應(yīng)急資源管理基礎(chǔ)_現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與技術(shù)

6.1.1 何為應(yīng)急資源

《辭海》對(duì)資源的解釋是: “資財(cái)?shù)膩?lái)源，一般指天然的財(cái)源?！甭?lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)資源的定義是: “所謂資源，特別是自然資源是指在一定時(shí)期、地點(diǎn)條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和將來(lái)福利的自然因素和條件?！鄙鲜鰞煞N定義只限于對(duì)自然資源的解釋。馬克思在《資本論》中說(shuō): “勞動(dòng)和土地，是財(cái)富兩個(gè)原始的形成要素?！倍鞲袼沟亩x是: “其實(shí)，勞動(dòng)和自然界在一起它才是一切財(cái)富的源泉，自然界為勞動(dòng)提供材料，勞動(dòng)把材料轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富?！瘪R克思、恩格斯的定義，既指出了自然資源的客觀存在，又把人(包括勞動(dòng)力和技術(shù))的因素視為財(cái)富的另一不可或缺的來(lái)源。可見，資源的來(lái)源及組成，不僅是自然資源，而且還包括人類勞動(dòng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素。據(jù)此，所謂資源指的是一切可被人類開發(fā)和利用的物質(zhì)、能量和信息的總稱，它廣泛地存在于自然界和人類社會(huì)中，是一種自然存在物或能夠給人類帶來(lái)財(cái)富的財(cái)富?；蛘哒f(shuō)，資源就是指自然界和人類社會(huì)中一種可以用以創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的具有一定量的積累的客觀存在形態(tài)，如土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、海洋資源、石油資源、人力資源、信息資源等。

應(yīng)急資源是有效應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和人力保障，無(wú)論是事前的預(yù)防與準(zhǔn)備，事中的處置與救援，還是事后的恢復(fù)與重建，都需要大量的應(yīng)急資源來(lái)保障和實(shí)現(xiàn)。品種齊全、數(shù)量充足的應(yīng)急資源儲(chǔ)備是其基礎(chǔ)和關(guān)鍵，對(duì)于提高應(yīng)急資源保障綜合能力具有十分重要的意義。廣義的應(yīng)急資源包括防災(zāi)、救災(zāi)、恢復(fù)等環(huán)節(jié)所需要的各種應(yīng)急保障?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將應(yīng)急保障分為人力資源、財(cái)力保障、物資保障、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信保障等。狹義的應(yīng)急資源僅指災(zāi)害管理所需要的各種應(yīng)急物資。

對(duì)于應(yīng)急資源和應(yīng)急物資這兩種說(shuō)法，中央與地方政府的各種文件大都也沒有做嚴(yán)格的區(qū)分。應(yīng)急物資是應(yīng)急資源中的一種。現(xiàn)有的關(guān)于應(yīng)急物資是“在災(zāi)害應(yīng)急過(guò)程中所使用的生活物資及各項(xiàng)救災(zāi)裝備等”的內(nèi)容表述，不能涵蓋實(shí)際應(yīng)急活動(dòng)中的全過(guò)程、全方位的物質(zhì)支持條件。民政部在《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作的通知》(民函〔2008〕118號(hào))、廣東省人民政府辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作的意見》(粵府辦49號(hào))中使用的是應(yīng)急物資的概念。

“應(yīng)急資源”不僅涵蓋“應(yīng)急物資”的內(nèi)容，還可涵蓋應(yīng)急活動(dòng)中的所有物質(zhì)支持條件的內(nèi)容。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)應(yīng)急資源描述如下: 應(yīng)急資源應(yīng)當(dāng)包括各種保護(hù)居民免受災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)危害的防護(hù)工程、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警信息生成、應(yīng)急救災(zāi)裝備與技術(shù)的提供、為災(zāi)害狀態(tài)下災(zāi)民基本生活需要的滿足、災(zāi)后重建等提供必要的物質(zhì)條件支撐。這種定義可有效拓展人們對(duì)應(yīng)急活動(dòng)所需物質(zhì)條件的理解與促進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)的合理社會(huì)分工，將更多的社會(huì)資源納入國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)工作范圍。這既符合當(dāng)前我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)物質(zhì)支持條件，更符合未來(lái)的國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)需要。

應(yīng)急資源的產(chǎn)生和一般資源產(chǎn)生的條件和狀態(tài)不同，也就和一般資源有差異性，有自己本身的特點(diǎn)。應(yīng)急物資具有突發(fā)性、不確定性、時(shí)效性、強(qiáng)制性、不可替代性和滯后性等特點(diǎn)。

(1)應(yīng)急物資需求的突發(fā)性。公共突發(fā)事件的一個(gè)顯著特點(diǎn)是突發(fā)性，在很短的時(shí)間內(nèi)造成巨大的破壞性或影響，由于平時(shí)不可能儲(chǔ)備全部需要的物資，物資需求在很短的時(shí)間由平時(shí)正常需求跳躍為不正常需要，物資需求急劇膨脹，出現(xiàn)了物資的相對(duì)短缺，隨著突發(fā)事件的成功應(yīng)對(duì)，物資的需求又回落到平時(shí)的正常需求狀態(tài)。

(2)應(yīng)急物資需求的不確定性。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，經(jīng)常無(wú)法用常規(guī)性規(guī)則進(jìn)行判斷，信息存在著嚴(yán)重的不充分、不及時(shí)、不全面或不準(zhǔn)確，人們無(wú)法在事前準(zhǔn)確地估計(jì)全部可能的物資需求，因此，得出的物資需求也具有高度的不確定性。

(3)應(yīng)急物資需求的時(shí)效性強(qiáng)。由于突發(fā)事件本身的特性，要求物資需求必須能在較短的時(shí)間內(nèi)得到滿足，物資需求在需求的質(zhì)量方面要求具有很強(qiáng)的時(shí)效性，突發(fā)事件可能造成的損失同物資能不能及時(shí)滿足存在著一定的相關(guān)性，這也要求物資動(dòng)員能夠做到快速、及時(shí)、準(zhǔn)確。

(4)應(yīng)急物資需求的強(qiáng)制性。突發(fā)事件管理屬于一種公共管理行為，是一種特殊類型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，緊急狀態(tài)下為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件制定的物資需求具有一定的法律性和強(qiáng)制性，區(qū)別于商業(yè)物資需求，應(yīng)急物資需求更具有社會(huì)性的特點(diǎn)。

(5)應(yīng)急物資的不可替代性。應(yīng)急物資的用途非常特殊，是在特殊環(huán)境下啟用的特殊物資。如疫情發(fā)生后使用的疫苗，戰(zhàn)場(chǎng)救護(hù)用的血液都不能用其他物資代替。

(6)應(yīng)急物資的滯后性。應(yīng)急物資的啟用是在災(zāi)情發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)害的強(qiáng)度、波及范圍而使用，時(shí)間上滯后于災(zāi)情的發(fā)生。

6.1.2 應(yīng)急資源管理現(xiàn)狀

在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)如何利用好資源，及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)害，對(duì)各國(guó)應(yīng)急管理部門提出了很高的要求。分析和總結(jié)應(yīng)急處置的經(jīng)驗(yàn)、薄弱環(huán)節(jié)，完善災(zāi)害應(yīng)急管理體系和機(jī)制，提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力，減少損失，是當(dāng)前迫切需要解決的重大問(wèn)題。

