部的改水工程、教育部的中小學(xué)危舍改造等項(xiàng)目資金外沒有其他資金來源，即使是這部分轉(zhuǎn)移支付也是暫時的，而且僅僅覆蓋一些點(diǎn)，尚未惠及到面。

開發(fā)性金融的進(jìn)入剛剛起步，目前僅停留在對重點(diǎn)鎮(zhèn)資金支持的論證和幾少數(shù)的試點(diǎn)，大規(guī)模的資金支持工作尚未開展。國內(nèi)商業(yè)銀行未能較大規(guī)模進(jìn)入小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展領(lǐng)域，主要有2方面原因。一方面，農(nóng)村金融的空洞化制約著商業(yè)銀行的介入。隨著四大國有銀行縣以下金融機(jī)構(gòu)的加速撤并，以及對農(nóng)村地下金融的打擊和郵政儲蓄的涌現(xiàn)，農(nóng)村不但沒有得到必要的金融支持，反而每年有約800億資金被轉(zhuǎn)移到城市。另一方面，全國重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展本身具有的長期性和不確定性，以及短期風(fēng)險大、可預(yù)期性不強(qiáng)等因素，影響了商業(yè)銀行的介入意愿。

各個省對小城鎮(zhèn)的財政投入也極為有限。據(jù)了解，全國31個省(市、自治區(qū))2003年省級財政用于小城鎮(zhèn)建設(shè)資金共69 562萬元，其中重慶中心鎮(zhèn)建設(shè)市級補(bǔ)助資金最高達(dá)2億元，上海9 000萬元，北京、遼寧各8 000萬元，山西3 500萬元，廣東和內(nèi)蒙古各2 700萬元，陜西、江蘇都是200萬; 1 000萬～2 000萬元有9個省，500萬～1 000萬元有6個省。

市、縣兩級政府對小城鎮(zhèn)財政支持力度不夠。中央提出小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略后，中央、省兩級對發(fā)展小城鎮(zhèn)寄予厚望，出臺了一系列文件、政策，推動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性很高，也想把小城鎮(zhèn)建設(shè)好。但由于市、縣兩級政府自身承擔(dān)的城市建設(shè)任務(wù)十分繁重，人力、財力、物力有限，把主要精力都放在城市和縣城建設(shè)上，對小城鎮(zhèn)建設(shè)難以顧及。加之我國財政體制的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交的資金支配權(quán)在縣里，難以用于小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，這使小城鎮(zhèn)建設(shè)成了無源之水、無本之木，城市建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)的差距越來越大，小城鎮(zhèn)的吸引力難以加強(qiáng)。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，我國每年用于小城鎮(zhèn)建設(shè)方面的農(nóng)民投資達(dá)700億～1 000億元，分布在4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，用僅占全國城鎮(zhèn)基本建設(shè)投資4%～6%的資金，形成了相當(dāng)于全國約44%的城鎮(zhèn)人口，有效分流了大中城市發(fā)展的資金壓力。如這些人口全部涌向大中城市，則國家將無法承擔(dān)如此大規(guī)模的建設(shè)資金。由此可見國家從小城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得的收益和國家對小城鎮(zhèn)投入的缺口。

3)小城鎮(zhèn)資金運(yùn)作能力低

因小城鎮(zhèn)人口規(guī)模不大，相對服務(wù)對象不多，從投資的角度看投資回報周期長、效益不佳，對投資商缺乏吸引力。大中城市采取的招商引資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在小城鎮(zhèn)基本行不通，因而金融資本片面向大城市集聚，金融信貸機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成斷層。由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以政府名義向銀行信貸機(jī)構(gòu)貸款，根本貸不到。銀行有錢貸不出，而小城鎮(zhèn)想貸貸不到，農(nóng)民自己的存款很難在當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)放貸，影響了農(nóng)民的致富和農(nóng)村的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金和融資能力明顯不足。長期依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付不可能，當(dāng)?shù)氐耐恋亻_發(fā)收益、城建維護(hù)稅等又上收上一級政府，小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的嚴(yán)重不足，既阻礙城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，同時也制約著小城鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)步伐。

小城鎮(zhèn)缺少公共設(shè)施投資。在我國的大部分小城鎮(zhèn)中，公共設(shè)施提供上幾乎沒有私營部門的介入。盡管中央政府明確了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的多元投資體制，還是有不少官員強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施只能由政府經(jīng)營，保持著對從上至下的投資體制的嚴(yán)重依賴。每個鎮(zhèn)都習(xí)慣在自己的行政區(qū)劃內(nèi)配齊所有的公共設(shè)施，但由于許多鎮(zhèn)人口規(guī)模不夠，投資并不合算。小城鎮(zhèn)的財政收入多被上級政府抽走，大都只是“吃飯”財政，而小城鎮(zhèn)的金融機(jī)構(gòu)多只存不貸，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金外流城市，限制了小城鎮(zhèn)的公共設(shè)施投資能力。