9.4.2　歷史啟示與國外經(jīng)驗借鑒

1)歷史的啟示

(1)自秦以來的2000多年縣始終是我國最穩(wěn)定的基層行政區(qū)，是較為完整的行政—自然—社會—經(jīng)濟復合體。遠在西漢末年全國已有1 300多個縣，唐朝時增至1 550多個，民國增加到2 000多個。在幾千年的歷史演化中，盡管縣以上的行政區(qū)劃變更頻繁，社會急劇動蕩，但是縣卻相對穩(wěn)定，在大部分時間內處于不升不降的地位。解放以來，我國縣的數(shù)量先是有所增加，但隨著近10多年來整縣改市的增加，縣的數(shù)量有所減少?？h的界限除極少數(shù)遺留問題外，在歷史上較少變化，基本穩(wěn)定。大多數(shù)縣在相對一致的自然—生態(tài)條件的基礎上，形成了穩(wěn)定的文化聯(lián)系和經(jīng)濟聯(lián)系，成為一個統(tǒng)一的行政—自然—社會—經(jīng)濟復合體?？h的穩(wěn)定是中國社會穩(wěn)定的基石，當然也是中國難以擺脫封建束縛的原因之一。

(2)縣城是全縣穩(wěn)定的中心，縣正由單一地域型政區(qū)向復合型政區(qū)演化。大多數(shù)縣的縣城歷來是全縣傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟、文化中心，建設的基礎較好，中心作用較強。在縣建制發(fā)生變化時，縣城的地位也隨之變化:在撤銷縣建制時期，縣城降格為一般集鎮(zhèn);當恢復縣建制時期，縣城又得以發(fā)展。歷史上是府、縣同城，現(xiàn)在是市、縣同城的縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高;一般的縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低。隨著工業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，縣由傳統(tǒng)的單一地域型政區(qū)演變?yōu)榈赜蛐秃统擎?zhèn)型并存復合政區(qū)。經(jīng)濟越發(fā)達的縣，城鎮(zhèn)型政區(qū)所占的比重越大。

(3)縣具有穩(wěn)定的功能且在不斷強化?？h的功能一直比較穩(wěn)定，是聯(lián)系國家上下政權機構，對全縣的政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族進行全面管理的基層政區(qū)。解放以來，尤其是改革開放以來，縣的功能發(fā)生了許多變化，最突出的是推進縣域的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成為縣級人民政府的重要職責，也成為縣的重要功能。但該功能是我國計劃經(jīng)濟及計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型時期的特殊要求，隨著我國加入WTO及政府職能的調整，該功能的實現(xiàn)形式將會發(fā)生變化。

(4)鄉(xiāng)的歷史悠久，鎮(zhèn)的歷史較晚，二者是不同的政區(qū)類型。鄉(xiāng)萌芽于春秋之際，定型于秦朝。秦始皇統(tǒng)一中國后，鄉(xiāng)作為郡、縣、鄉(xiāng)3級行政區(qū)中的基層政區(qū)的地位得以確立。此后鄉(xiāng)的建制經(jīng)歷了3次大的變化:從秦王朝建立(公元前221年)到隋文帝開皇十五年(公元595年)實行鄉(xiāng)亭制，鄉(xiāng)為基層行政區(qū)域;從隋文帝開皇十六年(公元596年)至清崇德三年(公元1640年)實行鄉(xiāng)里制和保甲制，縣為基層行政區(qū)域，鄉(xiāng)不再是基層行政區(qū);清未至今鄉(xiāng)正式成為縣轄的基層行政區(qū)域。鎮(zhèn)是隨著商品經(jīng)濟發(fā)展而建立起來的，近代鎮(zhèn)的雛形可以追溯到唐朝的坊(城鎮(zhèn))，作為正式行政建制的鎮(zhèn)直到清朝末年才得以建立，其標志是1909年頒布的“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程”。該章程規(guī)定，城廂以外的市鎮(zhèn)、村莊、屯集，人口滿5萬者設鎮(zhèn)，余皆設鄉(xiāng)?？梢婃?zhèn)的設置從一開始就與鄉(xiāng)不同，鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)型政區(qū)，而鄉(xiāng)是地域型政區(qū)。

2)國外經(jīng)驗的借鑒

(1)城鄉(xiāng)分治是國外行政區(qū)劃的普遍現(xiàn)象。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是2種不同的政區(qū)類型，管理上存在很大的差別。各國大多采用城鄉(xiāng)分治的行政和政治體制，對城鄉(xiāng)分別治理，以達到較好的管理效果，如美國歷來采用城鄉(xiāng)分治體制，市和縣均處于州的指導和監(jiān)督之下，縣是地域型政區(qū)，是“面”;鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)型政區(qū)，是“面”上的“點”;再如原蘇聯(lián)和東歐各國也是在城鄉(xiāng)分治的原則指導下，由州領導市和鎮(zhèn)，市的轄區(qū)僅包含市區(qū)和近郊區(qū)，農業(yè)區(qū)域與城鎮(zhèn)并列，同時接受州的領導。發(fā)展中國家也大多采用城鄉(xiāng)分立，如印度的市和縣分別各自接受邦的領導。

