政府監(jiān)管（或政府管制、政府規(guī)制）是指在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問(wèn)題（“市場(chǎng)失靈”）為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體（特別是企業(yè)）活動(dòng)的行為。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不同的是，政府并不是從內(nèi)部參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，而是實(shí)施特殊形式的對(duì)市場(chǎng)的外部控制。政府機(jī)構(gòu)名義上是為“公眾利益”服務(wù)的，它們通過(guò)各種正式或非正式程序，制定并實(shí)施某些規(guī)則。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和控制無(wú)處不在，從這個(gè)意義上說(shuō)，政府并不是一個(gè)如哈耶克所說(shuō)的“守夜人”政府，而是一個(gè)監(jiān)管型政府。[1]

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)是，政府管制是對(duì)市場(chǎng)失靈的矯正。市場(chǎng)失靈有許多表現(xiàn)形式，比如分配不公正、壟斷、信息不對(duì)稱(chēng)、公共物品、外部性與內(nèi)部性、風(fēng)險(xiǎn)，等等。按照管制所要治理的市場(chǎng)失靈作為基礎(chǔ)進(jìn)行管制分類(lèi)，管制可分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制。經(jīng)濟(jì)性管制是指對(duì)自然壟斷和存在信息不對(duì)稱(chēng)的領(lǐng)域，為防止發(fā)生資源配置低效和確保利用者的公平利用，由政府機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加限制的管制?！吧鐣?huì)的”或“新潮的”管制是指對(duì)諸如產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全和環(huán)境的管制。[2]有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，例如丹尼爾·F.史普博將紛繁復(fù)雜的管制活動(dòng)分為對(duì)進(jìn)入壁壘（如自然壟斷和串謀）的管制、對(duì)外部性（如環(huán)境污染和排他行為）的管制和對(duì)內(nèi)部性（如合約欺騙和縱向限制）的管制三部分。[3]

安全管制（Safety Regulation）是針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全、環(huán)境安全、核安全等方面的政府社會(huì)性管制。安全管制的目的在于減少或消除負(fù)外部性和負(fù)內(nèi)部性。負(fù)外部性，如環(huán)境污染對(duì)當(dāng)事人造成的損害，由于沒(méi)有得到市場(chǎng)的反映和計(jì)算，決策者的個(gè)人成本和社會(huì)成本不一致，均衡的結(jié)果無(wú)效率，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。內(nèi)部性是指交易者所經(jīng)受的但沒(méi)有在交易條款中說(shuō)明的交易的成本和收益，主要針對(duì)購(gòu)買(mǎi)某產(chǎn)品的消費(fèi)者和企業(yè)雇員。例如，劣質(zhì)產(chǎn)品對(duì)消費(fèi)者造成的傷害、不安全的工作場(chǎng)所給工人造成的傷害等。④

本書(shū)所研究的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管屬于工作場(chǎng)所安全監(jiān)管，是社會(huì)性監(jiān)管的重要組成部分。此處分三個(gè)層次簡(jiǎn)要介紹安全生產(chǎn)管制理論問(wèn)題：第一個(gè)層次，政府監(jiān)管理論問(wèn)題，即為什么需要政府監(jiān)管？政府監(jiān)管的主要領(lǐng)域是什么？第二個(gè)層次，安全監(jiān)管理論問(wèn)題，為什么安全生產(chǎn)需要監(jiān)管？安全監(jiān)管是彌補(bǔ)什么類(lèi)型的“市場(chǎng)失靈”？第三個(gè)層次，安全監(jiān)管中的博弈問(wèn)題，根據(jù)博弈論原理，探討安全監(jiān)管的效果，即探討監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的博弈均衡受哪些因素的影響？

一、政府監(jiān)管理論的簡(jiǎn)要介紹

迄今為止，有關(guān)政府監(jiān)管的理論主要有四個(gè)基本理論：以庇古（Pigou，1934）為代表的“福利目標(biāo)理論”或“公共利益目標(biāo)理論”，以科斯（Coase，1960）為代表的“契約理論”，以施蒂格勒（Stigler，1971）為代表的“俘獲理論”，以及安德烈·施萊弗（Shleifer，2004）的“公共強(qiáng)制理論”。[4]

“公共利益目標(biāo)理論”的基本假設(shè)有兩點(diǎn)：第一，由于外部性、信息不對(duì)稱(chēng)等原因，不受約束的市場(chǎng)經(jīng)常有失靈的時(shí)候；第二，政府是仁慈的，并且它有通過(guò)監(jiān)管來(lái)糾正市場(chǎng)失靈的能力。公共利益目標(biāo)的監(jiān)管理論成為現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基石，為20世紀(jì)大量公有制企業(yè)的興起和監(jiān)管行為提供了理論依據(jù)。