6.1.2.1 國(guó)外管理現(xiàn)狀

應(yīng)急物流就是一個(gè)非常重要的內(nèi)容。在國(guó)外，一般都將應(yīng)急資源管理等有關(guān)內(nèi)容融于應(yīng)急管理中加以研究和建設(shè)。美、日、歐等世界主要國(guó)家經(jīng)過(guò)多年探索和發(fā)展，大都形成了運(yùn)行良好的應(yīng)急資源管理機(jī)制，建立了比較完善的應(yīng)急資源網(wǎng)絡(luò)，并且逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，使得應(yīng)急資源管理工作更加科學(xué)、規(guī)范和高效。

1． 美國(guó)常設(shè)救災(zāi)物流專門機(jī)構(gòu)

在國(guó)外救災(zāi)方面，美國(guó)FEMA設(shè)有物流管理的專門單位，平時(shí)主要負(fù)責(zé)救災(zāi)物資的管理儲(chǔ)備、預(yù)測(cè)各級(jí)各類救災(zāi)物資需求、規(guī)劃救災(zāi)物資配送路線，以及救災(zāi)物流中心設(shè)置等工作。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，物流管理單位便會(huì)迅速轉(zhuǎn)入聯(lián)邦緊急反應(yīng)狀態(tài)，根據(jù)災(zāi)害需求接受和發(fā)放各類救災(zāi)物資。美國(guó)法律規(guī)定應(yīng)急行動(dòng)的指揮權(quán)屬于當(dāng)?shù)卣瑑H在地方政府提出援助請(qǐng)求時(shí)，上級(jí)政府才調(diào)用相應(yīng)資源予以增援，并不接替當(dāng)?shù)卣畬?duì)這些資源的處置和指揮權(quán)限; 當(dāng)?shù)胤秸膽?yīng)急能力和資源不足時(shí)，州一級(jí)政府向地方政府提供支持; 州一級(jí)政府的應(yīng)急能力和資源不足時(shí)，由聯(lián)邦政府提供支持。一旦發(fā)生重特大災(zāi)害，絕大部分聯(lián)邦救援經(jīng)費(fèi)來(lái)自聯(lián)邦應(yīng)急管理署負(fù)責(zé)管理的“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”。

美國(guó)設(shè)有對(duì)外災(zāi)害援助辦公室(Office of USForeign Disaster Assistance，OFDA)，負(fù)責(zé)處理各種緊急事務(wù)。目前，OFDA在世界范圍內(nèi)設(shè)有7個(gè)應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)，這些倉(cāng)庫(kù)緊靠機(jī)場(chǎng)、海港，存儲(chǔ)基本的救災(zāi)物資，諸如毯子、塑料薄膜、水箱、帳篷、手套、鋼盔、防塵面具、尸體袋等等，一旦某個(gè)地區(qū)發(fā)生重大自然災(zāi)害，OFDA就會(huì)從距離最近的倉(cāng)庫(kù)調(diào)撥救援物資送至災(zāi)區(qū)。

2． 日本對(duì)救災(zāi)物資分階段管理

眾所周知，由于日本特殊的地理位置以及地質(zhì)條件，經(jīng)常遭受地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的侵襲。在設(shè)計(jì)防災(zāi)、救災(zāi)計(jì)劃，以及開展防災(zāi)、救災(zāi)演習(xí)上，日本政府形成了以“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會(huì)議制定對(duì)策，地方政府具體實(shí)施”為特征的應(yīng)急管理模式。日本的防救災(zāi)體系分為三級(jí)管理，包括中央國(guó)土廳救災(zāi)局、地方都道府以及市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。各級(jí)政府防災(zāi)管理部門職責(zé)任務(wù)明確，人員機(jī)構(gòu)健全，工作內(nèi)容完善，工作程序明確。每級(jí)組織都會(huì)定期舉行防災(zāi)匯報(bào)，并制訂防救災(zāi)計(jì)劃，包括防災(zāi)基礎(chǔ)計(jì)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃、地域防災(zāi)計(jì)劃等。日本非常重視提高公眾的防災(zāi)意識(shí)，在每年的國(guó)民“防災(zāi)日”都要舉行由日本首相和各有關(guān)大臣參加的防災(zāi)演習(xí)，通過(guò)全民的防災(zāi)演練，一方面提高國(guó)民的防災(zāi)意識(shí)，另一方面檢驗(yàn)中央及地方政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的通信聯(lián)絡(luò)和救災(zāi)、救護(hù)、消防等各部門間的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)能力，并對(duì)各類人員進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。可以說(shuō)，日本國(guó)已經(jīng)建立起了包括應(yīng)急物流在內(nèi)的一整套完整的救災(zāi)體系。

在救災(zāi)的物流管理上，日本的主要做法有: 制定災(zāi)害運(yùn)輸替代方案。事前規(guī)劃陸、海、空運(yùn)輸路徑(因海運(yùn)和空運(yùn)受震災(zāi)影響小，所以多利用這些資源); 編制救災(zāi)物流作業(yè)流程手冊(cè)，明確救災(zāi)物資的運(yùn)輸、機(jī)械設(shè)備以及其他分工合作等事項(xiàng); 預(yù)先規(guī)劃避難所。平時(shí)可作他用，一旦發(fā)生災(zāi)害，立即轉(zhuǎn)成災(zāi)民避難所。并作為救援物資發(fā)放點(diǎn); 對(duì)救災(zāi)物資進(jìn)行分階段管理，將救災(zāi)物資的配送工作分為三個(gè)階段。第一階段由政府行政單位負(fù)責(zé)，包括救援物資的收集、存放和運(yùn)輸; 配送中心24小時(shí)作業(yè); 要求軍隊(duì)協(xié)助進(jìn)行交通管制，維護(hù)緊急物品的運(yùn)輸。第二階段由物流公司負(fù)責(zé)(根據(jù)政府要求采取較主動(dòng)的方式進(jìn)行配送)，選擇車站等4個(gè)配送中心，重點(diǎn)關(guān)注提升配送效率; 委托物流公司進(jìn)行專業(yè)配送、存儲(chǔ)管理; 配送中心的配送頻率控制在每天不超過(guò)50輛次; 選擇2個(gè)地點(diǎn)作為儲(chǔ)存性倉(cāng)庫(kù)。第三階段仍由物流公司負(fù)責(zé)(但根據(jù)災(zāi)區(qū)需求采取較為被動(dòng)的方式，即依據(jù)訂單進(jìn)行配送)。配送中心減少到2個(gè); 委托物流公司進(jìn)行專業(yè)配送、存儲(chǔ)管理; 配送中心的配送頻率控制在每天2輛次。事實(shí)上。日本的救災(zāi)物資管理，已經(jīng)充分利用了現(xiàn)代商業(yè)的物流發(fā)展成果。此外，根據(jù)救災(zāi)物資性質(zhì)分送不同的倉(cāng)庫(kù)，對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)災(zāi)區(qū)的必需物資，經(jīng)過(guò)交叉轉(zhuǎn)運(yùn)站(Cross－docking)分類后直送災(zāi)民點(diǎn)，對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的非必需物資或超過(guò)災(zāi)區(qū)需要的物資，則送到儲(chǔ)存?zhèn)}庫(kù)，留待日后使用。特別值得稱道的是，日本非常重視應(yīng)急物資儲(chǔ)備，基本形成了從國(guó)家到家庭各個(gè)層面的儲(chǔ)備體系。

