第三節(jié)　租界土地使用管理思想

在“永租制”這種租界土地根本制度中，租界當局獲得了土地的永久使用權，同時也獲取了租界的開發(fā)建設權，在其開發(fā)過程中，《土地章程》的制定、具體建筑規(guī)章的實施，道路的布局等，不僅體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)土地利用所缺乏的有償征地的思想，還體現(xiàn)了實施土地規(guī)劃的思想。

一、土地有償征用的思想

（一）《土地章程》中有關規(guī)定所體現(xiàn)的土地有償征用的思想

1.因公用地，租界當局有強制征地之權的思想

1845年《土地章程》第二款規(guī)定：“商人租定基地內，前議留出浦大路四條，自東至西，公同行走?！送?，如有應行另開新路之處，亦須會同妥議”^[33]。此款規(guī)定由于當時租界始立，尚未成立正式的租界行政機構，界內事務均由租地商人會同辦理，還未賦予行政機構強制管理的權利，但已經對公用事業(yè)的用地作了考慮，因公需要時，協(xié)同處理。1854年修訂的《土地章程》對于公地的征用，已經明確規(guī)定，因公用地，土地業(yè)主無權收回，其第五款規(guī)定：“凡道路、馬［碼〗頭前已充作公用者，今仍作公用。嗣后凡租地基，須仿照一律留出公地，其錢糧歸伊完納，惟不準收回，亦不得恃為該地之主。至道路復行開展，由眾公舉之人，每年初間察看形勢，隨時酌定設造”^[34]。從此條款可以看出，對于公地的取得實質已賦予租界當局強制征收的權利。在后來的修訂章程中，關于因公征地之權規(guī)定日益詳細，并對具體“公用事業(yè)”的范圍也有了初步涉及。1869年修訂的《土地章程》中第六款規(guī)定：“凡在租界以內，已經執(zhí)業(yè)租主各西人讓出作公用之地（如道路漲灘之類），嗣后仍照前遵行，專作公用，不得另作別用。即將來買賣新地內，如有漲灘，亦必憑照此章，讓作公用，以資執(zhí)業(yè)。因須欲酬推廣開筑租界通行往來之路，由公局欲西歷每年新正查勘地圖，將應作新開馬路處所，公同會議擬定。凡遇此后轉租之事，基地內如有續(xù)漲灘地，及應開作道路之地，必由承租者照章讓作公用，以便執(zhí)業(yè)。此項照章讓出及已作公用之地，除齊集各執(zhí)業(yè)租主有關人等公同會議核定，允準將該地給還原主收回之外，不能由原主自行任意收回，至此項已經讓出作為公用之地尚有應完年租，雖仍有原主照繳，但不能籍此希圖管業(yè)……”^[35]這項條款對于漲灘、道路這類公用之地，明確規(guī)定租地之人須讓作公用，而且對已定為公用之地，原業(yè)主不得自行收回。該項條款后的三款新增章程，更分別對公局征用土地作為公路、鐵路及新路之建筑的具體細則作了詳細規(guī)定，其中新增條款之二規(guī)定：“凡鐵路公司，有欽命籌辦者，有信札飭辦者，如欲在租界內購地筑路，須繪畫圖樣送交公局閱看?！究蓪柚叵蛟撟庵髻徲茫展仲彽毓靡?guī)例辦理……”^[36]，這個條款更明確規(guī)定欲購地修筑鐵路，參照公局購地公用規(guī)例辦理。筆者不惜引用大段條款規(guī)定，正是想說明租界當局在開發(fā)建設中，已經將公用土地的征用這一必然遇到的情況，作了愈來愈充分的考慮，并將其在租界根本大法《土地章程》中予以明文規(guī)定，將征用公地之權賦予當局，當然也可看出，涉及公地范圍較多的是道路的開辟，后來更擴展到鐵路及新路上之建筑，因公用事業(yè)用地，當局有強制征收之權的規(guī)定，為租界的建設起了排除障礙的作用，當然，賦予租界當局強制征收之權的同時，還對征地補償問題作了具體規(guī)定。