但是，“公共利益目標(biāo)理論”遭到了許多批判，來(lái)自芝加哥法和經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派的意見(jiàn)占據(jù)了主流。批判者的邏輯包含三個(gè)部分：首先，市場(chǎng)和私人秩序可以在完全沒(méi)有任何政府干預(yù)的情況下解決絕大多數(shù)市場(chǎng)失靈問(wèn)題；其次，在市場(chǎng)不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的少數(shù)情況下，也可以用私人訴訟的方式來(lái)處理市場(chǎng)當(dāng)事人之間可能發(fā)生的沖突（科斯“契約理論”的觀點(diǎn)）；第三，即使市場(chǎng)和法院不能夠完全解決所有問(wèn)題，監(jiān)管也不見(jiàn)得奏效，因?yàn)檎O(jiān)管是無(wú)能的、腐敗的，或者是被利益集團(tuán)俘獲的，他們反而可能把事情搞得更糟（“俘獲理論”的觀點(diǎn)）。特別是第三點(diǎn)，人們開(kāi)始質(zhì)疑有關(guān)“仁慈和能干的政府”假說(shuō)，這正是施蒂格勒“俘獲理論”的核心。皮爾茨曼（Peltzman，1989）為這一理論做了最好的總結(jié)，他指出：第一，監(jiān)管的政治決策過(guò)程通常會(huì)被產(chǎn)業(yè)界所左右，致使監(jiān)管不但無(wú)法約束壟斷定價(jià)，相反還會(huì)通過(guò)國(guó)家干預(yù)的手段來(lái)支持壟斷行為；第二，即使在有組織的消費(fèi)者團(tuán)體的影響下，監(jiān)管者真的想提高社會(huì)福利水平，他們也往往由于自身能力的限制而極少獲得成功。因此，政府的監(jiān)管范圍越低越好，即使在其最低限度之內(nèi)，也難以保證干預(yù)的結(jié)果不會(huì)有效甚至有害。

芝加哥學(xué)派對(duì)公共利益目標(biāo)的監(jiān)管理論發(fā)動(dòng)的批判，是20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的最重要成就之一，他們不但創(chuàng)立了反思政府作用的新理論，而且他們的理論也得到了各國(guó)不斷發(fā)生的監(jiān)管失靈的教訓(xùn)的實(shí)證。然而，芝加哥學(xué)派的批判卻沒(méi)有得出政府監(jiān)管問(wèn)題的最終答案。

首先，從理論上說(shuō)，芝加哥學(xué)派過(guò)于迷信私人秩序和法院的力量。在某些情況下，私人秩序確實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，但在另外一些情況下，也容易墮落成私人暴力橫行的無(wú)政府狀態(tài)，建立強(qiáng)權(quán)而不是正義的秩序?？扑辜捌渥冯S者過(guò)分強(qiáng)調(diào)法院的作用，他們把法院視為公正的、信息完備的、不受腐敗侵蝕的社會(huì)公益保護(hù)者。但實(shí)際上，世界各國(guó)的法院更多表現(xiàn)出來(lái)的是缺乏效率、受政治勢(shì)力左右、行動(dòng)遲緩甚至陷入腐敗。科斯主義者把法院譽(yù)為仁慈的保護(hù)者，卻視監(jiān)管者的動(dòng)機(jī)為牟取私利，這種有失偏頗的劃分既沒(méi)有理論基礎(chǔ)，也沒(méi)有強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。歸根結(jié)底，法官和監(jiān)管者都是政府的代理人，都要受到政治壓力、激勵(lì)和條件的約束。

其次，在實(shí)證方面，傳統(tǒng)的芝加哥學(xué)派沒(méi)有能夠面對(duì)一個(gè)基本事實(shí)，即今天的人們生活在一個(gè)富裕得多、美好得多，但受到的監(jiān)管也多的社會(huì)里。作為消費(fèi)者，我們對(duì)絕大多數(shù)保護(hù)自己的監(jiān)管措施常常是首肯的。例如，絕大多數(shù)人還是希望自己所搭乘的火車(chē)或飛機(jī)有嚴(yán)格的安全規(guī)范，而不愿等交通工具發(fā)生事故后，讓親人們通過(guò)訴訟去追討可觀的賠償。

那么，究竟需不需要政府監(jiān)管？在哪些方面需要政府監(jiān)管呢？安德烈·施萊弗（2004）提出的“公共強(qiáng)制理論”從另一個(gè)角度提出了解答這個(gè)問(wèn)題的方法。

一般情況下，“社會(huì)”希望對(duì)商業(yè)生活施加控制，以追求某種對(duì)整個(gè)社會(huì)有利的目標(biāo)，例如企業(yè)生產(chǎn)安全措施、食品和飲用水安全、邊際成本定價(jià)等。根據(jù)Djankov等人的研究，這樣的控制策略有四種類(lèi)型：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、私人訴訟、監(jiān)管式的公共強(qiáng)制，以及政府所有制。對(duì)于商業(yè)生活的這四類(lèi)社會(huì)控制策略不是完全互相排斥的，而可以在同一市場(chǎng)中并存。在四種策略中，政府對(duì)于私人的控制權(quán)力依次遞增。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和私人秩序中，根本不存在什么政府干預(yù)；在訴訟體系中，法院扮演公平的裁判角色，以執(zhí)行良好的市場(chǎng)規(guī)則，當(dāng)然，訴訟體系中還存在一個(gè)公共權(quán)力的代理人——法官，他擁有一定程度的裁量權(quán)；在監(jiān)管體系下，政府的控制范圍迅速增加；在國(guó)家所有制體系下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為擁有了完全的控制權(quán)。

公共強(qiáng)制理論認(rèn)為，上述四種對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的控制措施都不是完美的，而最優(yōu)的制度設(shè)計(jì)需要在這些不完美的方案之間作出選擇。公共強(qiáng)制理論特別承認(rèn)，對(duì)于任何一種制度安排來(lái)說(shuō)，都需要在兩種社會(huì)成本之間進(jìn)行權(quán)衡：無(wú)序和專(zhuān)制。“無(wú)序”是指私人當(dāng)事人損害其他人利益的能力——盜竊、敲詐、欺騙、附加額外成本等；“專(zhuān)制”是指政府和官員損害私人當(dāng)事人利益的能力。從私人秩序到私人訴訟，到監(jiān)管，再到國(guó)有制，政府的權(quán)力逐步上升，私人的權(quán)力逐步下降。相應(yīng)地，無(wú)序的社會(huì)成本逐步減少，而專(zhuān)制的社會(huì)成本逐漸增加。這種權(quán)衡的結(jié)果被稱(chēng)為“制度的可能性邊界”。公共強(qiáng)制理論認(rèn)為，最終制度的選擇，由“無(wú)序”和“專(zhuān)制”總成本的最小點(diǎn)決定（圖12-1）。

