社會福利的歷史演進(jìn)和國際經(jīng)驗(yàn)借鑒_社會保障概論

第二節(jié)　社會福利的歷史演進(jìn)和國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

一、社會福利的歷史演進(jìn)

作為一種意識形態(tài)的社會福利源于西方，是西方文化的重要組成部分。它與中國的“大同”思想一樣，最初都是古代社會里人們對理想社會的企望。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會的進(jìn)步，社會福利思想和在它的影響下形成的社會立法和社會政策，逐漸在全世界得到了普遍的承認(rèn)。除了原始社會中最初的分工和分化形成的原始共產(chǎn)主義的社會福利階段以外，社會福利的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：

（一）剩余型社會福利階段

社會福利思想最初的實(shí)踐是居高臨下的富人對窮人的恩賜式的慈善，這就決定了社會福利的發(fā)展必然是從“剩余型”起步。剩余型社會福利將社會福利看成是一種應(yīng)急措施，它是在正常的社會機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)失靈因而不能滿足人們的需求時才提供的，因此，社會福利常常以“專為社會弱者服務(wù)”的面目出現(xiàn)。

到了17世紀(jì)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)軌的工業(yè)革命時代，作為資本主義思想核心的新教倫理把貧困看成是個人的罪惡，主張用懲罰、矯治加濟(jì)貧的方法來對付有勞動能力的貧民，把他們送進(jìn)貧民習(xí)藝所，用皮鞭和枷鎖強(qiáng)迫他們從事非人的勞動。這種思想在歐洲為各國政府普遍采用，而由英國政府最早將它融進(jìn)社會立法之中，這就是著名的《伊麗莎白濟(jì)貧法》。這種非人道的“國家濟(jì)貧”制度實(shí)際上是社會福利思想的異化。

（二）制度型社會福利階段

20世紀(jì)以來，在對國家濟(jì)貧制度揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了有關(guān)社會福利的“制度論”。制度論認(rèn)為，社會福利是任何社會都必需的重要的職責(zé)和功能，主張應(yīng)該積極地為個人和群體服務(wù)，使他們能夠更好地發(fā)展并有所成就。

同時，30年代西方國家的大蕭條，沖擊了被動的社會福利的“剩余論”，于是制度論開始占上風(fēng)。英國的貝弗里奇報(bào)告就是其典型代表，該報(bào)告發(fā)表后引起了英國全國乃至歐美各盟國的強(qiáng)烈反應(yīng)。第二次世界大戰(zhàn)以后，歐美發(fā)達(dá)國家以此為指導(dǎo)思想，普遍建立了“福利國家”。但是，由于福利一詞的含義過于寬泛難于把握，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展順利時盲目樂觀，造成了50～70年代西方福利國家的“社會保險(xiǎn)福利化”的過度發(fā)展，到70年代進(jìn)入滯脹時期后，西方福利國家普遍陷入了財(cái)政危機(jī)。

（三）發(fā)展型社會福利階段

在對以往社會福利思想進(jìn)行了反思之后，人們回到了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，拋棄了對社會福利過高的奢望，提出了以人的全面發(fā)展為目標(biāo)的社會福利思想，這就是所謂發(fā)展型的社會福利（Developmental Social Welfare）。它是當(dāng)代社會福利思想的新發(fā)展，它不再是享樂主義的，也不再是一種簡單的政治許諾。它要求以人為中心來設(shè)計(jì)社會福利制度或計(jì)劃，立足于社區(qū)生活和社區(qū)發(fā)展，重視動員每一個社會成員和他們的家庭積極參與，啟發(fā)人們挖掘自身的潛力，強(qiáng)調(diào)人的尊嚴(yán)和自我實(shí)現(xiàn)，追求物質(zhì)生活和精神生活的質(zhì)量。同時，它也注意與整個社會、經(jīng)濟(jì)的同步、協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而造就一種更為公平、更為進(jìn)步，能促進(jìn)社會持續(xù)發(fā)展和繁榮的社會福利制度。