3． 德國(guó)實(shí)行分權(quán)化和多元化管理

德國(guó)擁有一套較為完備的災(zāi)害預(yù)防及控制體系，德國(guó)的災(zāi)害預(yù)防和救治工作實(shí)行分權(quán)化和多元化管理，在應(yīng)急物流管理中由多個(gè)擔(dān)負(fù)不同任務(wù)的機(jī)構(gòu)共同參與和協(xié)作。最高協(xié)調(diào)部門是公民保護(hù)與災(zāi)害救治辦公室，隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部。在發(fā)生疫情以及水災(zāi)、火災(zāi)等自然災(zāi)害時(shí)，消防隊(duì)、警察、聯(lián)邦國(guó)防軍、民間組織以及志愿組織等各司其職、齊心協(xié)力。最大限度地減少損失。對(duì)于救災(zāi)物流，德國(guó)是建立民防專業(yè)隊(duì)伍較早的國(guó)家，全國(guó)約有6萬(wàn)人專門從事民防工作外，還有約150萬(wàn)消防救護(hù)和醫(yī)療救護(hù)、技術(shù)救援志愿人員。這支龐大的民防隊(duì)伍均接受過(guò)一定專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練，并按地區(qū)組成搶救隊(duì)、消防隊(duì)、維修隊(duì)、衛(wèi)生隊(duì)、空中救護(hù)隊(duì)。德國(guó)技術(shù)援助網(wǎng)絡(luò)等專業(yè)機(jī)構(gòu)可以為救災(zāi)物資的運(yùn)送和供應(yīng)等方面提供專業(yè)知識(shí)和先進(jìn)技術(shù)裝備的幫助，并在救災(zāi)物流中發(fā)揮了重要作用。

另外，德國(guó)還有一家非贏利性的國(guó)際人道主義組織，即德國(guó)健康促進(jìn)會(huì)，長(zhǎng)期支持健康計(jì)劃并對(duì)緊急需求作出立即反應(yīng)，在救災(zāi)物流管理中也發(fā)揮了極其重要的作用。據(jù)了解，該組織每年通過(guò)水路、公路、航空向世界80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)配送300多萬(wàn)公斤的供給品，并利用計(jì)算機(jī)捐贈(zèng)管理系統(tǒng)，保持產(chǎn)品的高效率移動(dòng)。一旦需求被確定。供給品通常在30～60天內(nèi)就會(huì)迅速運(yùn)送到指定地點(diǎn)，避免了醫(yī)藥物品的庫(kù)存。同時(shí)，一旦有災(zāi)難通知，德國(guó)健康促進(jìn)會(huì)就會(huì)立即啟用網(wǎng)絡(luò)通信資源，收集災(zāi)難的性質(zhì)、范圍等信息，并迅速組織救災(zāi)物品配送到指定救助地點(diǎn)。

4． 國(guó)外應(yīng)急物流發(fā)展的特點(diǎn)

盡管各國(guó)應(yīng)急物流模式因國(guó)情不同而各具特色，但都存在一些共同的特點(diǎn)。

(1)建立協(xié)調(diào)有效的應(yīng)急物流管理體系。各國(guó)都依據(jù)法律建立立體化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急物流管理體系，從上到下的常設(shè)專職機(jī)構(gòu)及相關(guān)專業(yè)人員組成的搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，嚴(yán)格而高效的政府信息發(fā)布系統(tǒng)及明確的政府職能和部門合作，超前的災(zāi)害研究和事故預(yù)防機(jī)制，普遍的災(zāi)害意識(shí)培養(yǎng)和全社會(huì)的應(yīng)急培訓(xùn)，充足的應(yīng)急準(zhǔn)備和可靠的信息網(wǎng)絡(luò)保障。

(2)建立完善的自然災(zāi)害應(yīng)急物流預(yù)案。由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)指揮自然災(zāi)害預(yù)防、救治的所有工作，包括制定防災(zāi)計(jì)劃、定期開展防災(zāi)救災(zāi)演習(xí)、開展應(yīng)急物流演練等，預(yù)案還根據(jù)不同類型的自然災(zāi)害事先規(guī)劃陸、海、空運(yùn)輸替代路線，如在地震災(zāi)害中，會(huì)伴隨發(fā)生道路阻斷、泥石流、滑坡等災(zāi)害，常規(guī)道路交通將難以發(fā)揮機(jī)動(dòng)靈活、“門到門”的優(yōu)勢(shì)，這時(shí)需要選擇空運(yùn)或海運(yùn)等適宜的替代運(yùn)輸方案，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)物資的及時(shí)運(yùn)送。此外，還將民間組織以及志愿組織等非政府部門納入到防災(zāi)救災(zāi)體系中，配合政府工作，齊心協(xié)力順利完成應(yīng)急物流的全過(guò)程。

(3)建立科學(xué)合理的應(yīng)急物資儲(chǔ)備。各國(guó)根據(jù)可能發(fā)生的不同災(zāi)情，對(duì)各類救災(zāi)物資的需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，依此建立規(guī)模適中、布局合理的應(yīng)急救援物資庫(kù)，這些應(yīng)急救援物資庫(kù)平時(shí)儲(chǔ)放應(yīng)急物資，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，則由專業(yè)的物流公司迅速?gòu)膽?yīng)急救援物資庫(kù)提取救災(zāi)物資，送往災(zāi)區(qū); 災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)采購(gòu)或捐贈(zèng)的救災(zāi)物資需要匯集至應(yīng)急救援物資庫(kù)，在應(yīng)急救援物資庫(kù)分類揀選后統(tǒng)一配送至災(zāi)區(qū)。

(4)運(yùn)用現(xiàn)代物流和供應(yīng)鏈理論指導(dǎo)應(yīng)急物流管理。將現(xiàn)代物流知識(shí)及供應(yīng)鏈管理理論充分運(yùn)用到自然災(zāi)害應(yīng)急物流管理中。自然災(zāi)害發(fā)生前，通過(guò)預(yù)測(cè)救災(zāi)物資需求量和實(shí)施救災(zāi)物資庫(kù)存的動(dòng)態(tài)檢測(cè)，避免了過(guò)高的庫(kù)存水平和較高的儲(chǔ)存成本; 自然災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)害實(shí)際，適時(shí)地選用物資供應(yīng)的供應(yīng)推動(dòng)方式或需求拉動(dòng)方式。

6.1.2.2 國(guó)內(nèi)管理現(xiàn)狀

我國(guó)已頒布《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《防洪法》等法律法規(guī)，還編制了《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家醫(yī)藥儲(chǔ)備應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家物資儲(chǔ)備應(yīng)急預(yù)案》、《煤電油運(yùn)綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等。但尚無(wú)一個(gè)綜合性、規(guī)范化的專門針對(duì)應(yīng)急資源管理的規(guī)定。目前，我國(guó)民政救災(zāi)物資和防汛物資的儲(chǔ)備制度相對(duì)較為完善。