圖12-1　制度可能性

資料來(lái)源：Djankov等（2003），《新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)》，Journal of Comparative Economics，轉(zhuǎn)引自安德烈·施萊弗：《理解監(jiān)管》，《比較》（第16輯），中信出版社，2004年版，第109頁(yè)。

那么，在什么情況下，監(jiān)管才是保證良好社會(huì)秩序的合適策略呢？公共強(qiáng)制理論給出的原則是：只有在“無(wú)序”的程度太高、令私人秩序或者法院都不能加以有效控制的情況下，監(jiān)管才是必需的。比如，工作場(chǎng)所的安全規(guī)范對(duì)公共強(qiáng)制的需求應(yīng)該是非常強(qiáng)烈的，證券市場(chǎng)的監(jiān)管也是如此。如果所有其他的手段都無(wú)法解決“無(wú)序”的問(wèn)題，則國(guó)家所有制就是必要的，這方面的典型例子就是軍隊(duì)、警察最好由政府來(lái)控制，因?yàn)樗饺丝刂瓶赡軒?lái)的“無(wú)序”是無(wú)法接受的。

按照王紹光的觀點(diǎn)，改革開(kāi)放的結(jié)果就是我國(guó)正從“全能主義政府”向“監(jiān)管政府”的轉(zhuǎn)變。[5]因?yàn)檎艞墝?duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制后，并沒(méi)有形成一個(gè)自律監(jiān)管的社會(huì)，而是一個(gè)充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。市場(chǎng)力量不僅不能減少這些危險(xiǎn)，它們自身反而可能產(chǎn)生新的危險(xiǎn)。國(guó)有成分的減少和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，使得“對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的再管理”變得十分需要，這在煤礦安全生產(chǎn)方面表現(xiàn)得尤其明顯。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的社會(huì)控制機(jī)制是國(guó)家所有制，通過(guò)“管生產(chǎn)的必須管安全”原則，力求使安全生產(chǎn)控制在當(dāng)時(shí)社會(huì)可以承受的范圍之內(nèi)。但是，20世紀(jì)80年代以來(lái)的市場(chǎng)化改革，由于過(guò)于迷信市場(chǎng)機(jī)制的力量，對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)煤礦安全生產(chǎn)特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)控制處于“無(wú)序”狀態(tài)，導(dǎo)致煤礦安全生產(chǎn)狀況有惡化的趨勢(shì)。到20世紀(jì)90年代末，隨著人們對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的忍耐達(dá)到極限，反彈開(kāi)始了，人們反思市場(chǎng)化的后果，決定不能任安全生產(chǎn)處于“無(wú)序”狀態(tài)，而必須對(duì)其予以“監(jiān)管”。

總之，按照上述政府管制的相關(guān)理論，可以認(rèn)為，“公共利益目標(biāo)理論”是我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)管制的理論基石，“契約理論”和“俘獲理論”則提醒我們應(yīng)該注意政府管制可能帶來(lái)的弊端，“公共強(qiáng)制理論”則說(shuō)明，面對(duì)我國(guó)煤炭行業(yè)的市場(chǎng)化改革，安全生產(chǎn)有滑坡的趨勢(shì)，改革的前進(jìn)發(fā)現(xiàn)既不是回過(guò)頭去重新實(shí)行“國(guó)有制”，也不是對(duì)其“放任自流”，而應(yīng)該選擇“政府監(jiān)管”的道路。

二、外部性、內(nèi)部性與安全生產(chǎn)監(jiān)管

（一）外部性理論

安全生產(chǎn)問(wèn)題與環(huán)境問(wèn)題類(lèi)似，具有（負(fù)）外部性，這是政府干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制的一個(gè)重要理由。根據(jù)分類(lèi)，事故損失可以分為內(nèi)部損失和外部損失，內(nèi)部損失是指由企業(yè)承擔(dān)的損失，外部損失是指由受害工人和家屬、政府和社會(huì)承擔(dān)的損失。一般地，安全生產(chǎn)事故不僅會(huì)導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和財(cái)產(chǎn)損失，而且會(huì)導(dǎo)致人員的傷亡甚至環(huán)境的破壞。物質(zhì)損失是可以用貨幣計(jì)量的，而人的生命安全和環(huán)境則是無(wú)價(jià)的。如果企業(yè)對(duì)人員傷亡和環(huán)境破壞所做的賠償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人的生命安全和環(huán)境的真正價(jià)值，這時(shí)企業(yè)安全事故就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)外部性，即一部分本該由企業(yè)承擔(dān)的成本卻由受害工人和家屬、政府或社會(huì)承擔(dān)了。根據(jù)1984年Lings等人對(duì)丹麥?zhǔn)鹿蕮p失的研究結(jié)果顯示，大約44%～89%的損失為外部損失，其中約20%由雇員直接負(fù)擔(dān)。[6]而根據(jù)美國(guó)勞工調(diào)查署（BLS）的一項(xiàng)研究，1992年全美職業(yè)事故及職業(yè)病造成的總損失為173.9億美元，其中企業(yè)雇主只承擔(dān)其中的11%，消費(fèi)者承擔(dān)其中的9%，而雇員承擔(dān)了其中的80%。由此可見(jiàn)，企業(yè)生產(chǎn)事故所產(chǎn)生的“外部性”問(wèn)題巨大。[7]