2.征地補償的思想

關于因公用事業(yè)征地的補償問題，在1869年的《土地章程》中予以了明確規(guī)定。在新增章程之一中規(guī)定選定地產董事核定地價，該規(guī)定為：“……由公局函請后開選立之勘估地值地產董事，公同核斷，估給地值及屋價……”另一條款規(guī)定鐵路公司征用土地應按公局購地公用規(guī)例辦理，按當時地價市值購買，并額外給予津貼?！啊裙衷市?，公司可將應需之地向該租主購用，照公局購地公用規(guī)例辦理，給價時值地價，并按地價另加津貼，每百兩極少二十五兩，以償勉強讓購基地所受虧損，至用剩之地，該租主如尚受虧，應由地產董事酌給價款?！?sup>[37]此條款更是不僅考慮到土地價格，更對因征地而給租主造成的損失也明確規(guī)定要給以補貼。即使是對因公用事業(yè)，如修筑溝渠、水渠、立水閘、通安全設施機器等工程，穿越私人基地，也須給予補償?！渡虾Ｑ鬀茕罕笔孜鲊饨缣锏卣鲁毯蟾揭?guī)例》中第二條規(guī)定：“……凡因完全上載各工程，勘有必得穿通人家已經圈進之地，或另項之地，皆屬可行，但須由公局酌定一合宜日期將此事預先知照地主?！?sup>[38]1893年《新定虹口租界章程》第二條也規(guī)定：“倘工部局欲筑公路穿過華人產業(yè)，則須于動工之前，預先商議購地，及搬遷房屋或墳墓之在路線上者”^[39]。從這些規(guī)定可以看出，租界當局始終貫徹著因為公用事業(yè)而必須觸及私人產權的一定給予補償的思想，這從一個側面也說明了租界對于私人產權的尊重。而在華界，因為傳統(tǒng)的“普天之下，莫非王土”之思想的影響，因公用地向不給價，很顯然，與華界相比，租界當局因公征地，或因公用事業(yè)需從私人基地上通過，由于其尊重產權之西方思想的影響，不僅一律按市價予以補償，對于因征地而給業(yè)主帶來的其他損失也給予一定津貼。在具體因公征地的條例規(guī)定中，有一個值得注意的現(xiàn)象，即對于擬征之地，租界當局明文規(guī)定要事先予以公布，并給予業(yè)主一定期限，以允許其在此期限內進行辯論，便于公局進行調處，這種規(guī)定也是租界當局對業(yè)主產權予以充分尊重的思想體現(xiàn)。

3.征地預先宣示之思想

1869年上海《土地章程》第六款規(guī)定：“……各執(zhí)業(yè)租主會同決議將地段劃歸公局管轄之后，公局即將擬在該地方作公用公路等處，出示通知，倘有早在該地方置有產業(yè)之有約各國商民等，因公局示內所云公用公路之處，有所辯論，限十四天內，投該管領事官，具呈稟明，或自己專函通知公局，以便設法調處……”，同時，在其新增條款中規(guī)定：“公局擬作公用之地，應繪第六款所指圖樣宣示，西國租主于圖樣未宣示以前，已經管業(yè)，或雖已承租而尚未管業(yè)者，限三個月內，準將詳細情形及不愿遵讓之處，函報公局，或詣局面陳，或托人代訴，聽候公局核斷。倘逾限已四個月，及圖樣宣示一年內，并已將該租主所陳核定而仍行抗爭，即由公局函請后開選立之勘估地值地產董事，公同核斷，估給地值及屋價……”^[40]這兩項規(guī)定都賦予業(yè)主一定期限予以申辯。在該章程新增關于新路之建筑條款，更進一步規(guī)定為公共利益著想，新路之建筑需于報紙上公開刊登，將新路平面解剖圖、鋪置材料，甚至預算費用等都予以刊登公示，地皮當中或毗連或接近之西國租主有權在公告后三個月內向公局用書面或親到或委托代表到局抗議，提出證據，證明新路不應建筑之理由（《上海地產大全》，第14頁）。這項規(guī)定不僅涉及土地業(yè)主的權利，更是考慮到其外部性問題，對于新路鄰近之租主，均有權進行辯論。這些宣示公告，一方面體現(xiàn)其征地為公共利益的需要；另一方面更是突出體現(xiàn)其對私人產權的保護，即使是因公眾利益的需要，對于業(yè)主之權利仍給予充分尊重。