1． 民政救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀

(1)中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度。1998年張北地震后，民政部、財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于建立中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度的通知》，在全國(guó)建立了救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度。自2003年1月1日起實(shí)行的《中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資管理辦法》是中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資最重要的法律依據(jù)，建立起了中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資管理制度。中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資是指中央財(cái)政安排資金，由民政部購(gòu)置、儲(chǔ)備和管理，專項(xiàng)用于緊急搶救轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民和安排災(zāi)民生活的各類物資，由民政部負(fù)責(zé)管理。中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資由民政部根據(jù)救災(zāi)工作需要協(xié)商財(cái)政部后，委托有關(guān)地方省級(jí)人民政府民政部門定點(diǎn)儲(chǔ)備。擔(dān)負(fù)中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資儲(chǔ)備任務(wù)的省級(jí)人民政府民政部門為代儲(chǔ)單位。目前，中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資代儲(chǔ)單位有天津、遼寧、黑龍江、安徽、河南、湖北、湖南、廣西、四川、陜西等10省(區(qū)、市)民政廳(局)。中央級(jí)救災(zāi)物資定點(diǎn)儲(chǔ)備在天津、沈陽(yáng)、哈爾濱、合肥、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、成都、南寧、西安10個(gè)城市。每年年初民政部匯總各代儲(chǔ)單位情況后，按照上年實(shí)際儲(chǔ)備物資金額的3%核定上年度的管理經(jīng)費(fèi)。

(2)部分省市的救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度。2005—2007年間，陜西省、山西省、寧夏回族自治區(qū)、云南省、重慶市、山東省濟(jì)寧市等部分省市的民政廳和財(cái)政廳先后聯(lián)合制定了在該省市范圍內(nèi)適用的救災(zāi)儲(chǔ)備物資管理辦法，對(duì)救災(zāi)物資、采購(gòu)與存儲(chǔ)、調(diào)撥管理、使用與回收等問(wèn)題作出了規(guī)定。

2． 防汛物資儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀

(1)中央級(jí)防汛物資儲(chǔ)備管理制度。1996年4月，國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室為實(shí)施《中央級(jí)防汛物資儲(chǔ)備及其經(jīng)費(fèi)管理辦法》，發(fā)布了《中央級(jí)防汛物資儲(chǔ)備管理細(xì)則》。該《管理細(xì)則》對(duì)中央級(jí)防汛物資的購(gòu)置與驗(yàn)收、儲(chǔ)存和管理、調(diào)運(yùn)、儲(chǔ)備年限和報(bào)廢更新等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。財(cái)政部、水利部于2004年發(fā)布了《中央級(jí)防汛物資管理辦法》。該《管理辦法》是中央級(jí)防汛物資儲(chǔ)備管理最主要的法律依據(jù)。主要規(guī)定了防汛物資儲(chǔ)備定額、品種和方式，防汛物資儲(chǔ)備管理，防汛物資調(diào)用以及防汛物資購(gòu)置費(fèi)和儲(chǔ)備管理費(fèi)等問(wèn)題。

中央級(jí)防汛物資是指由中央財(cái)政安排資金，國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家防總辦公室)負(fù)責(zé)購(gòu)置、儲(chǔ)備和管理，用于支持嚴(yán)重遭受洪澇災(zāi)害地區(qū)防汛搶險(xiǎn)和救助受洪水威脅群眾應(yīng)急需要的各類物資。中央級(jí)防汛物資的購(gòu)置費(fèi)由中央財(cái)政根據(jù)國(guó)家防汛抗旱總指揮部批準(zhǔn)的防汛物資儲(chǔ)備定額、各項(xiàng)物資價(jià)格及物資運(yùn)往代儲(chǔ)定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)運(yùn)價(jià)所需費(fèi)用確定，從特大防汛經(jīng)費(fèi)中安排支出。中央級(jí)防汛物資采取委托儲(chǔ)備的方式儲(chǔ)備。由國(guó)家防總辦公室指定有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)防汛抗旱指揮部辦公室和流域機(jī)構(gòu)防汛辦公室(以下簡(jiǎn)稱代儲(chǔ)單位)的防汛物資倉(cāng)庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù))進(jìn)行儲(chǔ)備。國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室在全國(guó)共指定了15個(gè)中央級(jí)防汛物資儲(chǔ)備定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)。

(2)部分省市防汛物資儲(chǔ)備管理制度。自1998—2008年10年間，海南省、黑龍江墾區(qū)、河南省、山東省、湖南省、四川省、福建省、河北省、江蘇省、福建省泉州市、西藏自治區(qū)等部分省市先后參照《中央級(jí)防汛物資管理辦法》制定了適用于本地方的防汛物資儲(chǔ)備管理辦法。對(duì)防汛物資儲(chǔ)備定額、種類和方式，防汛物資儲(chǔ)備管理，防汛物資的調(diào)用，防汛物資購(gòu)置費(fèi)和儲(chǔ)備管理費(fèi)等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。

但在以下幾個(gè)問(wèn)題上，各地的做法體現(xiàn)出一些差異: 一是救災(zāi)物資儲(chǔ)備的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。云南省規(guī)定，省級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資的種類、數(shù)量和經(jīng)費(fèi)由省民政廳會(huì)商省財(cái)政廳報(bào)省政府批準(zhǔn)確定。而陜西、寧夏等省則沒有具體規(guī)定。二是救災(zāi)物資的管理主體。部分地方是由民政部門作為管理主體，省民政廳負(fù)責(zé)省級(jí)救災(zāi)物資的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和分配調(diào)撥。也有個(gè)別地方，如四川省、山西省，成立了隸屬于民政廳的救災(zāi)物資儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)省級(jí)救災(zāi)專用物資的加工購(gòu)置、儲(chǔ)備裝運(yùn)、經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)督檢查等日常工作。三是救災(zāi)物資儲(chǔ)備的方式。有的省份只規(guī)定了實(shí)物的儲(chǔ)備，沒有提到生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備，有的省份采用實(shí)物儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備相結(jié)合，如山西省、陜西省。

為貫徹落實(shí)《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作的要求，建立和完善救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，切實(shí)增強(qiáng)災(zāi)害救助快速反應(yīng)能力，有效保障受災(zāi)群眾基本生活，2008年5月7日，民政部下發(fā)通知，要求各地充分認(rèn)識(shí)救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作的重要意義。按照24小時(shí)救災(zāi)物資到位的目標(biāo)，特別要充分考慮應(yīng)對(duì)大災(zāi)的需要，在現(xiàn)有儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，增加救災(zāi)物資儲(chǔ)備品種和數(shù)量; 在適量存儲(chǔ)的基礎(chǔ)上，可與有關(guān)企業(yè)簽訂應(yīng)急供貨協(xié)議，應(yīng)急期間實(shí)行先征用后結(jié)算的辦法，保障救災(zāi)應(yīng)急物資供應(yīng)渠道暢通，確保災(zāi)害應(yīng)急期間，受災(zāi)群眾能夠得到及時(shí)、全面救助。各地要積極推進(jìn)救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)，要按照《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》和地方減災(zāi)規(guī)劃要求，遵循規(guī)模適度、布局合理、功能齊全、反應(yīng)迅速、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的原則，科學(xué)編制救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)規(guī)劃; 要根據(jù)災(zāi)害特點(diǎn)和救災(zāi)工作需要，合理確定各級(jí)救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)規(guī)模，逐步形成中央和地方救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)體系，擴(kuò)大救災(zāi)應(yīng)急儲(chǔ)備物資的有效服務(wù)輻射范圍。

