湖南省岳陽市國土資源管理局 戴毛四

宅基地管理是國土系統(tǒng)土地管理的一道難題。岳陽市農(nóng)村宅基地管理存在幾個方面的問題。一是規(guī)劃難，這主要是由于長期以來，岳陽市除少數(shù)經(jīng)濟條件好的地區(qū)做過試點以外，大部分地區(qū)一直沒有編制過農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃，農(nóng)村居民點基本處于自然形成、自我發(fā)展的無序狀態(tài)，導(dǎo)致了絕大多數(shù)農(nóng)村居民點布局分散，用地粗放，人均用地面積過高。過去農(nóng)村建房，依山而建、伴水而居，形成了一個個環(huán)境優(yōu)美、居住方便的自然村落。據(jù)不完全統(tǒng)計，近20年來，我國的自然村落已消失90多萬個，取而代之的是路修到哪房就建到哪，形成村不像村、城不像城的線狀布局的居住模式。二是退出難。我國農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)村居民點用地不減反增，主要沒有退出機制。農(nóng)民進城后，農(nóng)村的宅基地還保留，不愿意退出，也沒有退出后相應(yīng)的補償機制。農(nóng)村人口自然消亡后，宅基地也沒有相應(yīng)的退出，即便是子女都單獨立戶，申請了宅基地，父母遺留下的宅基地也無法退出，根據(jù)相關(guān)法律，子女有繼承父母財產(chǎn)的權(quán)利，雖然宅基地的土地所有權(quán)歸村集體經(jīng)濟組織，但地上的房產(chǎn)卻是個人的私有財產(chǎn)，村集體無權(quán)收回，只能由子女繼承或交易。三是交易難。根據(jù)相關(guān)政策，同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員的宅基地及其地上房屋交易才是合法有效。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，宅基地登記發(fā)證的不多，過去的老房子審批手續(xù)都沒有，辦理合法的交易手續(xù)就更難了，但農(nóng)村的宅基地及其地上房屋交易還是很活躍。但大都是私下交易，自然形成無序交易。交易雙方主體資格是否符合相關(guān)政策也就無從監(jiān)管，有的甚至是城鎮(zhèn)居民購買宅基地也無法查處。

一、岳陽市農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀

岳陽市轄100個鎮(zhèn)75個鄉(xiāng)16個街道辦事處，共有3144個行政村，農(nóng)村人口322．08萬人，農(nóng)村居民點用地總面積為68243．45公頃。岳陽市整體人均農(nóng)村居民點用地達到211．88平方米，2001～2010年，全市農(nóng)村人口總量減少68．24萬人（2001年末全市農(nóng)村人口為390．32萬人，2010年末為322．08萬人）。而同期岳陽市2001～2010年農(nóng)村居民點用地僅減少52．53公頃（2001年73900．44公頃，2010年為73847．91公頃）。

二、農(nóng)民進城后宅基地使用權(quán)情況分析

1．進城務(wù)工，既俗稱的農(nóng)民工

這部份農(nóng)民主要是青壯年農(nóng)民，進城后沒有改變農(nóng)民身份，戶口仍在原籍。進城后宅基地仍然保留，土地承包經(jīng)營權(quán)沒有發(fā)生變化，或請人代耕，或撂荒。

2．進城經(jīng)商、置業(yè)

這部分農(nóng)民進城后在城市經(jīng)商、部分擁有產(chǎn)業(yè)、房產(chǎn)。但戶籍一樣留在原籍。和進城務(wù)工的農(nóng)民一樣沒有放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。

3．進城求學(xué)和參加工作，這部分農(nóng)民進城后成為城市居民，戶籍也從原籍遷出

按我國現(xiàn)行政策規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)只能發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織成員，戶口從原籍遷出后，原土地承包經(jīng)營權(quán)被收回，但宅基地使用權(quán)沒有退出。宅基地沒有退出的原因主要是存在一定的政策障礙，宅基地使用權(quán)按政策可以收回，但地上房屋是一種物權(quán)，且房屋屬所有權(quán)，無法收回，只能通過自愿方式轉(zhuǎn)讓給符合宅基地使用權(quán)的本村村民。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2011年末，我國大陸總?cè)丝跒?34735萬人，城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村。城鎮(zhèn)人口為69079萬人；鄉(xiāng)村人口為65656萬人；占全國人口的比例下降到48．73%，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_到51．27%。從2001年到2010年，岳陽市農(nóng)村人口減少68．24萬，但同期農(nóng)村居民點用地只減少52．53公頃，這還包括了城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)及交通用地占用的農(nóng)村居民用地。農(nóng)村人口減少除自然因素減少外，也有農(nóng)民進城戶口遷移減少因素。但同期農(nóng)村居民點用地卻幾乎沒有減少，除去城鎮(zhèn)建設(shè)及工業(yè)、交通項目建設(shè)占用的農(nóng)村居民用地外，同期農(nóng)村居民點用地反而增加，由此反映農(nóng)民對退出宅基地使用權(quán)持保守態(tài)度，政府也很謹(jǐn)慎。