二、中國社會福利的產(chǎn)生與發(fā)展

早在三千多年以前，中國已出現(xiàn)了后世所謂的社會福利制度的萌芽?！吨芏Y》是一部記載典章制度的書籍，一般認(rèn)為是戰(zhàn)國時代的作品，在《周禮·地官司徒》“大司徒”的職責(zé)中提到：“以保息六養(yǎng)萬民，一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振（賑）窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富?！边@是六項(xiàng)保安蕃息民眾的政策?！抖Y記·禮運(yùn)篇》中記載孔子的“大同社會”的理想時也說：“大道之行也，天下為公……人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜（鰥）寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。”孔子的這種“大同社會”理想，應(yīng)當(dāng)說是世界范圍內(nèi)有記載的、最早表達(dá)的社會保障思想。孟子也說道：“惻隱之心，人皆有之。”（《孟子·告子上》）在《管子·入國》中說道，在剛剛主持國政時，力行“九惠之教”，即“老老”、“慈幼”、“恤孤”、“養(yǎng)疾”、“合獨(dú)”、“問病”、“通窮”、“振困”、“接絕”，這些都是直接扶持老弱的社會政策。以后歷代封建王朝的社會福利制度基本都在先秦時代構(gòu)建的框架內(nèi)進(jìn)行豐富和發(fā)展。如產(chǎn)生于漢代用于臨時收容撫恤的“居養(yǎng)”制度，到宋代以后便成為固定的了，且居養(yǎng)機(jī)構(gòu)遍布全國，居養(yǎng)對象更加廣泛。

構(gòu)成以社會救濟(jì)為特征的先秦社會福利制度思想基礎(chǔ)的應(yīng)該說是“以民為本”的民本思想。故統(tǒng)治者所做的一切福利事業(yè)是他們在人類進(jìn)入階級社會后認(rèn)識到人民作用的一個自然反應(yīng)。這在本質(zhì)上固然是為他們自身利益服務(wù)，但這也恰恰反映出統(tǒng)治者已學(xué)會把社會救濟(jì)納入政府社會功能的框架內(nèi)，從這一點(diǎn)上看，我國的社會福利思想要比西方早得多。以上是從政府為維護(hù)其自身的統(tǒng)治，保持社會穩(wěn)定，而采取相應(yīng)的福利制度的角度來考慮福利制度的來源。

三、提供社會福利的渠道和國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

在當(dāng)代，向公民提供社會福利的有三條渠道：其一，專業(yè)化的社會福利服務(wù)；其二，職業(yè)化的社會福利服務(wù)；其三，社區(qū)化的社會福利服務(wù)。

（一）專業(yè)化的社會福利服務(wù)

在社會福利體制的設(shè)計(jì)方面，發(fā)達(dá)國家的政府做了一件聰明事。它將一部分本來應(yīng)該由政府承擔(dān)的社會責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會了，由一些非政府的社會福利團(tuán)體具體擔(dān)負(fù)起提供社會福利服務(wù)的職責(zé)。在政府和社會福利的服務(wù)對象之間架起了一道起緩沖作用的屏障。直接面對服務(wù)對象千差萬別的社會福利需求的是非政府機(jī)構(gòu)，處理得好不好首先是非政府機(jī)構(gòu)的事。而政府卻高高在上地處于評判和監(jiān)督的地位，同時，在財(cái)政上扮演“后臺老板”的角色。這就是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府樂于讓非政府機(jī)構(gòu)建立專業(yè)化的社會服務(wù)并同他們保持“伙伴關(guān)系”的原因所在。

什么是非政府組織？非政府組織也稱志愿組織。我們可以這樣來理解社會福利領(lǐng)域中的非政府機(jī)構(gòu)或志愿機(jī)構(gòu)：其一，非政府機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)其民間色彩，它在法制的大框架之下，對其具體的服務(wù)內(nèi)容和方式有獨(dú)立的決策權(quán)；其二，是否接受政府資助并非劃分政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)的界限，而且在大多數(shù)情況下它的財(cái)政來源主要靠政府資助。不但在發(fā)達(dá)國家，在一些發(fā)展中國家也是如此。