外部性的存在使安全水平偏離理論上的均衡點(diǎn)，這就要求政府加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管，促使“外部損失內(nèi)部化”，達(dá)到加大安全生產(chǎn)投入的目的。政府促使“外部損失內(nèi)部化”策略包括兩個(gè)方面：一方面，加大經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，縮小內(nèi)部損失和總損失的差距，使得損失更多地落在雇主身上。比如，政府通過(guò)加大企業(yè)的人員傷亡賠償和環(huán)境污染罰款的標(biāo)準(zhǔn)，促使企業(yè)安全投入的減損產(chǎn)出增加，安全效益可大幅提高，從而提高經(jīng)營(yíng)者增加安全投入的積極性。另一方面，加強(qiáng)法律法規(guī)體系的約束力，政府有關(guān)部門(mén)出臺(tái)關(guān)于安全生產(chǎn)事故的行政處罰，甚至刑事懲罰等法律法規(guī)，促使企業(yè)主不敢松懈，加大安全生產(chǎn)投入，保護(hù)雇員的安全權(quán)益，避免造成更大的社會(huì)損失。

（二）內(nèi)部性理論

安全生產(chǎn)問(wèn)題不僅僅與外部性相聯(lián)系，而且還與另一種“市場(chǎng)失靈”密切相關(guān)，即“內(nèi)部性問(wèn)題”。

最早提出“內(nèi)部性理論”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家是史普博（Daniel F.Spulber），他在《管制與市場(chǎng)》中，獨(dú)創(chuàng)性地使用了“內(nèi)部性”這一概念，使人們對(duì)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的理解又向前推進(jìn)了一步。他認(rèn)為，用“外部性”概括安全生產(chǎn)問(wèn)題并不準(zhǔn)確，因?yàn)椤巴獠啃浴笔侵浮霸趦蓚€(gè)當(dāng)事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)交易的情況下，由一個(gè)當(dāng)事人向另一個(gè)當(dāng)事人所提供的物品束”，而“內(nèi)部性”則是概括安全生產(chǎn)問(wèn)題的主要概念，它是指“由交易者所經(jīng)受的但沒(méi)有在交易條款中說(shuō)明的交易成本和效益”。[8]

史普博認(rèn)為，有三類(lèi)主要的“交易成本”是造成內(nèi)部性的原因：①在存在風(fēng)險(xiǎn)的條件下簽訂意外性合約（contingent contract）的成本；②當(dāng)合約者行為不能完全觀察時(shí)所發(fā)生的觀察或監(jiān)督成本；③交易者收集他人信息和公開(kāi)自身所占有的信息時(shí)發(fā)生的成本。由于信息不完全和交易成本的存在，導(dǎo)致“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”問(wèn)題，這些問(wèn)題在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中得到充分的闡述，這里不再贅述。需要強(qiáng)調(diào)的是，交易成本或不完全信息可能導(dǎo)致交易參與方不能完全分配交易所產(chǎn)生的凈利益，而此凈利益的不完全分配即指某種內(nèi)部性。內(nèi)部性的存在使得交易者不能獲得全部潛在的交易所得。[9]

按照內(nèi)部性理論，每一樁交易中都存在一定的財(cái)富外溢，進(jìn)入公共領(lǐng)域，客觀存在攫取財(cái)富的機(jī)會(huì)。理性經(jīng)濟(jì)人必然會(huì)花費(fèi)資源去攫取它。在這種情況下，誰(shuí)擁有信息優(yōu)勢(shì)，誰(shuí)便會(huì)優(yōu)先進(jìn)入公共領(lǐng)域去攫取盡可能多的交易潛在收益或規(guī)避盡可能多的成本。這在工作場(chǎng)所安全方面就表現(xiàn)為雇主有可能盡可能少地進(jìn)行安全投資，從而侵害雇員的安全權(quán)益，或者相反，雇員不按照安全規(guī)程操作，疏忽大意（雇員在安全注意方面投資不足），給企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損害。在這種情況下，管制機(jī)構(gòu)的介入就是很自然的了。

