(一)應(yīng)急預(yù)案的意義

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！蓖话l(fā)事件的管理與應(yīng)對(duì)必須做到未雨綢繆，預(yù)先準(zhǔn)備。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一項(xiàng)不可或缺的制度。因?yàn)樵S多突發(fā)事件的到來具有很大的不確定性，人們往往無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，所以必須為此做好準(zhǔn)備，加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃、物資儲(chǔ)備和長期預(yù)算，做好應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的一項(xiàng)最基本功能就在于保證突發(fā)事件發(fā)生后，政府或企業(yè)能夠根據(jù)事先制定的應(yīng)急預(yù)案采取各項(xiàng)緊急措施，將損害降低到最小，而不至于在突發(fā)事件發(fā)生后無所適從，或者再臨陣磨槍，倉促上陣，這樣，很難保證政府行為或企業(yè)行為的科學(xué)性、合理性和高效性。從實(shí)質(zhì)上來講，應(yīng)急預(yù)案的核心思想就是要以確定性應(yīng)對(duì)不確定性，化應(yīng)急管理為常規(guī)管理。因此，各國都比較重視應(yīng)急預(yù)案的建立，在平常時(shí)期就設(shè)計(jì)好了一套計(jì)劃，指導(dǎo)在突發(fā)事件發(fā)生后政府和全社會(huì)應(yīng)該如何共同協(xié)作來對(duì)付緊急危險(xiǎn)局勢(shì)。

自2003年“非典”疫情發(fā)生之后，我國開始突出強(qiáng)調(diào)要重視公共突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制和能力建設(shè)。根據(jù)黨中央和國務(wù)院的總體部署，國務(wù)院辦公廳于2003年11月成立了應(yīng)急預(yù)案工作小組，組織構(gòu)筑了我國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架體系，目前，這一體系已基本形成。我國應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)和有效使用，使各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作更加有備、從容、有序，在構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的意義。

1.首先，制定應(yīng)急預(yù)案是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

和諧社會(huì)是人與自然、人與人和諧相處的社會(huì)。當(dāng)前，我國正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，影響公共安全的因素日益增多，各類突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，破壞了人與自然、人與人和諧相處的氛圍;又加上我國的應(yīng)急管理工作基礎(chǔ)比較薄弱，應(yīng)急體制、機(jī)制和法制尚不健全，預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力有待進(jìn)一步提高，為此公眾的生存安全、財(cái)產(chǎn)安全受到了嚴(yán)重威脅，也為構(gòu)建和諧社會(huì)制造了障礙。如何克服危機(jī)，提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，是擺在政府面前的一道難題。面對(duì)突發(fā)事件，我們需要加強(qiáng)應(yīng)急管理，因?yàn)樗顷P(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是各級(jí)政府堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)。編制應(yīng)急預(yù)案，可以統(tǒng)籌安排突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)階段的工作，是應(yīng)急管理工作的主線。如果應(yīng)急預(yù)案科學(xué)可行，各項(xiàng)內(nèi)容得到了很好的落實(shí)，就能夠有效預(yù)防、從容應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，和諧社會(huì)的目標(biāo)就可以早日實(shí)現(xiàn)。

2.其次，制定應(yīng)急預(yù)案是維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措

進(jìn)入21世紀(jì)，恐怖活動(dòng)日益猖獗，手段花樣翻新，破壞后果嚴(yán)重。據(jù)國外有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今世界上以極端主義、民族分裂主義、宗教主義、國家法西斯和黑社會(huì)性質(zhì)為代表的恐怖組織有1000多個(gè)，僅1994年以來，就制造了包括“9·11”在內(nèi)的重大恐怖事件200余起，造成了數(shù)萬群眾傷亡和上萬億元的經(jīng)濟(jì)損失[5]。長期以來，世界各國都深受恐怖活動(dòng)之害，我國也不例外，尤其是20世紀(jì)90年代以后，境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力相互勾結(jié)，在我國境內(nèi)組織了一系列爆炸、暗殺、縱火、投毒、襲擊等恐怖暴力事件，嚴(yán)重危害了我國各族人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。做好反恐救援應(yīng)急預(yù)案，就可以最先做出反應(yīng)、最先投入戰(zhàn)斗、最先控制局面、最大限度地減少損失和傷亡，從而在最短的時(shí)間內(nèi)，采取最有效的措施控制危害的蔓延，預(yù)防和減少恐怖活動(dòng)造成的損害，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保障公眾正常的生產(chǎn)、生活秩序，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國家安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(二)應(yīng)急預(yù)案的作用