（二）租界土地征用思想的分析

土地征用是政府為了公共目的而強制取得私有土地并給予補償的一種行為，是政府的強制購買。土地征用具有三個要件：政府特有的權力；只用于公共目的；行使這個權力時必須給予合理補償。租界在其根本大法《土地章程》中對于土地征用的程序、目的、補償都有所涉及，明確規(guī)定了租界當局有強制征收公地（筑路、溝渠、鐵路等）的權力，對于公地的征用，要經公局（工部局，租界行政部門）決議，并進行公示，實行有價征收，價格按當時市價確定，并額外給予津貼。從上述規(guī)定來看，在賦予當局強制征收之權時，注重維護土地租主（土地使用權擁有者）的權利，這種明文規(guī)定所蘊涵的土地征用思想，華界從未出現(xiàn)過，在官府向來是予以強制無償征收，故其思想來源與其西方本土的法律制度、思想是密不可分的。

從土地征用的具體含義分析，涉及不同法律部門的諸多法律問題，首先，政府行使征用權的目的是取得某項財產的所有權，并且需要支付賠償或價款，具有民事購買的性質。其次，由于財產權的轉移不以財產所有者的意愿為轉移，財產估價也不取決于所有者的要價，最終依托于政府行政權的強制行使，因而屬于行政行為。最后，征用過程中個人與政府、財產權利與行政權力的關系必須保持平衡，以防止政府濫用權力侵犯公民個人利益或公民過度行使權利損害公共利益，因而需要憲法的調整。英、法等國是近代思想啟蒙的發(fā)源地，按照近代啟蒙思想家們的觀點，財產與生命、自由緊密聯(lián)系在一起，無償剝奪財產通常被視為與剝奪生命、自由無異。因為財產權既是個人謀生并改善生存條件的手段，也是他免于壓迫和奴役的基本保障，政府無償剝奪公民財產是嚴重違憲的行為。因此，憲法對財產的征用補償往往都有專門的規(guī)定，以示對財產權的尊重。英國的《大憲章》是明確保障財產權不受非法剝奪的最早的憲法性文件，規(guī)定凡依法規(guī)授權征用財產，都要提供補償。法國根據《人權宣言》建立的財產征用制度比較完備，其《人權宣言》嚴格禁止無償剝奪財產，第17條明確規(guī)定：“財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪”^[41]。除了對征用財產一定要予以補償的規(guī)定外，關于補償標準，英國1975年的《共有土地法案》才將土地征用補償標準從以開放市場的價格為依據改為以現(xiàn)有利用價值為標準，不考慮土地的開發(fā)價值，此前，對于土地的補償標準向以市場價格為依據，從前面租界1869年《土地章程》條款“……倘公局允行，公司可將應需之地向該租主購用，照公局購地公用規(guī)例辦理，給價時值地價，并按地價另加津貼，每百兩極少二十五兩，以償勉強讓購基地所受虧損……”，^[42]規(guī)定分析可知，當時租界給予的土地補償也是以“時值地價”為依據的。關于征地程序問題，在英美法系，征用都是根據議會法案進行的。自18世紀以來，英國的土地強制征用一直是由議會通過私法案決定的，這種法案對征用哪塊土地、征地的目的都要作出明確的規(guī)定。法律不僅要規(guī)定賠償估算規(guī)則，而且要指定確保能夠遵循這些規(guī)則進行公平的賠償估算的機構。議會不僅為征地制定普遍規(guī)范，而且對征用土地還直接享有批準權，《大憲章》第39條規(guī)定：“任何自由人，如未經其同級貴族之依法裁判，或經國會判決，皆不得被逮捕，監(jiān)禁，沒收財產，剝奪法律保護權，流放，或加以任何其他損害?！睉椪碌?2條規(guī)定了保護財產權的正當程序：“任何人凡未經其同級貴族之合法裁判而被余等奪取其土地、城堡、自由或合法權利者，余等應立即歸還之……”^[43]從英國的規(guī)定可以看出，在近代其土地征用之權是由行政機構議會掌握的，由議會決定并且還要指定專門機構確保公平賠估。而租界在土地征用程序上，規(guī)定由公局（即租界行政當局）擬訂征用土地，選舉勘估地產董事，并且成立地產委員會負責處理征地補償地價糾紛，還在《土地章程》（1869）中對于地產董事的選舉進行了詳細的規(guī)定，由公局選派一名、納稅人會議選一名、出捐人公舉一名共三名，并且規(guī)定地產董事不得為在公局支領薪水之人，以確保其公正（陳炎林：《上海地產大全》），可見其思想相通之處。從具體實踐上看，法國的土地征購履行手續(xù)包括有：（1）事先提出事業(yè)計劃，進行宣傳；（2）認定該計劃的公益性；（3）確定征用的不動產權利者；（4）決定征用；（5）征購命令；（6）決定征用的補償；（7）征用（趙尚樸，1996）。相對比分析，租界當局也重視土地征購的宣示，明確規(guī)定了將具體的修筑圖樣、材料等予以公開登刊，并給予業(yè)主一定申辯期限，保障土地產權擁有者的權益。