由于內(nèi)部性發(fā)生時(shí)，受害者與施害者之間的契約關(guān)系已經(jīng)存在，并且通常是明確界定的。因此，對(duì)內(nèi)部性的管制并不能采取諸如稅、費(fèi)等經(jīng)濟(jì)性管制，而是一種被稱(chēng)為“社會(huì)性”的管制。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益（1992）對(duì)社會(huì)性規(guī)制的規(guī)制方式進(jìn)行了探討，他認(rèn)為，社會(huì)性規(guī)制方式主要有“禁止特定行為；對(duì)營(yíng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制；同時(shí)，還要以資格制度、檢查鑒定制度，以及基準(zhǔn)、認(rèn)證制度來(lái)對(duì)禁止特定行為和限制營(yíng)業(yè)活動(dòng)作出補(bǔ)充”。[10]“對(duì)于有危險(xiǎn)產(chǎn)品的生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，很少有動(dòng)機(jī)去提供有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信息。實(shí)際上，他的動(dòng)機(jī)可能是隱瞞信息，因?yàn)槿绻蠹叶剂私馕ｋU(xiǎn)之所在的話，他就難以把有危險(xiǎn)的產(chǎn)品賣(mài)給消費(fèi)者，或者難以找到從事危險(xiǎn)工作的勞動(dòng)者?！币虼耍瑑?nèi)部性產(chǎn)生的根本原因是信息不完全，政府對(duì)內(nèi)部性進(jìn)行規(guī)制的主要目的是降低信息不完全的程度，提高信息傳遞效率。史普博（1989）認(rèn)為，在降低信息不完全的程度上，政府有兩個(gè)取向：第一個(gè)政策取向是信息披露規(guī)制——提高市場(chǎng)傳遞信息的能力。政策行為有：取消信息溝通方面的法定的、合同的或規(guī)制的限制；用于市場(chǎng)參與者之間信息溝通的詞語(yǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化（如標(biāo)準(zhǔn)化合約、標(biāo)準(zhǔn)化交易等）；強(qiáng)制的信息披露；政府直接生產(chǎn)并傳播信息。第二個(gè)政策取向是放棄對(duì)披露與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的依賴(lài)，直接干預(yù)消費(fèi)者和廠商或雇員與雇主之間的交易。這種干預(yù)廣泛包括確定質(zhì)量、耐用性、安全性和其他特性，或規(guī)定生產(chǎn)技術(shù)和工作場(chǎng)所衛(wèi)生與安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制行為。第一種政策取向是利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)社會(huì)性規(guī)制的立法與執(zhí)法及行政手段（如行政審批制度、標(biāo)準(zhǔn)的制定等）改變交易者所處的外在環(huán)境，實(shí)現(xiàn)信息披露，它屬于間接規(guī)制。第二種取向是政府利用強(qiáng)制權(quán)力，直接干預(yù)廠商和消費(fèi)者或雇員與雇主的行為，使其行為具有穩(wěn)定的預(yù)期，減輕信息不完全的程度。

在安全生產(chǎn)諸相關(guān)方中，因?yàn)槠髽I(yè)相對(duì)于其他主體來(lái)說(shuō)，對(duì)生產(chǎn)過(guò)程各方面了解得更為清楚，對(duì)有關(guān)生產(chǎn)過(guò)程的信息掌握得更為全面、系統(tǒng)，因而最有能力規(guī)避安全事故。所以，安全管制中，通常按照“最低成本規(guī)避者”原理，由最有能力規(guī)避事故的企業(yè)來(lái)承擔(dān)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，對(duì)于社會(huì)整體來(lái)說(shuō)是最合理的。我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)中確立了“企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體”，實(shí)行法人代表負(fù)責(zé)制，這是非?？茖W(xué)的。但要使安全生產(chǎn)主體責(zé)任得到切實(shí)落實(shí)，還需要加強(qiáng)各種制度建設(shè)，防止安全責(zé)任將本應(yīng)由企業(yè)法人代表承擔(dān)的部分任轉(zhuǎn)嫁出去。

三、安全生產(chǎn)監(jiān)管的博弈分析

博弈論是研究多人決策問(wèn)題的理論，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中越來(lái)越成為必不可少的分析工具。如果說(shuō)政府監(jiān)管理論，以及安全監(jiān)管理論回答了要不要進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管，為什么進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管的問(wèn)題，那么安全生產(chǎn)監(jiān)管的博弈理論則回答了政府在進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管時(shí)，需要考慮哪些因素，以及什么樣的監(jiān)管策略才是有效的。

為了使問(wèn)題討論更加具體，我們構(gòu)建一個(gè)博弈模型。在這個(gè)模型中，假設(shè)存在兩種類(lèi)型的參與人：企業(yè)（A）和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)（B）。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，雙方都以追求自身利益最大化為目標(biāo)。假設(shè)企業(yè)的戰(zhàn)略空間為SA=｛重視，不重視｝，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略空間為SB=｛檢查、不檢查｝，他們的戰(zhàn)略支付矩陣可用表6-1表示。

表12-1說(shuō)明，企業(yè)有兩個(gè)選擇，重視和不重視安全生產(chǎn)，重視安全生產(chǎn)是有收益的，比如較好的商譽(yù)、員工的士氣、政府的獎(jiǎng)勵(lì)等，不妨將其量化為B。但是，重視安全生產(chǎn)需要有足夠的投入，假設(shè)投入成本為I。而不重視安全生產(chǎn)就要大大降低投入，甚至不投入，假設(shè)為0。但是，不重視安全生產(chǎn)也是有代價(jià)的，若被監(jiān)管部門(mén)檢查出來(lái)，則要處以罰款F，并且要補(bǔ)足原來(lái)缺失的投入I；若是沒(méi)有被監(jiān)察部門(mén)檢查出來(lái)，則事故發(fā)生的概率大大增加，事故所造成的期望總損失為D，比如面臨事故賠償、停產(chǎn)甚至破產(chǎn)等。

對(duì)于監(jiān)管部門(mén)也有兩種選擇：檢查和不檢查，檢查是需要支付成本的，比如，檢查人員的人力投入、差旅費(fèi)、檢查設(shè)備的投入等，不妨設(shè)為C，不檢查的直接成本為0。檢查也是有收益的，假設(shè)只要企業(yè)不發(fā)生生產(chǎn)事故，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以獲得收益G，那么，政府檢查不但可以獲得收益G，若檢查到不重視安全生產(chǎn)的企業(yè)時(shí)還可獲得罰款收入F；而不檢查也是有代價(jià)的，由于未被檢查出來(lái)的不重視安全生產(chǎn)企業(yè)的安全事故發(fā)生，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要一定的救援支出，以及面臨的政府機(jī)構(gòu)形象損失，不妨將其量化為V。進(jìn)一步假設(shè)雙方的行動(dòng)空間為共同知識(shí)，但兩者在進(jìn)行各自決策時(shí)互不知道對(duì)方的行為，故雙方博弈構(gòu)成同時(shí)進(jìn)行決策的靜態(tài)博弈。這樣，雙方的戰(zhàn)略支付矩陣見(jiàn)表12-1。