我國(guó)的應(yīng)急資源儲(chǔ)備經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展，已初具規(guī)模，在應(yīng)急救援活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。由于歷史原因及各部門的側(cè)重面和著眼點(diǎn)不同以及應(yīng)急體制條塊分割的因素，我國(guó)對(duì)應(yīng)急資源采取了分災(zāi)種、分部門、分地區(qū)的管理模式。這種分散的資源管理模式，雖然能使納入部門管理的應(yīng)急資源得到重視，但在應(yīng)急救援過(guò)程中暴露出了很多問(wèn)題。

第一，應(yīng)急資源整合度低，儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)不合理。應(yīng)急管理是一個(gè)涉及多因素、多部門的復(fù)雜系統(tǒng)工程，而這種分割式的資源管理模式僅針對(duì)某一種特定災(zāi)害或事故，由各災(zāi)種的主管部門根據(jù)災(zāi)種發(fā)生的頻率及分布確立應(yīng)急保障目標(biāo)后再配備相應(yīng)的應(yīng)急資源。這使得應(yīng)急資源的綜合儲(chǔ)備只是各個(gè)災(zāi)種儲(chǔ)備的應(yīng)急資源在量上的簡(jiǎn)單累加，而且使各個(gè)行業(yè)內(nèi)有限的資金得不到充分的有效利用。這一方面低成本資源重復(fù)配置，增加了資金投入和管理成本，造成了資源的浪費(fèi)。另一方面成本高的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施及關(guān)鍵救災(zāi)資源得不到配置，使得儲(chǔ)備資源品種結(jié)構(gòu)不夠合理。

第二，彼此溝通不暢，資源難以共享。每次災(zāi)害的發(fā)生并不是相互獨(dú)立的，往往會(huì)引起次生災(zāi)害或衍生災(zāi)害，甚至出現(xiàn)災(zāi)害鏈或?yàn)?zāi)害群。在這種情況下，所需要?jiǎng)佑玫馁Y源往往超過(guò)單個(gè)部門的能力范圍，需要發(fā)揮所有應(yīng)急資源整體優(yōu)勢(shì)和協(xié)同的作用。而各自為政的管理模式造成各災(zāi)種管理部門之間及部門和地方政府之間缺乏縱向和橫向的信息溝通機(jī)制，造成相互間應(yīng)急資源流動(dòng)凝滯難以共享，無(wú)法形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急資源聯(lián)動(dòng)體系。

第三，資源分布不平衡。資源利用率低。我國(guó)應(yīng)急資源的區(qū)域分布是很不均勻的，存在著明顯的資源富集區(qū)和資源貧乏區(qū)，并且資源在區(qū)域之間一般不具有流動(dòng)性。中央級(jí)救災(zāi)資源倉(cāng)庫(kù)多建在中東部，當(dāng)我國(guó)西部發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，救援資源需要長(zhǎng)途運(yùn)輸，對(duì)災(zāi)民的資源救助時(shí)間拉長(zhǎng)了，利用率不高，“一方面得不到充分利用，而另一方面有剩余”的情況時(shí)有發(fā)生。

第四，資源投入不足。目前，我國(guó)城市應(yīng)急資源市場(chǎng)化程度不高，主要靠政府投資。財(cái)政對(duì)于公共安全提供的支持和投入呈現(xiàn)總量不足、總體投入下降的趨勢(shì)。2003年的SARS就暴露了政府在公共衛(wèi)生投入方面的嚴(yán)重不足。

6.1.3 應(yīng)急資源獲取

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件往往需要大量的資源，特別是在現(xiàn)代化的城市，一旦發(fā)生地震、洪水等自然災(zāi)害，整個(gè)城市的供水、供電、供氣等生命線工程都會(huì)癱瘓。對(duì)人員的傷害、財(cái)產(chǎn)的損失都會(huì)造成很大的災(zāi)難。因此，我們這里所闡述的應(yīng)急資源雖然也是一般的資源，但是性質(zhì)有所不一樣。這種資源具有很強(qiáng)的時(shí)效性，一旦資源不能在限定的時(shí)間內(nèi)到達(dá)，事故將會(huì)進(jìn)一步惡化，對(duì)人造成致命的傷害。

應(yīng)急資源的獲取是指獲得應(yīng)急資源的過(guò)程，是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)，發(fā)生時(shí)間包括了突發(fā)事件發(fā)生以前的準(zhǔn)備工作和突發(fā)事件發(fā)生以后的救援過(guò)程。正因?yàn)槿绱?，各個(gè)地區(qū)，特別是城市都會(huì)有應(yīng)急資源的儲(chǔ)備，為突發(fā)事件提前做好準(zhǔn)備。這些應(yīng)急資源大部分是政府提供的，比如我國(guó)在有的省份都建立了比較大型的應(yīng)急資源倉(cāng)庫(kù)或者避難所等，同時(shí)還有一部分是民間捐贈(zèng)的。當(dāng)然政府的提供其實(shí)也是很有限的，特別是對(duì)于我國(guó)這樣地域廣闊，人口眾多的國(guó)家，僅僅依靠政府提供的應(yīng)急物資是不夠。因此更多的時(shí)候需要每個(gè)國(guó)民盡其所能的捐贈(zèng)。

獲取工作的質(zhì)量直接關(guān)系到應(yīng)急管理的成效。及時(shí)快速、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、品目齊全、足量適用是對(duì)應(yīng)急物資籌措的基本要求。應(yīng)急資源的獲取一般有以下幾種方式:

(1)動(dòng)用平時(shí)儲(chǔ)備。應(yīng)急資源儲(chǔ)備是應(yīng)急資源獲取的首選方式，是滿足應(yīng)急需要，縮短物資供應(yīng)時(shí)間的最佳途徑。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備一般由應(yīng)急物流中心來(lái)完成，以確保災(zāi)情發(fā)生時(shí)能夠迅速將應(yīng)急物資運(yùn)送到位。

(2)直接強(qiáng)制征用。根據(jù)動(dòng)員法規(guī)，在緊急情況下可以對(duì)一些應(yīng)急物資進(jìn)行征用，以滿足應(yīng)急需求。事后，根據(jù)所征用物資的品種、規(guī)格等因素與供應(yīng)商進(jìn)行結(jié)算和補(bǔ)償。