總之，租界關于征用公地的一系列規(guī)定，已涉及目前大多數國家在法律中已作了明確規(guī)定的征用目的、征用補償、征用程序等方面，但對于“公用事業(yè)”的界定，在章程中也沒有予以明確界定，涉及較多的是筑路、衛(wèi)生、公園等。關于當局征地權的限制，明確規(guī)定是由“公局”擬訂的征地范圍，即使是一些運營公司，如鐵路公司，對其購地也須報明公局批準，遵守公局規(guī)定的條例。而且，租界當局母國的法律制度、規(guī)定與傳統(tǒng)，也給其土地產權方面的思想提供了法律層面的淵源。

二、土地規(guī)劃思想

近代上海城市建設始于租界的建設，在租界建立后，為了生活、商業(yè)等諸方面的便利，租界開始大規(guī)模的建設，在建設中，不難看出其土地規(guī)劃思想，其中最主要的包括對界內道路的規(guī)劃及對商業(yè)區(qū)、娛樂區(qū)等功能分區(qū)的規(guī)劃。

（一）棋盤式道路規(guī)劃思想

租界內道路的規(guī)劃思想體現(xiàn)在其棋盤式整體布局及道路附屬設施的統(tǒng)一建筑、管理上，上海晚期流行的竹枝詞“棋盤兩道東西界，石路一條前后程”^[44]，形象地描繪了租界內的道路狀況。對于道路的規(guī)劃是其對土地規(guī)劃利用思想的重要體現(xiàn)。

