6.3.1　政策執(zhí)行阻滯的主要原因

改革開放以來，中國政府制定了大量的公共政策來發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，規(guī)范市場主體的經(jīng)濟(jì)方向，對隨之而產(chǎn)生的各種社會問題，也出臺了相應(yīng)的政策。但是這些政策的執(zhí)行卻因為執(zhí)行中的各種制約因素而大打折扣，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的效果不盡如人意，無法達(dá)到政策目標(biāo)。城市化進(jìn)程中的各項公共政策執(zhí)行亦是如此，政策執(zhí)行阻滯形成的主要原因主要有以下幾個方面。

1）體制因素

改革開放前，由于中國實行高度中央集權(quán)的政治體制，政策制定權(quán)主要集中在中央和上級黨委，大部分政策決定經(jīng)由一套自上而下的命令服從式的行政組織進(jìn)行貫徹落實。改革開放后，中央和上級黨委的許多政策制定權(quán)逐漸下放到地方和下級組織，但縱向的政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范，使得地方政府從本地利益出發(fā)，對中央或上級出臺的政策進(jìn)行取舍執(zhí)行，導(dǎo)致“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的滋長。近年來，中央政府的確給地方政府下放了不少權(quán)力，這在很大程度上調(diào)動了地方政府的積極性，但由于給予地方政府的權(quán)力并沒有從法律的意義上加以保障，行政性的放權(quán)與行政性的收權(quán)經(jīng)常交替出現(xiàn)，客觀上使地方政府產(chǎn)生了“過了這個村，就沒有這個店”的心理預(yù)期。另外，橫向的機(jī)構(gòu)間職能配置交叉重疊，包括黨政機(jī)構(gòu)之間的職能配置重疊，導(dǎo)致政策無法有效執(zhí)行的情況屢見不鮮（丁煌，2002）。

2）質(zhì)量因素

對政策的不服從還可能產(chǎn)生于法律的含糊不清、規(guī)定不具體或沖突的政策標(biāo)準(zhǔn)（詹姆斯·安德森，1997）。影響政策質(zhì)量的因素還包括：①政策缺乏合理性，政策規(guī)定的各項內(nèi)容并沒有反映客觀事物的發(fā)展規(guī)律，不具備能夠切實解決這一政策問題的條件。②政策缺乏明晰性，公共政策作為一般行為準(zhǔn)則的總結(jié)，通常比較抽象、不確定，甚至有些模糊，具體表現(xiàn)在一些文字的使用上，如“原則上”、“應(yīng)該”等有一定伸縮性的詞匯。③政策缺乏協(xié)調(diào)性，由于中國政策制定主體比較多，各政策制定主體本身又都是獨(dú)立的利益主體，在政策制定方面的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，政策之間相互抵觸、彼此沖突的情況時有發(fā)生。④政策缺乏穩(wěn)定性，政策朝令夕改、隨意變動，形成同一條件，不同規(guī)則、不同結(jié)果的狀況，并在此基礎(chǔ)上演化出可能致使政策變形走樣的投機(jī)做法。⑤政策缺乏公平性，長期以來，“政策傾斜”、“從嚴(yán)從快”的提法頗為流行，這種提法本身是不妥的，其實施會產(chǎn)生很大的影響（丁煌，2002）。

3）行為因素

公共政策本身的彈性空間為政策執(zhí)行自主化提供了可能，政策執(zhí)行主體的價值觀、執(zhí)政能力、行為方式等都成了政策執(zhí)行的不確定因素（李詠梅，2004）。政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)就是對政策內(nèi)容的正確認(rèn)知，政策執(zhí)行主體只有對政策的內(nèi)容和精神實質(zhì)有了正確的認(rèn)知，才能形成正確的政策態(tài)度，才會有符合政策目標(biāo)的執(zhí)行行動。在現(xiàn)實的政策執(zhí)行活動中，有許多政策之所以執(zhí)行效果不佳乃至背離了既定的政策目標(biāo)，其中一個重要原因就是政策執(zhí)行主體對所執(zhí)行的政策在認(rèn)知上存在缺陷。如江蘇在實施城市化戰(zhàn)略中提出“著力把中心城市做強(qiáng)、做大、做優(yōu)、做美”的戰(zhàn)略舉措，但各地在實施過程中往往是將“做大”擺在首要位置。