表12-1　企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略支付矩陣

在上述戰(zhàn)略支付矩陣中，如果B-I>-F-I，且B-I>-D，也就是要求B>I-D，則企業(yè)執(zhí)行左戰(zhàn)略，在企業(yè)執(zhí)行左戰(zhàn)略的情況下，企業(yè)最優(yōu)戰(zhàn)略是下戰(zhàn)略，因?yàn)镚>G-C。這時(shí)，（不檢查、重視）成為純戰(zhàn)略納什均衡。[11]這是最理想的狀態(tài)，在這種情況下，并不需要政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，企業(yè)自覺(jué)執(zhí)行安全規(guī)定，保證安全投入。但這個(gè)前提條件是：B>I-D，而這個(gè)條件并不容易滿(mǎn)足，因?yàn)橹匾暟踩耐度氤杀綢往往是巨大的，由于外部性的存在，事故發(fā)生時(shí)由企業(yè)直接承擔(dān)的損失并不一定很大，且D表示的是一種期望損失，由于事故的發(fā)生具有偶然性，企業(yè)主往往賦予D較小的值（盡管不一定如此）；與此同時(shí)，由于安全投入而獲得的收益具有間接性、隱蔽性，企業(yè)主往往賦予B的值較?。ㄓ绕涫钱?dāng)期收益不明顯）。既然B>ID條件難以滿(mǎn)足，理想的純戰(zhàn)略納什均衡點(diǎn)就難以不存在。下面求解它的混合戰(zhàn)略納什均衡。

用pt，pb分別表示政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行上（檢查）、下（不檢查）的戰(zhàn)略概率，pl、pr分別表示企業(yè)執(zhí)行左（重視）、右（不重視）的戰(zhàn)略概率，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益表示為：

滿(mǎn)足：pt+pb=1；pt≥0；pb≥0。

令λ、μt和μb為此約束條件下的庫(kù)恩—塔克乘數(shù)，由于pl+ pr= 1，則拉格朗日公式形式為：

L=pt（G-C + F - F·pl）+ pb［（G + Vpl）- V］-λ（pt+ pb- 1）+μtpt+μbpb

對(duì)pt和pb求導(dǎo)，得到行的庫(kù)恩—塔克條件為：

G - C + F - F·pl-λ+μt= 0

（G + V）pl- V -λ+μb= 0

由于不存在純戰(zhàn)略解，故只需要考慮pt>0和pb>0的情形。附加的松弛條件意味著μt=μb=0。因此，企業(yè)重視安全生產(chǎn)的概率為：

滿(mǎn)足：pl+pr=1；pl≥0；pr≥0。

循著同樣的解題步驟，得到：

政府監(jiān)管部門(mén)不檢查的概率那么政府監(jiān)管部門(mén)檢查的概率

因此，這個(gè)混合戰(zhàn)略納什均衡就是：監(jiān)管部門(mén)以概率選擇檢查，以概率選擇不檢查；而企業(yè)以概率pl= 1-選擇注重安全生產(chǎn)，以概率選擇不注重安全生產(chǎn)。這個(gè)均衡的另一個(gè)解釋是，在某產(chǎn)業(yè)中有多個(gè)參與人，其中有比例的參與人選擇不重視安全生產(chǎn)，比例的參與人選擇重視安全生產(chǎn)；而監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨機(jī)地檢查比例的參與人A的安全生產(chǎn)情況。

從混合均衡戰(zhàn)略解來(lái)看，參與人A重不重視或者重視的程度，以及參與人B檢不檢查或者檢查的力度，均受到多方面的影響和利益制約，存在如下基本結(jié)論：

第一，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查成本越高，企業(yè)越不容易重視安全生產(chǎn)。由企業(yè)重視安全生產(chǎn)的概率可知，C越大，則p1越小。這說(shuō)明，建立一套低成本且行之有效的監(jiān)管體系，對(duì)于改進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)狀況具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管體系可降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本，只有監(jiān)管成本降下來(lái)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能夠經(jīng)常性地開(kāi)展安全檢查，企業(yè)才不得不重視安全生產(chǎn)。

第二，對(duì)企業(yè)的安全檢查罰款越高，越有助于企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)。由企業(yè)重視安全生產(chǎn)的概率可知，F(xiàn)越大，則pl越大。這是被各國(guó)實(shí)踐已經(jīng)證明的一個(gè)基本道理，比如，在美國(guó)，煤礦經(jīng)營(yíng)者違反礦山法或其他有關(guān)礦山安全法規(guī)確定的安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、規(guī)定或規(guī)程中的一項(xiàng)，將受到一項(xiàng)民事懲罰，每違犯一項(xiàng)規(guī)定罰款65～55000美元；礦主對(duì)違規(guī)通知所確立的違規(guī)事件，不按規(guī)定消除或糾正，每延續(xù)一天，將給予最多1000美元的超時(shí)違規(guī)罰款。除此之外，還有許多其他相應(yīng)的懲處措施，這就迫使煤礦企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)。[12]但在我國(guó)，過(guò)去對(duì)檢查出來(lái)的安全隱患基本上采取善意提醒和勸告等措施，企業(yè)自然沒(méi)有動(dòng)力重視安全生產(chǎn)。