1.構筑主干道系統(tǒng)的思想

上海城市建設的近代化開始于路政的近代化。開埠前，上海城廂內外有街弄百余條，并在東、南門沿浦一帶形成鬧市，但這些街弄大多“闊只六尺左右”^[45]，且缺乏照明設施。在劃定的居留地內，“野田曠地之余，累累者皆冢墓也”^[46]。一旦下雨，“霖雨彌旬，泥潦載道，雖有鬼兵百萬亦不能去之”^[47]，惡劣的居住環(huán)境使租界外人將路政建設作為首要任務。1845年英領巴富爾與上海道臺宮慕久議定的《上海土地章程》中訂立了與路政相關的有關條款，規(guī)定允許西人修筑道路、碼頭、橋梁等。在這些條款中，不僅明確給予租地外人建設權，還規(guī)定了道路的寬度、開辟新路程序。其中第一款規(guī)定：“楊（洋）涇浜以北原有沿浦大路，系糧船纖道，后因坍沒未及修理，現(xiàn)既出租，應行由各租戶將該路修補，以便往來。其路總以粵海官尺二丈五尺寬為準……”第二款規(guī)定：“商人租定基地內，前議留出浦大路四條，自東至西，公同行走。一在新關之北，一在打繩舊路，一在四分地之南，一在建館池之南。又，原先寧波棧房西至留南北路一條，除打繩路舊有官尺二丈五尺外，其余總以量地官尺二丈寬為準，不惟往來開闊，并可預防火災……其新關之南、桂花浜及怡生碼頭之北，嗣租定后，仍須酌留寬路兩條。此外，如有應行另開新路之處，亦須會同妥議……”第三款又規(guī)定：“……議于浦江以西、小河之上，北自軍工廠旁冰廠之南官路起，南至楊（洋）涇浜河邊厲壇西首止，另開二丈寬直路一條……”^[48]可見，在第一次《土地章程》中就詳細規(guī)定了對于道路的修筑，并在第十一款中規(guī)定可修補橋梁、修除街道、種樹護路等。從這些規(guī)定可以看出，關于道路的規(guī)劃不僅設計了道路干線，統(tǒng)一了道路寬度，并將道路養(yǎng)護問題也作了規(guī)定。1854年成立工部局后，頒布了一項由英領阿禮國富署的筑路計劃，按這項計劃，19世紀60年代前已建成今南京路以南的4條東西向干道：九江路、漢口路、福州路、廣東路，及南北向干道山東路。1863年美租界與英租界合并，道路建設統(tǒng)一納入工部局規(guī)劃，到1865年，由26條道路組成的英界干道網已具雛形，其中，南北向干道13條，東西向干道13條，初步形成租界內方正、有序的棋盤式街區(qū)。同時1860—1865年法租界的馬路多集中在法租界外灘一帶。19世紀60年代中期以后，在擴展道路網絡的同時，工部局開始拓展干道，規(guī)定：“今后凡工部局修筑的干道，除另有安排外，其寬度不得少于四十英尺”^[49]。對于道路擴展的寬度予以了規(guī)定。

2.創(chuàng)設人行道、建設道路附屬設施的思想

人車分道是近代城市化的結果，隨著人口的集中、交通工具的發(fā)展，工部局在新路修筑中開始在主要干道鋪設人行道。1861年，工部局在花園弄、九江路、廣東路等主要干道鋪設人行道。并于1863年規(guī)定：凡凈寬22英尺的街道，其人行道的寬度也按比例增加；規(guī)劃花園弄、“馬路”（即河南路與浙江路之間的南京路）的人行道應按規(guī)定放寬到4英尺，外灘的人行道8英尺，并靠洋行建筑一邊鋪設，其外側為30英尺寬的車道，車道與江岸間留出平均30英尺寬的江濱大道^[50]。從其對人行道建設的詳細規(guī)定中，可以看出，隨著人口的增長和租界內經濟活動的展開，租界當局在規(guī)劃中已經注意到人、車道分離，并具體規(guī)定人行道的建設位置、寬度，對路政的建設已經極大地突破華界傳統(tǒng)的理念，體現(xiàn)其從經濟發(fā)展的角度考慮具體規(guī)劃的思想的一面。除了增設人行道外，工部局還在界內建設系統(tǒng)的道路排水工程。據工部局年報載，其馬路“兩旁砌以石砧，較馬路稍高，砧下砌石條，微側，引水入溝?！薄笆柘峦咸幤龇绞剿畟}一所，較溝深三四尺，使水沖入倉內，淤泥沉底，清水入溝。經雨數次，揭起倉面石板，以長勺撈出污泥，則陰溝永無壅塞之虞”^[51]。而且，1869年《土地章程》后專門附有《上海洋涇浜北首西國租界田地章程后附規(guī)例》專門就溝渠的管理、建造、推廣作了詳細的規(guī)定，對于溝渠的建造方法予以了規(guī)定，溝渠的技術處理問題姑且不作探討，但其在筑路中的具體實施及作專門的規(guī)定，反映出租界當局在道路規(guī)劃中對于統(tǒng)籌安排道路附屬設施、注重道路的整體建設的思想。

