甘肅省白銀市國(guó)土資源局平川分局

張龍 王小軍 萬(wàn)國(guó)蓉 張輝軍 孫文生

土地資源是一種不可再生的自然資源，土地是一國(guó)的立國(guó)之本，土地及依附其上的房屋是每個(gè)人安身立命之處，在我國(guó)法律體系中，土地權(quán)利是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的重要組成部分，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，是由我國(guó)人多地少的國(guó)情決定的，也是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，土地依法依規(guī)管理顯得非常重要?，F(xiàn)就筆者在具體工作中遇到的一些問(wèn)題和思考進(jìn)行了簡(jiǎn)單、不全面的梳理。

一、在土地征收、報(bào)批方面

（1）法律規(guī)定征收農(nóng)村集體所有土地，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供用地，是政府行為，必須按照《土地管理法》確立的征收土地制度，實(shí)行由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一征地，這里沒(méi)有明確市所屬的區(qū)人民政府的職能，從法律、法規(guī)具體規(guī)定看，縣一級(jí)的區(qū)人民政府不具備征收土地的職能，那么區(qū)級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的體制不同于縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)，能否負(fù)責(zé)組織征地的審查報(bào)批和具體實(shí)施工作也沒(méi)有明確，在具體工作中難以操作。

（2）征地程序不規(guī)范、征地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有些地方由于為了完成固定投資任務(wù)，政府并沒(méi)有足夠的資金實(shí)施征地工作，只注重引進(jìn)項(xiàng)目而忽視了征地程序，為了使項(xiàng)目盡快落地，有時(shí)由項(xiàng)目單位或項(xiàng)目業(yè)主單位進(jìn)行征地，產(chǎn)生了多頭征地、標(biāo)準(zhǔn)不一致的混亂局面，并且大多數(shù)征地都在報(bào)批前進(jìn)行，違規(guī)行為難以制止。

（3）由市、縣人民政府實(shí)施征地的一些重點(diǎn)項(xiàng)目，群眾“漫天要價(jià)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了省政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)超過(guò)了30倍也征不來(lái)，又不能強(qiáng)制征地，導(dǎo)致有些項(xiàng)目長(zhǎng)期擱置，對(duì)于這種情況怎么處理需出臺(tái)解決辦法，對(duì)于一些項(xiàng)目征地批準(zhǔn)后部分土地征收不來(lái)又無(wú)法供地的，按照國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿(mǎn)兩年未用地的，批準(zhǔn)文件失效，對(duì)于已征收的土地怎么處置，也沒(méi)有明確辦法。

（4）從土地第二次大調(diào)查成果顯示的是國(guó)有土地，但實(shí)際還是未經(jīng)征收的集體土地，這類(lèi)土地需要報(bào)批還是由當(dāng)?shù)卣苯诱魇?，政策也不明確，在實(shí)際工作中也無(wú)法操作。針對(duì)以上存在的問(wèn)題有以下思考。一是按照《土地管理法》及其相關(guān)的法律、法規(guī)，由省、市、縣根據(jù)實(shí)際情況制定完善操作性強(qiáng)的征地補(bǔ)償管理辦法和適合本地實(shí)際的征地補(bǔ)償分配辦法，明確政府及其相關(guān)部門(mén)的職責(zé)。二是根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2010]96號(hào)）文件精神，建立完善征地補(bǔ)償預(yù)存制度和征收土地預(yù)公告辦法，根據(jù)實(shí)際情況可在征地報(bào)批前進(jìn)行預(yù)公告，并結(jié)合省政府公布征地區(qū)片價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算征地補(bǔ)償款，設(shè)立專(zhuān)戶(hù)預(yù)存。用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后按照《土地征收公告辦法》的程序可將土地征收公告和征地補(bǔ)償安置方案公告同步進(jìn)行，依法實(shí)施征地工作。以上辦法中要細(xì)化對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)安置費(fèi)用合計(jì)超過(guò)30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，除從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼外，探索其他有效途徑的解決辦法。三是對(duì)依法確定（如土地二次調(diào)查、城市規(guī)劃區(qū)變化等）為國(guó)有土地的集體土地的情況，為了簡(jiǎn)化辦理程序，由市、縣人民政府按照不低于當(dāng)?shù)氐恼鞯貎r(jià)格進(jìn)行征收后儲(chǔ)備。

二、處理土地糾紛方面

隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的開(kāi)展，解決了很多土地糾紛方面的問(wèn)題，但是由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地管理薄弱，土地權(quán)屬關(guān)系混亂，尤其建國(guó)后經(jīng)歷了數(shù)次大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式土地調(diào)整，土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，特別是插花地的糾紛，確權(quán)難度極大。針對(duì)土地歷史遺留問(wèn)題和土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜情況，解決土地糾紛時(shí)應(yīng)該把握好以下幾方面：

（1）在盡可能全面考慮社會(huì)穩(wěn)定、保障土地的可持續(xù)利用等方面的因素外，要在堅(jiān)持依法依規(guī)的前提下，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，即：“城市土地國(guó)有化原則，國(guó)有土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則，尊重歷史和面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，有利于生產(chǎn)生活和社會(huì)穩(wěn)定的原則”。

（2）分階段認(rèn)定處理，具體為：1950年土地改革階段，1956～1958年合作化階段， 1962年“四固定”階段，1982年頒布《憲法》階段。把在土地改革中是否頒發(fā)土地所有證作為劃分國(guó)家所有與集體所有土地的重要依據(jù)；把農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期土地入社和實(shí)施《六十條》時(shí)土地已確定為集體所有作為確定集體土地所有權(quán)的主要依據(jù)；把是否征用作為劃分國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的標(biāo)志。

（3）按照法律規(guī)定的國(guó)家土地所有權(quán)的推定原則，如果集體不能證明該宗土地為集體所有，則推定為國(guó)家所有。

（4）正確劃分集體土地于集體土地之間所有權(quán)界限，主要把握分階段處理國(guó)家建設(shè)征收集體土地于集體土地之間使用土地權(quán)屬問(wèn)題，對(duì)于重復(fù)征用的問(wèn)題，應(yīng)按照實(shí)際使用確定或按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定。

（5）界線(xiàn)與面積不吻合的問(wèn)題，因面積的準(zhǔn)確性取決于測(cè)量方法或測(cè)繪人員的素質(zhì)等因素的影響會(huì)產(chǎn)生誤差，而界線(xiàn)則是較為穩(wěn)定的，因此存在界線(xiàn)與面積不一致的情況，應(yīng)按界線(xiàn)確定土地權(quán)屬面積。

三、市所屬的區(qū)人民政府的土地管理職能方面

按照《土地管理法》及其相關(guān)的法律法規(guī)中均已明確了市、縣人民政府在土地征收、報(bào)批、出讓、轉(zhuǎn)讓、劃撥等土地管理方面的地位和職能，但市所屬的區(qū)人民政府作為一級(jí)縣級(jí)人民政府在土地管理方面具有哪些權(quán)利，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的職能，在具體工作中怎么做在法律、法規(guī)、政策中沒(méi)有明確，在實(shí)際管理工作中要充分發(fā)揮市所屬的區(qū)人民政府的作用，必須在法律、法規(guī)、政策中明確權(quán)利和責(zé)任，符合法律的精神。