第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益和損失與企業(yè)安全生產(chǎn)有較強(qiáng)的直接關(guān)系時(shí)，越有助于企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)。由企業(yè)重視安全生產(chǎn)的概率可知，G越大，V越大，則pl越大。可見(jiàn)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)從企業(yè)安全生產(chǎn)中獲得的利益越多，生產(chǎn)事故發(fā)生后對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的危害越大，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益與損失與企業(yè)安全生產(chǎn)有較強(qiáng)的直接關(guān)系時(shí)，越有助于企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任制，構(gòu)建嚴(yán)格的安全監(jiān)管“鏈條”，防止監(jiān)管的權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)是非常重要的。

第四，加大事故發(fā)生時(shí)的懲處力度，有助于企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)。由政府監(jiān)管部門(mén)不檢查的概率可知，D越大，pb越大。這是因?yàn)橛捎谑鹿拾l(fā)生的預(yù)期損失越大，企業(yè)考慮到其后果，會(huì)主動(dòng)注重安全生產(chǎn)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)可減少檢查的力度。由于企業(yè)自身承擔(dān)的事故損失大小與“事故損失內(nèi)部化”程度有很大關(guān)系，因此，促進(jìn)“事故損失內(nèi)部化”制度建設(shè)，特別是加大事故中人員傷亡的賠償力度，對(duì)于企業(yè)搞好安全生產(chǎn)有直接的推動(dòng)作用。

第五，提高企業(yè)從安全生產(chǎn)獲得的直接收益，有助于企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)。由政府監(jiān)管部門(mén)不檢查的概率可知，B越大，pb越大。這意味著企業(yè)從安全生產(chǎn)中能夠獲得的直接收益越大，企業(yè)越有動(dòng)力加強(qiáng)自身的安全生產(chǎn)投入和管理，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)可減少檢查的力度。這一點(diǎn)告訴我們，國(guó)家實(shí)際上也可以從正面激勵(lì)的角度促進(jìn)企業(yè)去加強(qiáng)安全生產(chǎn)，比如，對(duì)企業(yè)的安全投入實(shí)行稅收優(yōu)惠、投資減免、貼息貸款或者直接的政府獎(jiǎng)勵(lì)等措施，都可以促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)。

第六，要使企業(yè)持續(xù)地進(jìn)行安全生產(chǎn)投入，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須加大監(jiān)督檢查的力度。根據(jù)I增大，意味著pt增大。所以，在其他條件相同的情況下，企業(yè)安全投入成本的增加，要求政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)加大檢查的頻率。這是因?yàn)?，盡管企業(yè)的安全生產(chǎn)投入可以提高安全收益，減少事故發(fā)生的概率和損失程度，但由于安全生產(chǎn)投入的巨額性、安全生產(chǎn)效益的間接性、滯后性、安全生產(chǎn)事故的偶然性等特點(diǎn)，在當(dāng)期看來(lái)，企業(yè)搞安全生產(chǎn)投入往往是“得不償失”。在這種情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須加大監(jiān)督檢查的力度，督促企業(yè)加大安全投入，加強(qiáng)安全生產(chǎn)。

四、安全生產(chǎn)的“監(jiān)管失靈”問(wèn)題

為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，政府部門(mén)往往要承擔(dān)對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任。但是，政府部門(mén)監(jiān)管同樣會(huì)產(chǎn)生“政府失靈”問(wèn)題（Government Failure）。這里根本的原因還是信息不對(duì)稱(chēng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”同樣適用行監(jiān)管者，監(jiān)管者也有謀取“私利”的行為動(dòng)機(jī)。由于信息不對(duì)稱(chēng)，人們很難監(jiān)督“監(jiān)督者”（政府監(jiān)管部門(mén)及其人員）行為，這就為監(jiān)管者本人及其利益群體謀求“私利”留出了“空間”。這不得不引起人們的注意和深思。為了實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，促進(jìn)社會(huì)福利最大化，在實(shí)際社會(huì)生活中，需要將“市場(chǎng)力量”和“政府監(jiān)管力量”兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，避免簡(jiǎn)單地以“政府失靈”取代“市場(chǎng)失靈”。安全生產(chǎn)中的“監(jiān)管失靈”有諸多表現(xiàn)形式，概括起來(lái)，主要有：

（一）監(jiān)管者的“瀆職腐敗”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“尋租”理論很好地解釋了為什么被管制者利益集團(tuán)能夠成功“俘虜”監(jiān)管部門(mén)。廣義而言，“尋租”活動(dòng)是指人類(lèi)社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者說(shuō)是指那種維護(hù)既得的利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。這種現(xiàn)象在安全監(jiān)管中也大量存在，在被監(jiān)管者的利益誘惑和“賄賂”下，監(jiān)管者往往產(chǎn)生“瀆職”等腐敗行為，為被監(jiān)管者“大開(kāi)綠燈”，使其“繞過(guò)”相關(guān)安全監(jiān)管規(guī)定，通過(guò)破壞社會(huì)利益而獲取非法利益。