三、宅基地退出情況分析

農(nóng)民進城意愿強，卻不愿退出宅基地、承包地。一些農(nóng)民即便讓土地撂荒，無償請人代耕，也不愿退出宅基地、承包地。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶不愿退出宅基地、承包地的主要原因。

1．擔(dān)心無法維持城市生活

農(nóng)民不愿退出承包地、宅基地的主要原因是土地的保障功能，擔(dān)心如果一旦在城市失業(yè)，有低保也無法維持城市生活。其中，害怕失業(yè)是最主要原因，其次是住房問題，擔(dān)心無錢買房，房屋租金太高，水、電、氣等基本生活成本無法承受。

2．擔(dān)心喪失土地經(jīng)濟收益分配權(quán)

農(nóng)民尤其是近郊農(nóng)民擔(dān)心退出宅基地、承包地后會喪失集體土地經(jīng)濟收益分配權(quán)。按照岳陽市征收土地補償費分配管理相關(guān)政策，征地補償費的分配范圍和對象為“被征地農(nóng)民是指由國家依法征收或征用農(nóng)村集體所有土地而導(dǎo)致農(nóng)村集體失地少地，且在征地時依法享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口”，“被征地農(nóng)民由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費由該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給該安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被征地農(nóng)民”?！稗r(nóng)村集體土地被征收后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部調(diào)整承包地的，土地補償費在該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)統(tǒng)一分配。對調(diào)整承包地后未達到調(diào)整后村民小組承包地平均值的農(nóng)民適當(dāng)分配土地補償費。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能調(diào)整承包地給被征地農(nóng)民，也沒有對被征農(nóng)民進行安置的，應(yīng)將75%的土地補償費支付給被征地農(nóng)民”。因此農(nóng)民一旦戶口遷移，除原有房屋拆遷補償外，而土地補償、安置則被排除在外。且農(nóng)民退出宅基地、承包地，岳陽市尚未有相應(yīng)的補償機制。

3．配套保障制度不完善

目前土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)權(quán)不明析、交易不規(guī)范，尤其二元戶籍管理制度使進城從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，在農(nóng)地流出后沒有養(yǎng)老、醫(yī)療保險等保障，土地的社保功能使得進城農(nóng)民不愿也不敢放棄土地，從而阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)既缺乏流轉(zhuǎn)動力，也缺乏流轉(zhuǎn)后的保障。其次，農(nóng)地確權(quán)、登記、交易制度尚不完善。

四、對策與建議

1．加強農(nóng)村宅基地建設(shè)規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

城市規(guī)劃受到各級政府的高度重視，但農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃雖然對農(nóng)村居民點進行了規(guī)劃，但缺乏調(diào)查研究，規(guī)劃隨意，且表待嚴(yán)格執(zhí)行。因此加強農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃、管理勢在必行，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和要求，及自然資源、歷史情況統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、合理安排。努力提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約度，控制農(nóng)村居民點的無序擴張，盡量不占耕地。

2．明析土地產(chǎn)權(quán)

明析土地產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)格管理宅基地的基礎(chǔ)，通過明析土地產(chǎn)權(quán)使“一戶一基”的宅基地審批政策落到實處。同時為包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。

3．建立健全的農(nóng)村土地交易流轉(zhuǎn)、制度

2010年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中強調(diào)“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。因此建立健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易制度，在依法自愿的情況下探索‘有償’流轉(zhuǎn)機制，是保障交易安全，保護農(nóng)民合法權(quán)益的有利措施。同時也是保證宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利”這一政策得到落實。

4．建立健全農(nóng)民退出土地后補償機制和保障機制

發(fā)揮政府行政指導(dǎo)作用，尊重農(nóng)民退地意愿。在現(xiàn)有法律法規(guī)不變的情況下，要解決好農(nóng)村資本要素、土地要素以及勞動力要素的流動，政府必須首先進行科學(xué)的設(shè)計、規(guī)劃和安排。通過對農(nóng)民進行指導(dǎo)，讓農(nóng)民清楚地知道自己的權(quán)利、義務(wù)，對因規(guī)?；?jīng)營和進城農(nóng)民退出宅基地和承包地后得到合理補償。讓進城農(nóng)民切實體驗自愿退出宅基地、承包地、所得到的利益與市場價值相吻合，自愿有償退出宅基地、承包地。