針對(duì)各種不同的突發(fā)事件制定有效的應(yīng)急預(yù)案，不僅可以為應(yīng)急活動(dòng)的開展指明方向，減少突發(fā)事件造成的嚴(yán)重危害，還可以確保應(yīng)急資源得到合理充分的利用，指導(dǎo)應(yīng)急人員的日常培訓(xùn)和演習(xí)，從而保證對(duì)突發(fā)事件的有效處置。譬如，2007年3月4日至5日，吉林省發(fā)生了1951年以來降雪量和影響范圍最大的暴雪災(zāi)害。省政府及受災(zāi)地區(qū)迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，長春市僅用2天時(shí)間就清除了平時(shí)需要一周時(shí)間才能完成的清雪量，市區(qū)實(shí)現(xiàn)供氣零影響、供電零跳閘、供水零爆裂、有線信號(hào)零中斷、學(xué)校零停課和交通零重特大事故，災(zāi)區(qū)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)秩序的總體平穩(wěn)。吉林省有效應(yīng)對(duì)暴雪災(zāi)害只是各地發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案重要作用的一個(gè)成功個(gè)案。具體而言，應(yīng)急預(yù)案的作用有以下幾點(diǎn)。

1.使應(yīng)急活動(dòng)做到有章可循

突發(fā)事件的發(fā)生，打破了原有的正常社會(huì)狀態(tài)，使社會(huì)陷入混亂狀態(tài)之中。如果沒有事先的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急機(jī)構(gòu)在混亂狀態(tài)下就會(huì)手忙腳亂，從而難以組織高效的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行動(dòng)。相反，在有應(yīng)急預(yù)案的情況下，突發(fā)事件應(yīng)急管理人員就可以按照應(yīng)急預(yù)案中已規(guī)定好的各部門的職責(zé)分工、信息溝通方式、資源調(diào)配方案、媒體管理方案、應(yīng)急行動(dòng)方案等內(nèi)容，充分考慮突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的各種情況，分清突發(fā)事件中的主要問題和次要問題，從而做到有章可循，使管理者在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)收到事半功倍的效果。

2.避免或減少突發(fā)事件所造成的損害

編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)，編制者首先得做好調(diào)研工作，將自己管轄領(lǐng)域內(nèi)的各種可能會(huì)對(duì)社會(huì)造成潛在威脅的危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)體一一列舉出來，并加以分類，考慮其可能造成的后果，分別設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)預(yù)案。這一過程就是整個(gè)危機(jī)管理的第一階段即危機(jī)預(yù)警階段，是“防患于未然”的階段。從某種意義上來說，該階段十分重要，因?yàn)樗軌蛟谖C(jī)發(fā)生之前將其扼殺，將其產(chǎn)生的根源消除，則以后的措施就沒有必要實(shí)施，同時(shí)也以最小的成本取得了較大的成效，節(jié)約了大量的人力、物力和財(cái)力。正如美國著名企業(yè)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所說，政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療”[6]。當(dāng)然，應(yīng)急預(yù)案制定后，相關(guān)部門仍然需要對(duì)這些危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)體定期進(jìn)行檢查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患。如果信息及時(shí)被監(jiān)測(cè)，隱患及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，就有利于及時(shí)將突發(fā)事件的萌芽因素消滅掉。即使不能將其消滅，我們也可以通過事前知曉其即將發(fā)生而采取相應(yīng)的措施來減小損害。