3.統(tǒng)一規(guī)劃路名、豎立路牌的思想

隨著租界內道路建設的展開，同時為了使因躲避太平軍而成千上萬涌入租界的華人便于識別道路，1863年英租界工部局制定統(tǒng)一命名的原則：凡南北向干道，用中國省份的名稱命名；凡東西向干道，用中國城市的名稱命名，并把寫有中英兩種文字的路牌豎立于路角。1866年工部局又對租界內華人居住區(qū)主要弄堂以習慣沿用的中文名稱來命名。除了對道路按一定規(guī)則統(tǒng)一命名外，工部局還對所有建筑房屋施行統(tǒng)一編號，懸掛門牌。這樣，在對道路統(tǒng)一規(guī)劃上，注重相關設施的建設，為居民提供便捷的通道和路名、門牌的標識，體現(xiàn)其現(xiàn)代管理思想。當然，在后來的道路命名中。這種命名方式不再被使用，而代之以外人的名字，其中多是各國駐華公使、駐滬領事、租界工部局和公董局的總董或董事，以及來華傳教士、商人等，給上海這座城市加上了殖民化的標記。

（二）城市規(guī)劃分區(qū)思想的初步體現(xiàn)

租界在進行棋盤式道路建設的同時，注意娛樂區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)的布局規(guī)劃。在1845年《土地章程》中，就已有不得在租界內隨意設攤的規(guī)定，該章程第十六款規(guī)定：“楊（洋）涇浜以北界內，準各租戶公建市房一處，以便華民挑運日用物品在此市賣。其坐落處所及辦理各法，必須由地方官會同管事官定議，商人不得私自建造……”^[52]除了在處所上予以限制外，英租界還采用頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照進行控制的辦法，規(guī)定在租界內開設零用飲食等鋪房，應由管事官先給執(zhí)照，才準開設，這樣從處所、執(zhí)照進行控制，以利于租界內的區(qū)域規(guī)劃。在法租界內，1873年12月，公董局董事會決定：由公共工程處向董事會提供租界現(xiàn)有道路一覽表，對每條道路定出應有寬度和準線圖樣。1897年6月，公董局發(fā)布市政施工條例，規(guī)定市政施工須呈交設計圖。在路名管理上，1869年公董局董事會決定在整個法租界范圍內編排門牌號碼，并設立路名牌^[53]。從管理規(guī)定看，無論是公共租界還是法租界在進行土地利用規(guī)劃時，首要的就是進行道路規(guī)劃，都注重道路的寬度及附屬市政工程的建設，并都進行統(tǒng)一的路名制定及編制門牌號，從這個角度而言，兩租界的土地規(guī)劃思想是相似的。隨著道路的規(guī)劃建設，租界的市場不是零亂的商街、貨攤，更不是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)常見的臨時集市，而是以馬路為通道的龐大市場，逐步形成沿主要交通干線設立的馬路商業(yè)區(qū)。與華界傳統(tǒng)規(guī)劃不同的是租界休閑娛樂區(qū)的設立，租界當局專將外灘堤岸辟為休閑公共場所。工部局一位董事認為“英租界的外灘是上海的眼睛和心臟，它有相當長一段江沿可以開放作娛樂和衛(wèi)生之用”^[54]，對于公園的公眾娛樂區(qū)設立的重視還體現(xiàn)在《土地章程》之中，1869年《上海洋涇浜北首租界章程》第六款規(guī)定：“……租界內執(zhí)業(yè)租主會議商定準其購買租界以外接連之地，相隔之地，或照兩下言明情愿收授之地，以便編成街路及建造公花園為大眾游玩怡性謫情之場所?！?sup>[55]用規(guī)章的形式將道路、娛樂場所建設加以規(guī)定，表明其對娛樂場所建設的重視。另外，租界還分別在外灘英領事館背后的北圓明園路和南圓明園路之間，廣東路和江西路交叉口，福州路和河南路交叉口，福州路和湖北路交叉口，老跑馬場辟了5處場地作為馴馬之用^[56]，從外灘公園與馴馬場的選址可看出，租界考慮居民的多元需求的安排。此外，在對建筑物的管理上，公共租界專門制定《公共租界工部局中式新房建造章程》加以規(guī)劃管理，其中包括建造新房前，應向工部局遞交一份房屋底屋平面圖和剖面圖，圖紙要清晰地表明擬建的房屋距離最近的大街或小路的相對位置，并對地基、層數作了明確規(guī)定，該項規(guī)章制度不僅在安全設施方面進行了詳細、具體的規(guī)定，而且始終體現(xiàn)著房屋的建筑不能妨礙道路的思想。例如，該規(guī)章第十六條規(guī)定：“封檐板和陽臺應配備有適當的檐溝和落水管，而且伸出公共街面不得超過3英尺；對檐板和陽臺至少離地面分別有14英尺和11英尺；屋檐伸出前排柱子中心線的長度不得超過22英寸……”^[57]從其對建筑的詳細規(guī)定上，也可看出租界對于界內區(qū)域建筑統(tǒng)一規(guī)劃的思想。