(3)組織突擊研制和生產(chǎn)。由于一些突發(fā)事件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了已有的認(rèn)知，有時(shí)需要的應(yīng)急物資尚未出現(xiàn)。在這種情況下，對(duì)一些急需物資有必要進(jìn)行突擊研制和生產(chǎn)。如SARS發(fā)生初期，人們對(duì)感染的成因及傳播的途徑都不清楚，沒有預(yù)防和救助患者的特效藥，這時(shí)就需要建立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)研制和開發(fā)。當(dāng)然，平時(shí)應(yīng)建立一些應(yīng)急科研與生產(chǎn)的相關(guān)機(jī)制，以確保在緊急狀態(tài)下能夠盡快轉(zhuǎn)化為實(shí)際保障與支援。

(4)組織捐贈(zèng)。在突發(fā)事件發(fā)生后，動(dòng)員社會(huì)各界積極開展捐贈(zèng)，也是獲得應(yīng)急物資的重要來(lái)源之一。例如汶川地震后，社會(huì)各界開展的捐贈(zèng)活動(dòng)，為災(zāi)區(qū)的救援和恢復(fù)重建工作起到巨大作用。

(5)爭(zhēng)取國(guó)際援助。在發(fā)生較大規(guī)模的災(zāi)難和疫情時(shí)，積極爭(zhēng)取國(guó)際援助也是資源籌措的重要途徑。2004年12月26日發(fā)生的印度洋大海嘯對(duì)整個(gè)世界造成了巨大沖擊。雖然大海嘯奪走了十幾萬(wàn)人的生命，但它也把各個(gè)國(guó)家、各個(gè)民族拉到了一起。各國(guó)紛紛捐款捐物并派駐救援人員，幫助受災(zāi)國(guó)進(jìn)行災(zāi)后重建。

(6)應(yīng)急物資采購(gòu)。應(yīng)急物資采購(gòu)是指在如抗災(zāi)搶險(xiǎn)、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員等緊急狀態(tài)下，為完成緊急任務(wù)而進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)。要堅(jiān)持質(zhì)優(yōu)價(jià)廉原則，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取多種形式，盡可能直接向制造商進(jìn)行采購(gòu)，減少流通環(huán)節(jié)、降低采購(gòu)流通成本、加快籌措速度。它是應(yīng)急物資籌措最有效最直接的方式，也是最重要的物資籌措方式。例如“5·12”汶川特大地震發(fā)生以來(lái)，軍隊(duì)物資采購(gòu)部門迅速行動(dòng)，全力以赴，一場(chǎng)緊急動(dòng)員規(guī)模最大、涉及范圍最廣、品種數(shù)量最多的軍隊(duì)物資應(yīng)急采購(gòu)行動(dòng)迅速展開?？偛烤o急組織采購(gòu)被裝、給養(yǎng)、油料裝備、衛(wèi)生器材、野營(yíng)裝備等5大類，價(jià)值4億多元的裝備器材物資; 成都軍區(qū)完成了60余批次應(yīng)急采購(gòu)任務(wù)，為部隊(duì)籌集2100多噸、價(jià)值千萬(wàn)元的食品、生活、勞保、辦公和救生救護(hù)等物資，為保障抗震救災(zāi)奠定了堅(jiān)實(shí)可靠、持續(xù)穩(wěn)定的物資基礎(chǔ)。

采購(gòu)管理包括采購(gòu)規(guī)劃、招投標(biāo)準(zhǔn)備、合同管理及采購(gòu)驗(yàn)收。在突發(fā)事件采購(gòu)管理中，要針對(duì)突發(fā)事件類型的不同，制定不同的采購(gòu)策略，但是都要滿足需求、減少浪費(fèi)、合理采購(gòu)。應(yīng)急物資采購(gòu)的方式除了可采用的書面征詢，集中競(jìng)價(jià)等常規(guī)采購(gòu)方式外，還可采取口頭征詢，分別議價(jià)等方式，并實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督，以適應(yīng)和滿足應(yīng)急采購(gòu)快速、高效的要求。由于突發(fā)事件的特殊性，應(yīng)急采購(gòu)管理還具有三方面的矛盾:

(1)采購(gòu)任務(wù)緊與采購(gòu)要求高的矛盾。應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)常常關(guān)系到一些國(guó)家安全或人民生命財(cái)產(chǎn)安全的緊急事件，它要求采購(gòu)時(shí)間務(wù)必要緊迫，采購(gòu)程序也要緊湊且簡(jiǎn)單。但采購(gòu)時(shí)間短和采購(gòu)程序緊并不代表著對(duì)采購(gòu)對(duì)象要求降低，恰恰相反，由于應(yīng)急采購(gòu)自身目的的重要性，它對(duì)采購(gòu)對(duì)象的質(zhì)量等指標(biāo)要求也是很高的。如在2003年抗擊“非典”的采購(gòu)活動(dòng)中，大到呼吸機(jī)，小到衛(wèi)生口罩，國(guó)家衛(wèi)生及質(zhì)檢部門都制定了較為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)采購(gòu)活動(dòng)本身也提出了較高要求。

(2)采購(gòu)部門單一與供應(yīng)部門多元的矛盾。應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)由于其特有的目的性和緊迫性，采購(gòu)主體一般是單槍匹馬地在采購(gòu)市場(chǎng)中活動(dòng)，而無(wú)法像平時(shí)進(jìn)行有計(jì)劃大批量采購(gòu)時(shí)可采用“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”或“價(jià)格聯(lián)盟”等辦法提高采購(gòu)效益。同時(shí)，應(yīng)急采購(gòu)的供應(yīng)商往往不是單一的某個(gè)生產(chǎn)銷售單位，一是由于應(yīng)急采購(gòu)的對(duì)象不一定是某種特殊商品所造成，二是由于我國(guó)賣方市場(chǎng)的形成使多供應(yīng)商模式成為現(xiàn)實(shí)，因此除極個(gè)別事關(guān)國(guó)家安全的商品以外，絕大部分市場(chǎng)商品都會(huì)由多個(gè)供應(yīng)商同時(shí)提供，這樣又為應(yīng)急采購(gòu)的最后選擇提出了一個(gè)難題。

(3)采購(gòu)方法多變與采購(gòu)行為規(guī)范化的矛盾。應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)由于其時(shí)間的緊迫性，采購(gòu)部門會(huì)根據(jù)采購(gòu)時(shí)限的要求有選擇地利用相應(yīng)的采購(gòu)方式。但近年來(lái)隨著我國(guó)采購(gòu)法規(guī)建設(shè)的加強(qiáng)，《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法規(guī)的出臺(tái)，一方面加強(qiáng)了采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范性，提高了采購(gòu)活動(dòng)的透明度; 另一方面也可能僵化采購(gòu)模式，遲滯采購(gòu)活動(dòng)的開展。

這就使采購(gòu)活動(dòng)中的信息不對(duì)稱的影響放大，采購(gòu)過(guò)程中的不確定性很容易導(dǎo)致采購(gòu)決策的變動(dòng)。并且由于有限理性以及知識(shí)水平的限制，應(yīng)急采購(gòu)人員很難一下子就做出一個(gè)節(jié)資率較高的采購(gòu)方案。由于突發(fā)事件本身的不確定性與動(dòng)態(tài)性，使得突發(fā)事件物資需求(包括需求物資的種類、數(shù)量、時(shí)間、地點(diǎn))的隨機(jī)性增加。這就決定了應(yīng)急管理的資源采購(gòu)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的多階段過(guò)程。采購(gòu)機(jī)構(gòu)就需要根據(jù)不同的任務(wù)等級(jí)、市場(chǎng)資源狀況以及采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際要求，隨機(jī)處置，靈活確定決策方案。