3.減少?zèng)Q策時(shí)間和決策壓力

由于突發(fā)事件具有緊迫性、非預(yù)期性、巨大危險(xiǎn)性和不確定性等特點(diǎn)，所以一旦發(fā)生，就要求突發(fā)事件應(yīng)急管理者在有限的時(shí)間、有限的資源和有限的信息下進(jìn)行決策，決策是否正確直接決定了危害后果的嚴(yán)重與否。因此，突發(fā)事件的決策不僅時(shí)間緊迫，而且面臨著巨大壓力。于是，突發(fā)事件應(yīng)急管理者在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須對(duì)突發(fā)事件中可能出現(xiàn)的各種情況都有所考慮，對(duì)這些情況的深層次問題也要有所認(rèn)識(shí)，并能夠把握各種情況的主要矛盾。這樣，在面對(duì)實(shí)際突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急管理者才能較快地把握其實(shí)質(zhì)和主要矛盾，從而快速、科學(xué)地做出決策。也就是說，應(yīng)急預(yù)案使突發(fā)事件管理者通過突發(fā)事件的前瞻性研究，提高了其在實(shí)際突發(fā)事件中把握信息和理解信息的能力，從而減少了突發(fā)事件中的決策時(shí)間，減輕了決策壓力。

4.減輕人們的心理緊張感

如果沒有制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，那么當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，人們便會(huì)感到突然和茫然。如果人們對(duì)突發(fā)事件的了解不深，對(duì)突發(fā)事件的熟悉程度較低，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)突發(fā)事件的控制能力低下，對(duì)突發(fā)事件管理缺乏信心，從而產(chǎn)生心理上的緊張和焦慮。在制定了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的情況下，突發(fā)事件應(yīng)急管理人員對(duì)突發(fā)事件本身和突發(fā)事件中可能出現(xiàn)的情況都有過充分的考慮，對(duì)突發(fā)事件中的各種情況也考慮過相應(yīng)的處理措施，一旦突發(fā)事件發(fā)生，遇到了應(yīng)急預(yù)案中出現(xiàn)的情況或類似情況時(shí)，便不會(huì)感到手足無措，無以應(yīng)對(duì)。因此，突發(fā)事件中人們的心理緊張感就比沒有制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案時(shí)要輕得多。

5.實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源配置的優(yōu)化。

由于突發(fā)事件的緊迫性，突發(fā)事件反應(yīng)和恢復(fù)所需的資源不但要充分而且要配置合理。如果所需資源不能及時(shí)提供或者數(shù)量不足，便會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急活動(dòng)的力度不夠，貽誤戰(zhàn)機(jī)，造成不可挽回的損失。如果資源配置過剩，則會(huì)導(dǎo)致資源的積壓，造成資金的占用，出現(xiàn)資源的浪費(fèi)。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對(duì)全社會(huì)的應(yīng)急資源實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃，最大限度地避免應(yīng)急活動(dòng)中的資源重復(fù)、等待、沖突等各種無效活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，達(dá)到應(yīng)急活動(dòng)的合理安排，從而提高應(yīng)急活動(dòng)的工作效率。

[1] “橫向到邊”，就是內(nèi)容上沒有漏洞，要包括針對(duì)各種類型突發(fā)事件的專門預(yù)案;“縱向到底”，就是要落實(shí)到基層，包括社區(qū)、農(nóng)村、企事業(yè)單位等，確保都有各自的應(yīng)急預(yù)案。

[2] 華建敏:《依法全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作——在全國貫徹實(shí)施〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉電視電話會(huì)議上的講話》，載《中國應(yīng)急管理》，2007(10)。

[3] 浦樹柔:《公共安全》，轉(zhuǎn)引自秦偉:《加強(qiáng)應(yīng)急管理提高政府應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的能力》，載《時(shí)代經(jīng)貿(mào)》，2006 (9)。

[4] 浦樹柔:《公共安全》，轉(zhuǎn)引自秦偉:《加強(qiáng)應(yīng)急管理提高政府應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的能力》，載《時(shí)代經(jīng)貿(mào)》，2006(9)。

[5] 汪崇華: 《應(yīng)急預(yù)案由來、特點(diǎn)及作用》，http://www. cqsafety. gov. cn/info View. jsp? info ID =5b198c662111597c012176fb17630b3f，2009-5-25。

[6] 戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》，205頁，周敦仁譯，上海譯文出版社，1996。