作為市場經(jīng)濟(jì)必不可少的配套工程，由非政府組織具體實(shí)施的社會福利服務(wù)在國外已經(jīng)發(fā)展成為一門專業(yè)，一個為社會所普遍承認(rèn)的行業(yè)或職業(yè)。

（二）職業(yè)化的社會福利服務(wù)

職業(yè)化的社會福利服務(wù)在國際社會保障界通常被看成是雇主責(zé)任制的一個組成部分。如前所述，雇主責(zé)任制一開始被用于工傷賠償，后來，它的運(yùn)用范圍逐漸擴(kuò)大。社會保險(xiǎn)制度誕生后，雇主責(zé)任制在提供資金保障方面一般局限于職業(yè)傷害和家庭津貼。但在社會服務(wù)方面，從提供預(yù)防職業(yè)傷害的勞動保護(hù)措施開始，擴(kuò)大到醫(yī)療保健服務(wù)，再擴(kuò)大到一般的福利設(shè)施和項(xiàng)目。成為政府提供的福利服務(wù)的補(bǔ)充，也成為企業(yè)吸引人才的手段。但是，一般來說，它在整個社會保障和社會福利體系中所占的分量不是很大。

職業(yè)化的社會福利服務(wù)也有它的缺陷，它的功利性太強(qiáng)，與企業(yè)的效益掛得太緊，社會化程度不高，所以自身的穩(wěn)定性也不夠。如20世紀(jì)80年代中期，前蘇聯(lián)、東歐社會主義國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不盡如人意，職業(yè)化的社會福利服務(wù)也成為改革的對象。日本進(jìn)入“泡沫經(jīng)濟(jì)”時代后，經(jīng)濟(jì)增長速度減慢，許多大企業(yè)也就不能再堅(jiān)持終身雇傭制，開始裁員，在福利方面也變得吝嗇起來。所以，職業(yè)化的社會福利服務(wù)不能作為社會福利制度的主體，只能作為一種必要的補(bǔ)充。

（三）社區(qū)化的社會福利服務(wù)

社區(qū)化的社會福利服務(wù)被認(rèn)為是聯(lián)合國倡導(dǎo)的社區(qū)發(fā)展的一個有機(jī)組成部分，而社區(qū)發(fā)展又是和社會發(fā)展相聯(lián)系的一個概念，當(dāng)一個個社區(qū)都發(fā)展了、進(jìn)步了，整個社會也就發(fā)展了、進(jìn)步了。所以，國際上研究社會發(fā)展的專家們提出了“社會發(fā)展經(jīng)由社區(qū)發(fā)展”的著名論斷。

社區(qū)服務(wù)的發(fā)展是與社會需求的變化緊密聯(lián)系的。在大工業(yè)社會里，人們的社會流動是很頻繁的，所以，對社會上有困難的人的照料必須采取社會化的方式。在市場經(jīng)濟(jì)國家里，一開始，他們也將相當(dāng)一部分社會服務(wù)納入了市場體系。譬如老年人服務(wù)，他們通常的做法是建造老年公寓和養(yǎng)老院，實(shí)行付費(fèi)收養(yǎng)。近年來，越來越多的人對這種做法的效果提出了疑義。因?yàn)檫@樣做，往往使老人處于舉目無親的陌生環(huán)境中，這顯然對他們的心理健康是不利的。在對上述情況進(jìn)行了反思之后，他們感到，社會福利服務(wù)最好以社區(qū)為依托。因?yàn)樯鐓^(qū)離家庭最近，便于同家庭結(jié)合起來共同照料老人的生活。即使是孤寡老人，社區(qū)也是他生活過一段時間的地方，這會使他們產(chǎn)生一種親近感、歸宿感和安全感，可以在失去親人照顧的情況下聊以自慰，取得一些心理補(bǔ)償。另外，在經(jīng)濟(jì)上也是合算的，不用另外搞基本建設(shè)，而是盡量利用服務(wù)對象已經(jīng)擁有的一切，只需在服務(wù)質(zhì)量上多下工夫便是。