（二）監(jiān)管者的多層次性

在我國(guó)，煤礦安全監(jiān)管盡管實(shí)行的是垂直監(jiān)管體制，但是中央監(jiān)管部門(mén)和地方監(jiān)管部門(mén)的利益并不完全一致，這樣就是造成監(jiān)管效果大打折扣的問(wèn)題。如果將監(jiān)管博弈模型中的監(jiān)管者（政府）—被監(jiān)管者（企業(yè)）雙方關(guān)系進(jìn)一步細(xì)化為中央政府監(jiān)管者—地方政府監(jiān)管者—被監(jiān)管者（企業(yè)）三方關(guān)系，若中央政府監(jiān)管者和地方政府監(jiān)管者之間的利益關(guān)系沒(méi)有處理好，就有可能出現(xiàn)地方政府監(jiān)管者從維護(hù)中央政府監(jiān)管者的權(quán)威和執(zhí)行者地位墮落為被監(jiān)管者的“保護(hù)傘”問(wèn)題。

上面研究了監(jiān)管者/執(zhí)法者和企業(yè)兩個(gè)博弈主體之間的博弈，現(xiàn)實(shí)中，政府執(zhí)法者有若干層次，不同層次的政府執(zhí)法者對(duì)企業(yè)/非法開(kāi)采者的執(zhí)行效果是不同的。為此現(xiàn)將博弈方擴(kuò)充為國(guó)家和省一級(jí)的煤炭管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法者、地方執(zhí)法者和非法開(kāi)采者三方，并由這三方構(gòu)成兩組博弈。首先是地方執(zhí)法者和非法開(kāi)采者，其次是非法開(kāi)采者與國(guó)家和省一級(jí)的煤炭生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法者。在第一組博弈中，非法開(kāi)采者選擇的策略為開(kāi)采與不開(kāi)采；地方執(zhí)法者選擇的策略為執(zhí)法與消極執(zhí)法或不執(zhí)法。在這組博弈中，如果地方執(zhí)法者選擇認(rèn)真執(zhí)法，非法開(kāi)采者不開(kāi)采的概率就大。在第二組博弈中，地方執(zhí)法者的策略依然為執(zhí)法與消極執(zhí)法或不執(zhí)法。而國(guó)家和省一級(jí)的煤炭管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法者在這一問(wèn)題上，不可能面面俱到，檢查到每一個(gè)非法開(kāi)采者，所以，不妨認(rèn)為其選擇的策略為持續(xù)地大面檢查與重點(diǎn)抽查，如果地方執(zhí)法者為選擇的策略是消極執(zhí)法或不執(zhí)法，就會(huì)使非法開(kāi)采者開(kāi)采的概率增大。因此，取締非法開(kāi)采者的關(guān)鍵在于地方執(zhí)法者的執(zhí)法態(tài)度。如果地方執(zhí)法者與非法開(kāi)采者的得益關(guān)聯(lián)在一起的現(xiàn)象存在，那么，地方執(zhí)法者的態(tài)度肯定是消極執(zhí)法或不執(zhí)法，使得非法開(kāi)采者繼續(xù)非法開(kāi)采或明關(guān)暗采，從而這種博弈的參與者就將演變?yōu)榈胤綀?zhí)法者和非法開(kāi)采者合為一方，國(guó)家和省一級(jí)的煤炭生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法者為另一方的博弈問(wèn)題。地方執(zhí)法者同非法開(kāi)采者的相互勾結(jié)，那么取締非法開(kāi)采者的問(wèn)題將是不可能實(shí)現(xiàn)的。

（三）信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致安全標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定困難，產(chǎn)生效率損失

在對(duì)安全信息的占有方面，企業(yè)和安全生產(chǎn)監(jiān)管當(dāng)局處于不同的位置。企業(yè)擁有自身的安全投入、事故預(yù)防方面的種種信息，而安全監(jiān)管部門(mén)則面臨著信息的不足。當(dāng)監(jiān)管部門(mén)掌握的信息不足時(shí)，就可能出現(xiàn)錯(cuò)誤決策。如果過(guò)高地估計(jì)了企業(yè)的潛在不安全因素，對(duì)降低安全事故的成本估計(jì)偏低，那么，制定的安全標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)偏高；反之，過(guò)低估計(jì)企業(yè)的潛在不安全因素，高估了提升安全水平的成本，制定的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)偏低，形同虛設(shè)。這兩種情形都會(huì)產(chǎn)生效率損失。

如圖12-2所示，隨著安全程度S的提高，投入的安全成本也將越來(lái)越多，邊際成本曲線MC也就越加陡峭。當(dāng)安全邊際收益MR與安全邊際成本MC相等時(shí)，決定了企業(yè)最優(yōu)安全程度S*。當(dāng)監(jiān)管部門(mén)設(shè)定的安全標(biāo)準(zhǔn)為S2時(shí)，安全程度很高，但相應(yīng)的安全成本也就越高。過(guò)于嚴(yán)厲的安全標(biāo)準(zhǔn)使得遵從管制成本無(wú)比高昂，與改進(jìn)安全裝備的巨額投資相比，企業(yè)寧愿支付罰金，或?qū)Π踩鹿蔬M(jìn)行賠償，或采取“尋租”等方式，實(shí)際上是選擇了對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)的抵制。當(dāng)監(jiān)管當(dāng)局設(shè)定的安全標(biāo)準(zhǔn)為S1時(shí)，對(duì)被管制企業(yè)過(guò)于寬松，同樣不能起到激勵(lì)企業(yè)增加安全投入的目的。總之，監(jiān)管部門(mén)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高或過(guò)低都將導(dǎo)致被監(jiān)管企業(yè)的效率損失。

圖12-2　安全標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與效率損失