6.1.4 應(yīng)急資源分類

應(yīng)急資源能力的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的、循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要明晰的分類分工、科學(xué)的規(guī)劃布局、全社會(huì)的持續(xù)努力才能實(shí)現(xiàn)。關(guān)于應(yīng)急資源的明確分類可為國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)提供新的建設(shè)思路，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害與突發(fā)事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建的全面應(yīng)急能力的提高。

6.1.4.1 按用途分類

按照應(yīng)急資源的用途可分為13類，即防護(hù)用品類、生命救助類、生命支持類、救援運(yùn)載類、臨時(shí)食宿類、污染清理類、動(dòng)力燃料類、工程設(shè)備類、器材工具類、照明設(shè)備類、通信廣播類、交通運(yùn)輸類、工程材料類。

(1)防護(hù)用品。防護(hù)用品類主要包括衛(wèi)生防疫設(shè)備，如防護(hù)服(衣、帽、鞋、手套、眼鏡)、溫度計(jì)(儀)等; 化學(xué)放射污染設(shè)備，如防毒面具等; 消防設(shè)備，如防火服、頭盔、手套、面具、消防靴等; 海難設(shè)備，如潛水服(衣)、水下呼吸器等; 爆炸設(shè)備，如防爆服等; 防護(hù)通用設(shè)備，如安全帽(頭盔)、安全鞋、水靴、呼吸面具等。

(2)生命救助。生命救助類主要包括處理外傷設(shè)備，如止血繃帶、骨折固定托架(板)等;高空墜落設(shè)備，如保護(hù)氣墊、防護(hù)網(wǎng)、充氣滑梯、云梯等; 水災(zāi)設(shè)備，如救撈船、救生圈、救生衣、救生艇、救生纜索等; 掩埋設(shè)備，如紅外探測(cè)器、生命探測(cè)器等; 生命救助通用設(shè)備，如擔(dān)架(車)、保暖毯、氧氣機(jī)(瓶、袋)，生命探測(cè)儀等。

(3)生命支持。生命支持類主要包括窒息設(shè)備，如便攜式呼吸器等; 呼吸中毒設(shè)備，如高壓氧倉(cāng)等; 食物中毒設(shè)備，如洗胃設(shè)備等; 生命支持通用設(shè)備，如輸液設(shè)備、輸氧設(shè)備、急救藥品、防疫藥品等。

(4)救援運(yùn)載。救援運(yùn)載類主要包括防疫設(shè)備，如隔離救護(hù)車、隔離擔(dān)架等; 水災(zāi)設(shè)備，如醫(yī)療救生船(艇); 空投設(shè)備，如降落傘、緩沖底盤等; 救護(hù)運(yùn)載通用設(shè)備，如救護(hù)車、救生直升機(jī)(水上、雪地、短距)等。

(5)臨時(shí)食宿。臨時(shí)食宿類主要飲食設(shè)備，如炊事車(輪式、軌式)、炊具、餐具等; 飲水設(shè)備，如供水車、水箱、瓶裝水、過(guò)濾凈化器(機(jī))、海水淡化機(jī)等; 食品，如壓縮食品、罐頭、真空包裝食品等; 住宿設(shè)備，如帳篷(普通、保溫)、宿營(yíng)車、移動(dòng)房屋(組裝、集裝箱式、軌式、輪式)、棉衣、棉被等; 衛(wèi)生設(shè)備，如簡(jiǎn)易廁所(移動(dòng)、固定)、簡(jiǎn)易淋浴設(shè)備等。

(6)污染清理。污染清理類主要包括防疫設(shè)備，如消毒車(船、飛機(jī))、噴霧器、垃圾焚燒爐等; 垃圾清理設(shè)備，如垃圾箱(車、船)、垃圾袋等; 污染清理通用設(shè)備，如殺菌燈、消毒殺菌藥水、凝油劑、吸油毯、隔油浮漂等。

(7)動(dòng)力燃料。動(dòng)力燃料類主要包括發(fā)電設(shè)備，如發(fā)電車(輪式、軌式)、燃油發(fā)電機(jī)組等;配電設(shè)備，如防爆防水電纜、配電箱(開關(guān))、電線桿等; 氣源設(shè)備，如移動(dòng)式空氣壓縮機(jī)、乙炔發(fā)生器、工業(yè)氧氣瓶等; 燃料用品，如煤油、柴油、汽油、液化氣等; 動(dòng)力燃料通用品，如干電池、蓄電池(配充電設(shè)備)等。

(8)工程設(shè)備。工程設(shè)備類主要包括巖土設(shè)備，如推土機(jī)、挖掘機(jī)、壓路機(jī)、破碎機(jī)、打樁機(jī)、工程鉆機(jī)、平整機(jī)、翻土機(jī)等; 水工設(shè)備，如抽水機(jī)、潛水泵、深水泵、吹雪機(jī)、鏟雪機(jī)等;通風(fēng)設(shè)備，如通風(fēng)機(jī)、強(qiáng)力風(fēng)扇、鼓風(fēng)機(jī)等; 起重設(shè)備，如吊車、叉車等; 機(jī)械設(shè)備，如電焊槍、切割機(jī)等; 牽引設(shè)備，如牽引車、拖船、拖車、拖拉機(jī)等; 消防設(shè)備，如消防車(普通、高空)、消防船、滅火飛機(jī)等。

(9)器材工具。器材工具類主要包括起重設(shè)備，如葫蘆、索具、浮桶、絞盤、撬棍、滾杠、千斤頂?shù)? 破碎緊固工具，如手錘、鋼釬、電鉆、電鋸、斷線鉗、張緊器、液壓剪等; 消防設(shè)備，如滅火器、滅火彈、風(fēng)力滅火機(jī)等; 聲光報(bào)警設(shè)備，如報(bào)警器(電動(dòng)、手動(dòng))、照明彈、信號(hào)彈、煙幕彈、報(bào)警燈、發(fā)光(反光)標(biāo)記等; 觀察設(shè)備，如防水望遠(yuǎn)鏡、潛水鏡等; 通用器材設(shè)備，如普通五金工具、繩索等。

(10)照明設(shè)備。照明設(shè)備主要包括工作照明設(shè)備，如手電筒、礦燈、風(fēng)燈、潛水燈等; 場(chǎng)地照明設(shè)備，如探照燈、應(yīng)急燈、防水燈等。

(11)通信廣播。通信廣播類主要包括無(wú)線通信設(shè)備，如海事衛(wèi)星電話、電臺(tái)(移動(dòng)、便攜、車載)、移動(dòng)電話、手機(jī)等; 廣播設(shè)備，如有線廣播器材、廣播車、擴(kuò)音器(喇叭)、電視轉(zhuǎn)發(fā)臺(tái)(車)等。