(2)加拿大城鄉(xiāng)分治的經(jīng)驗。加拿大是城鄉(xiāng)分治最典型和徹底的國家，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村政區(qū)分屬城鎮(zhèn)行政系統(tǒng)和鄉(xiāng)村行政系統(tǒng)，各自獨立、自成體系。城鎮(zhèn)行政系統(tǒng)包括市、鎮(zhèn)、村，由選舉產生的市長和管理委員會負責管理，全國共有該類城鎮(zhèn)行政自治單位2 149個。城鎮(zhèn)行政系統(tǒng)不管轄縣、鄉(xiāng)、區(qū)之類的鄉(xiāng)村行政區(qū)劃單位，鄉(xiāng)村行政系統(tǒng)一般設立鄉(xiāng)進行管理，全國共有鄉(xiāng)村政區(qū)單位近2 000個。

(3)印度農村的潘查亞特(Panchayat)管理方式。印度農村采取縣、鄉(xiāng)、村3級行政區(qū)劃系統(tǒng)，分別設立由選舉產生并有一定任期的縣議會、鄉(xiāng)潘查亞特和村潘查亞特。印度憲法第41條規(guī)定:“各邦應采取措施組織村潘查亞特，賦予其必要的權力和權威，使之能夠行使自治政府單位的職能?！笨h議會是協(xié)調和監(jiān)督機構，負責全縣和跨鄉(xiāng)計劃的實施、審查批準鄉(xiāng)潘查亞特的計劃等;鄉(xiāng)潘查亞特管轄20～50個村，3萬～10萬人，負責處理縣顧及不到、村又處理不了的各類事務，主要包括:廣泛的開發(fā)職能，如農業(yè)開發(fā)、文教衛(wèi)設施建設等，財政金融管理，全鄉(xiāng)檔案事務管理?？梢娻l(xiāng)潘查亞特是承“縣”啟“村”的紐帶。

(4)法國的市鎮(zhèn)調整。市鎮(zhèn)是法國歷史悠久而穩(wěn)定的基層行政區(qū)。早在1851年，全法國就有3.6萬個鎮(zhèn)，到1968年還穩(wěn)定在3.7萬個鎮(zhèn)，其中最大鎮(zhèn)的面積為最小鎮(zhèn)面積的1萬倍，人口多的鎮(zhèn)有上百萬人，而少的鎮(zhèn)僅有幾百人。1962年時，人口低于2 000人的小鎮(zhèn)占1/3。由于人口規(guī)模過小，不利于形成經(jīng)濟中心，也不利于維持財政的正常運轉，更不利于高效議會的產生，于是法國政府采取了合并小城鎮(zhèn)的政策措施，具體做法為:將郊區(qū)的鎮(zhèn)劃歸母市;設立專區(qū)，合并小鎮(zhèn)，把居民集中到若干大鎮(zhèn)上。1967年時，全國成立了67個專區(qū)，組合成454個鎮(zhèn)，集中居民220萬人，初步解決了法國基層政區(qū)過小、過散的問題。

(5)日本都道府縣和市町村關系的處理。都道府縣是日本的第一級行政區(qū)，市町村為第二級。全國現(xiàn)有47個一級區(qū)，平均每個一級區(qū)下轄69個基層組織。該框架自明治維新以來幾乎沒有變化，而內部市町村的合并、增減變化急劇。都道府縣的職能主要有:制定發(fā)展計劃、公共設施的建設管理、教育文化及勞工事務的處理、處置市町村無法處理的其他事務，其設置和境界變更由國家法律規(guī)定。市町村的職能主要是處理與本地居民生活密切相關的事務，如中小學的設置和管理、自來水和下水道的建設、居民稅征收等。由于市町村的規(guī)模差別懸殊，政府專門把50萬人以上的城市定為“政令指定市”，賦予其更多的權限。市町村的設置和界限變更，先由市町村提出申請，再由都道府縣議會審批。政府采用法律和政策手段鼓勵市町村的合并，使市町村的數(shù)量由1953年的9 868個降到1995年的2 568個。都道府縣和市町村雖然沒有上下級隸屬關系，但實際上都道府縣的行政地位高于市町村，前者對后者的糾紛進行調解和裁決，起指導作用。都道府縣制定的法規(guī)對市町村具有約束作用，市町村必須在都道府縣制定的規(guī)范內處理事務。

(6)市是一種地方自治的基層行政建制。市自治有團體自治和居民自治兩種類型，前者指以一定的地域為基礎，具有獨立法人資格的地域團體對該地域全部事務的自主處理;后者指由居民和居民選舉出的代表對本地域事務的全權處理。市鎮(zhèn)自治體具有廣泛的權利，可以為市民提供極為廣泛的服務，可以履行政府的許多職能。在美國，市的建立由當?shù)鼐用裢獠⑻岢錾暾垼?jīng)過州批準即可;在德國，《基本法》第28條規(guī)定“必須確保市鎮(zhèn)作為其職責在法律規(guī)定的范圍內調控本社區(qū)所有事務的權利”。市鎮(zhèn)不分大小，法律地位相同，不存在行政等級差別。市鎮(zhèn)政府通常是最低一級的地方政府，市鎮(zhèn)下不再設立政府建制。