1.2.1　西方現(xiàn)代公共政策學(xué)的發(fā)展

20世紀(jì)50年代，哈羅德·拉斯韋爾深入研究了政策過程的科學(xué)化問題，提出了政策過程七環(huán)節(jié)原理，即信息、建議、法令、執(zhí)行、實施、評價和終止原理，首次對其對象、內(nèi)容、性質(zhì)和發(fā)展方向做了規(guī)定。他概括了政策科學(xué)的六大特點，即：①政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問，必須將民主制作為前提；②政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的合理性；③選擇的政策分析模型必須在時間和空間上加以明確的記錄；④政策科學(xué)具有跨學(xué)科性；⑤政策科學(xué)是一門學(xué)者和官員共同研究的學(xué)問；⑥政策科學(xué)必須在“發(fā)展概念”上建立動態(tài)模型。拉斯韋爾確立了公共政策學(xué)的初步范式和研究綱領(lǐng)。但以拉斯韋爾為代表的第一代政策學(xué)家，把方法論的建立和完善看成是公共政策學(xué)在學(xué)術(shù)上取得進步的唯一動力，認(rèn)為它是解決社會問題的唯一邏輯基礎(chǔ)，而忽視了對政策問題“質(zhì)”的分析。20世紀(jì)60年代，政策科學(xué)研究領(lǐng)域仍然較為狹窄，主要致力于政策過程和對某些重大問題進行多方案論證，政策科學(xué)的框架還沒有真正建立起來。

1968—1971年，卡·德洛爾發(fā)表了政策科學(xué)“三部曲”，即《公共政策再審查》（1968）、《政策制定的探索》（1971）、《政策科學(xué)的構(gòu)想》（1971），它們奠定了政策科學(xué)的范式。德洛爾在肯定拉斯韋爾等人的成績和批判他們過分強調(diào)方法論的基礎(chǔ)上，把研究方向轉(zhuǎn)向政策的實際內(nèi)容和政策評價，強調(diào)政策執(zhí)行與結(jié)果，注重政策周期是這一歷史階段的主要特征。政策科學(xué)家普遍認(rèn)為，公共政策學(xué)以政府公共政策及其過程為研究對象，主要研究公共政策的性質(zhì)、原因和效果，研究公共政策的制定、實施和評價等問題。德洛爾認(rèn)為，政策研究的核心是把政策制定作為研究和改革的對象，包括政策制定的一般過程以及具體政策問題和領(lǐng)域。自20世紀(jì)70年代以來，政策研究形成了自身特有的“范式”。這個范式就是德洛爾的政策科學(xué)理論，包括14項基本內(nèi)容，德洛爾將其稱為總體政策?？傮w政策是力求促進公共政策學(xué)發(fā)展的學(xué)者在學(xué)術(shù)維護上的指導(dǎo)方針，主要是研究政府政策的制定系統(tǒng)，關(guān)心政策體制的改革，以及運用有效的方法和知識處理政策過程。到了20世紀(jì)70年代中期，拉斯韋爾所倡導(dǎo)的政策科學(xué)或社會科學(xué)的政策方向在美國已基本體制化了。第二代政策科學(xué)家的代表除德洛爾外，還有美國著名的經(jīng)濟學(xué)家、政治學(xué)家林德布洛姆和托馬斯·R.戴伊（Thomas R.Dye）等人。林德布洛姆的功績主要是他首先提出了“政策分析”概念，并致力于政策分析模型研究，提出了著名的漸進主義理論（或稱“漸進調(diào)適的科學(xué)”）和互動的政策制定理論。托馬斯·R.戴伊在《理解公共政策》一書中提出了分析公共政策的八個著名的政治決策模型，即體制模型、過程模型、系統(tǒng)模型、集團模型、精英模型、理性模型、漸進模型和對策模型。

20世紀(jì)80年代以來，公共政策學(xué)研究取得進一步發(fā)展，主要探討政策制定系統(tǒng)的質(zhì)量和政策效率，從社會制度、價值觀、政治行為等綜合因素考慮政策，謀求政策制定執(zhí)行的最優(yōu)化或超優(yōu)化，研究領(lǐng)域延伸到高層政策制定，甚至涉及逆境中的政策問題。政策制定系統(tǒng)的改進是公共政策學(xué)的全新領(lǐng)域和重大課題，廣義的政策制定系統(tǒng)可分為決策系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、智囊系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)，涉及從中央到地方的各級政策機構(gòu)及其運行機制。改革的目標(biāo)是提高政策制定能力，尋求最高的產(chǎn)出價值。這種改革可避免決策失誤或控制在最小比例范圍內(nèi)，可幫助政府不斷克服困境，提高危機決策的能力，提高決策的科學(xué)化程度，實現(xiàn)政策制定系統(tǒng)的多元性（即政策機構(gòu)設(shè)置上的多樣性、政策分析手段和方案的多樣性）和人員知識結(jié)構(gòu)的學(xué)科多樣性等，達到信息系統(tǒng)、智囊系統(tǒng)各機構(gòu)之間以及與決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，使政策制定系統(tǒng)能動地進行自我調(diào)整和改造。超優(yōu)決策理論作為一種政策方案的設(shè)計思想是美國著名政策研究者S.S.那格爾在20世紀(jì)80年代中期提出來的。超優(yōu)決策理論認(rèn)為，通常的政策分析的目的是使人們采納一項政策所產(chǎn)生的良好效果中獲得的純收益達到最大，然而現(xiàn)實中的政策問題十分復(fù)雜，往往使政策制定者很難甚至無法獲得優(yōu)化政策的方案，所以應(yīng)擺脫傳統(tǒng)的優(yōu)化思想，轉(zhuǎn)而通過提升政策目標(biāo)和采用巧妙的設(shè)計方法來超越原先的優(yōu)化目標(biāo)。超優(yōu)決策理論旨在克服傳統(tǒng)政策方法使一方受益必以另一方受損為代價的弊端，力求各個政治派別、利益集團在超優(yōu)決策中獲得較大利益，從而避免矛盾的激化（王玉明，2000）。