（三）租界土地規(guī)劃思想分析

城市規(guī)劃是通過對城市物質空間的塑造，來創(chuàng)造一種文明的人類生活環(huán)境，這一環(huán)境的創(chuàng)造是通過對土地這一資源的配置來達到目的的。城市規(guī)劃的實施，換言之，城市建造的過程，大到一個新城的開發(fā)，小到一幢建筑的營建，無不是土地利用的具體體現(xiàn)。傳統(tǒng)中國城市規(guī)劃理念受禮制的影響很大，《周禮》考工記（公元前2700）就記述了：“匠人營國，方九里，旁三門，國中九經九緯，經涂九軌，左祖右社，面朝后市”^[58]，對于城市的布局作了規(guī)定，城市布局生活區(qū)與市場嚴格分開的思想直到近代上海縣城還能看到痕跡，在近代上海入夜，縣城街道就被關上柵欄，閭、坊之間的居民不得往來。而租界在開發(fā)建設過程中所體現(xiàn)的思想則體現(xiàn)了近代城市規(guī)劃理念。城市規(guī)劃的實施是土地利用的具體體現(xiàn)，按照近代經濟學家霍伊特的扇形理論分析，城市土地的利用趨向于主要交通線路和沿自然障礙物最少的方向由市中心向市郊呈扇形發(fā)展，輕工業(yè)和批發(fā)商業(yè)由于對交通線路的強烈依賴，沿交通線路進行擴展，低收入住宅區(qū)環(huán)繞商業(yè)用地分布，中高收入住宅區(qū)則沿著城市交通主干道或河畔、湖濱、公園高地向外發(fā)展。該理論是20世紀30年代末霍伊特通過對美國645個城市的分析得出來的，然而運用該理論對租界的土地利用進行分析，不難看出，商業(yè)區(qū)的形成沿馬路排列，而其政務區(qū)（領事館等）與高級住宅區(qū)則與休閑區(qū)（如馴馬場等）比鄰，其布局已經具有近代城市的發(fā)展特色。從租界基本制度的規(guī)定分析，土地規(guī)劃已經體現(xiàn)現(xiàn)代城市規(guī)劃制度的一些思想：（1）在土地的用途分配上，已經注意到道路、公園、建筑物及其他公共設施的分布。尤其是在道路的規(guī)劃布局上，不僅對于道路的寬度、人行道的預留作了具體的規(guī)定，還對道路附屬設施如排水溝渠等作了具體規(guī)定，從其關于道路寬度的設計上體現(xiàn)出其規(guī)劃著眼于經濟的發(fā)展要求。（2）土地規(guī)劃的范圍上，不僅涉及地下（溝渠）物的建設，還涉及地上建筑物的具體規(guī)劃，對于建筑物的高度、下水管道的鋪設、距離街道的距離、通道、房頂、陽臺等突出物距街面的高度等作了詳細規(guī)定，并要求繪制房屋底面平面圖和剖面圖送交工部局審核，尤其是在《中式新房建筑章程》中體現(xiàn)的私人建筑不得妨礙公共需要的思想，以及1869年《土地章程》對于私人建筑修筑、挖通溝渠的規(guī)定都體現(xiàn)其維護公共利益的思想。