9.1.5　鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革

1)“鄉(xiāng)政村治”體制的建立

1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》，其中第九十五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”，第一百零七條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，第一百一十條規(guī)定“農(nóng)村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織”。到1985年全國的公社全部解體，成立了79 306個鄉(xiāng)、3 144個民族鄉(xiāng)和9 140個鎮(zhèn)，全國共計948 628個村民委員會和588多萬個村民組。這一時期雖然“政社分開”，建立了“鄉(xiāng)政”體制，但“村民自治”工作尚未開展。

2)“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與推行“村民自治”并進

1983年10月，中央曾發(fā)布文件規(guī)定:“省、直轄市、自治區(qū)的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制和區(qū)域劃分。鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎，如原有公社范圍過大的也可以適當劃小。在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設，對具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進農(nóng)村經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展。村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立?！边@給地方留下較大的“操作空間”和靈活性，造成了新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍變小，建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增，行政村和村民組劃分零散。

1986年9月26日，中共中央、國務院發(fā)出《關于加強農(nóng)村基層政權建設工作的通知(草案)》，開始把注意力集中到鄉(xiāng)以下的村級組織建設。1987年10月，十三大報告進一步提出:“要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦?！?998年11月，第九屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，標志著農(nóng)民依法直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務和實行村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督已成為了一項基本社會政治制度。

3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新

從1998年起，我國一直開展以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2004年9月30日，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為37 166個，比1995年減少了9 970個，平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個，共精簡機構17 280個，裁減人員8.64萬人，減少財政支出8.64億元。

“社改鄉(xiāng)”與“鄉(xiāng)政村治”體制的建立，為新時期小城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定了基礎。由于大躍進和人民公社化的影響，小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權已名存實亡，而“社改鄉(xiāng)”與“鄉(xiāng)政村治”體制的建立，重新賦予了小城鎮(zhèn)組織小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和建設的權力與職能?！俺凡⑧l(xiāng)鎮(zhèn)”與“村民自治”的推行，為小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展創(chuàng)造了條件。由于小城鎮(zhèn)直接由原來的人民公社更改過來，存在著數(shù)量多、規(guī)模小、經(jīng)濟實力弱等缺點，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生諸多不利的影響，因此撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)有利于壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。從農(nóng)村稅費改革逐步到取消農(nóng)業(yè)稅，這一方面有利于減輕農(nóng)民負擔和維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，提高農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性，另一方面又將反過來促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

4)小結

自清末新政以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權就逐漸替代傳統(tǒng)的士紳自治，逐漸成為保證公民與國家政權體系的通暢關系的關鍵環(huán)節(jié)。新中國成立后，在以國家為主導的現(xiàn)代化的民族復興過程中，人民公社及其相關制度進一步強化了城鄉(xiāng)分治的二元結構;改革開放后，城鄉(xiāng)二元結構雖然有局部的突破，但總體矛盾依然在激化;20世紀90年代開始從農(nóng)村征用土地、聚集資金和人才，從農(nóng)村汲取剩余資源以支持高速推進的城市化進程，而使農(nóng)村又面臨著除工業(yè)化之外的新的剝奪。直到2004年，胡錦濤總書記明確提出，中國在總體上已經(jīng)進入以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的基本背景，也是鄉(xiāng)村轉型的基本條件，但這個改革究竟應該如何推進，卻還存在諸多爭議。