雖然租界土地規(guī)劃思想和貫徹“禮制”的中國傳統(tǒng)規(guī)劃思想相比，已經凸顯近代規(guī)劃特點，但與現(xiàn)代規(guī)劃理論相比仍只是一些萌芽。就英國本土當時的城市規(guī)劃狀況而言，從維克托利亞王朝到19世紀末葉，城市土地使用完全自由放任，城市建設是只求促進經濟成長，導致工人居住環(huán)境的惡劣，因此，產生了要求居住環(huán)境和經濟成長相適應的呼聲，結果只是《公共衛(wèi)生法》和《居住法》的公布，城市規(guī)劃還是很不完善，其主要特征為用劃一標準構成的住宅地建筑規(guī)劃，直到20世紀以后，田園城市論、綠帶、新城、開發(fā)許可證等各種城市規(guī)劃模式才相繼誕生^[59]。因此，租界初期的規(guī)劃思想突出體現(xiàn)在道路規(guī)劃和對建筑物的管理規(guī)定上，20世紀以后的城市規(guī)劃理論的誕生，在當時的中國曾引起學術界的廣泛關注，引發(fā)了大量探討，我們將在下一章探討，由此也可以看出，租界思想及其對華界思想的影響與其本國思想發(fā)展的聯(lián)系。

從租界土地征用及規(guī)劃管理思想的分析中，可以看出，租界實施土地有償征用的思想及對道路、建筑等實施規(guī)劃的思想皆不同于中國傳統(tǒng)的土地使用管理思想，其思想的產生一方面是當時近代城市化的發(fā)展，租界人口的激增產生的需求；另一方面也是西方近代城市土地使用管理思想的體現(xiàn)，這種帶有近代文明的思想在具體實施中與傳統(tǒng)的文明相摩擦、碰撞，逐漸滲透，進而對華界的變革起到催化與示范作用。租界對于道路的規(guī)劃及近代化的管理方式是在中西文明的不斷沖突中逐步確立的。例如筑路過程中，工程的進展往往被鄉(xiāng)民以有礙風水為由而進行抗爭。在對道路附屬設施的建設中，工部局規(guī)定禁毀行道樹，而華人則于清明節(jié)時“攀折楊柳，插于門前或洗眼目，謂可致明”^[60]，夏季，“折柳簪首，謂可辟伏天之暑”^[61]，為此不斷發(fā)生沖突。在進行人、車分道的建設中，行人“終不肯與車馬分途”，甚至認為“馬車可行，人豈不能行”，導致華人與巡捕的沖突不斷。具體探究，各種沖突實質是中、西兩種文明的沖撞，也是傳統(tǒng)與近代理念的沖突。正是在這種沖撞中，租界土地使用管理思想逐步確立下來，并促進了上海城市管理向近代化的邁進。