(12)交通運(yùn)輸。交通運(yùn)輸設(shè)備類主要包括橋梁設(shè)備，如舟橋、吊橋、鋼梁橋、吊索橋等;陸地設(shè)備，如越野車、沙漠車、摩托雪橇等; 水上設(shè)備，如氣墊船、沼澤水橇、汽車輕渡、登陸艇等; 空中設(shè)備，如空投飛機(jī)或直升機(jī)、臨時(shí)跑道等。

(13)工程材料。工程材料類主要包括防水防雨搶修材料，如帆布、苫布、防水卷材、快凝快硬水泥等; 臨時(shí)建筑構(gòu)筑物材料，如型鋼、薄鋼板、厚鋼板、鋼絲繩(鋼絞線)、樁(鋼管樁、鋼板樁、混凝土樁、木樁)、上下水管道、混凝土建筑構(gòu)件、紙面石膏板、纖維水泥板、硅酸鈣板、水泥、砂石料等; 防洪材料，如麻袋(編織袋)、防滲布料涂料、土工布、鋼絲網(wǎng)、鋼絲、釘子、鐵锨、排水管件、抽水機(jī)組等。

6.1.4.2 按應(yīng)急全過(guò)程分類

依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)應(yīng)急管理的過(guò)程劃分，應(yīng)急過(guò)程分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個(gè)基本環(huán)節(jié)，那么相應(yīng)地，應(yīng)急資源支撐要素應(yīng)當(dāng)是全面支持全過(guò)程的應(yīng)急階段。

根據(jù)應(yīng)急管理的不同階段有著不同的應(yīng)急行動(dòng)要求的特性，不同階段的應(yīng)急支撐資源要素也表現(xiàn)為不同的種類與使用要求。按照國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)的要求，可將應(yīng)急資源分為應(yīng)急物資儲(chǔ)備、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)立體監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急工程、特種應(yīng)急裝備與技術(shù)這四個(gè)類別。應(yīng)急物資儲(chǔ)備指基本的生活用品和一般性的救災(zāi)裝備，可在各部門各行業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上進(jìn)行集成，突破條塊界限，建立多部門共享、功能完備的物資儲(chǔ)備組織形式，建立“國(guó)家少量關(guān)鍵儲(chǔ)備、企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模存放、民間臨時(shí)應(yīng)急征用”的常態(tài)與非常態(tài)互聯(lián)、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的應(yīng)急物資“大儲(chǔ)備”能力模式; 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)立體監(jiān)測(cè)系統(tǒng)是各種災(zāi)害預(yù)報(bào)系統(tǒng)的整合體，可以對(duì)各種自然災(zāi)害隱患及社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)與預(yù)警，即建立針對(duì)各種災(zāi)害與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的全面覆蓋、綜合監(jiān)測(cè)、信息集成、系統(tǒng)融合的監(jiān)測(cè)與預(yù)警功能，實(shí)現(xiàn)“立體監(jiān)測(cè)、系統(tǒng)連接、信息共享、平戰(zhàn)共用”的立體化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)測(cè)預(yù)警能力; 應(yīng)急工程是防御各種自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，以及在環(huán)境危害中提供庇護(hù)場(chǎng)所的工程設(shè)施，即針對(duì)各種自然災(zāi)害與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源的危害進(jìn)行預(yù)先處置與預(yù)防，提高工程性防災(zāi)設(shè)施的綜合化利用，科學(xué)布局應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè); 特種應(yīng)急裝備指救災(zāi)隊(duì)伍所需要的專業(yè)技術(shù)裝備與現(xiàn)代救援技術(shù)，如救援機(jī)器人、專用探測(cè)儀等，即根據(jù)我國(guó)未來(lái)災(zāi)害應(yīng)急的需求特點(diǎn)，形成我國(guó)特種應(yīng)急裝備與技術(shù)的自主研發(fā)、生產(chǎn)制造、儲(chǔ)備更新的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展能力。

在四種應(yīng)急資源的分門別類、互相支撐的建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)國(guó)家規(guī)劃與公共政策，有效地、持續(xù)地整合四類應(yīng)急資源，使我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的基地選址、物資結(jié)構(gòu)及數(shù)量更加合理，可多部門共享，滿足不同等級(jí)災(zāi)害處置的需求; 形成現(xiàn)代化、立體化的災(zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力，實(shí)現(xiàn)各種災(zāi)害信息的綜合處理; 依托高科技的特種應(yīng)急裝備與技術(shù)，形成有效的現(xiàn)場(chǎng)救援能力; 實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急工程的合理布置點(diǎn)及有效覆蓋，形成保護(hù)全民的災(zāi)害庇護(hù)能力。

按應(yīng)急全過(guò)程分類，可以指導(dǎo)我國(guó)應(yīng)急資源的分門別類的專業(yè)化建設(shè)與互為支撐的綜合性資源集成，以此形成全覆蓋、全過(guò)程、高效率的國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急資源的體系及其持續(xù)發(fā)展能力。

6.1.4.3 按存在形式分類

按照應(yīng)急資源的存在形式可分為人力資源、物資資源、技術(shù)資源、時(shí)間資源、信息資源和財(cái)力資源。

1． 人力資源

人力資源是應(yīng)急資源的核心。應(yīng)急行動(dòng)的指揮者、組織者、引導(dǎo)者、志愿者、應(yīng)急資源的輸送和分配以及應(yīng)急工作整個(gè)過(guò)程中的參與者、救援者都是人力資源。人是生產(chǎn)者也是消費(fèi)者，應(yīng)急資源的開發(fā)、獲取與合理配置有賴于人的勞動(dòng)與知識(shí)、技能和文化等多種要素。人類的組織、計(jì)劃和決策能力是人類成功地協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系、創(chuàng)造或獲取應(yīng)急資源、合理配置應(yīng)急資源、保障應(yīng)急行動(dòng)的關(guān)鍵因素。

人力資源具有資源的通性，又有明顯的特性: 生物性和社會(huì)性、能動(dòng)性和智能性、空間性和時(shí)效性、生產(chǎn)和消費(fèi)的雙重性等等。如汶川大地震的應(yīng)急人力資源包括震后參加抗震減災(zāi)的成都市市民，支援汶川災(zāi)區(qū)抗震減災(zāi)的中國(guó)人民解放軍指戰(zhàn)人員、工程技術(shù)人員、醫(yī)務(wù)人員、運(yùn)輸傷員與抗震救災(zāi)物資的交通系統(tǒng)的工程技術(shù)人員以及抗震救災(zāi)的組織、決策、指揮人員等。

汶川大地震的人力資源對(duì)汶川災(zāi)區(qū)震后救援中起了決定性作用。在地震之后的較短時(shí)間內(nèi): 救出埋壓在地震廢墟中的幾十萬(wàn)災(zāi)民; 利用空運(yùn)、陸運(yùn)等交通工具把10萬(wàn)多名重傷員快速運(yùn)往全國(guó)其他城市治療; 緊急解決了災(zāi)區(qū)市民的衣、食、住、醫(yī)等基本生活需求; 在瘟病已經(jīng)出現(xiàn)蔓延苗頭的情況下，創(chuàng)造了大災(zāi)之后無(wú)大疫的奇跡。汶川大地震的人力資源充分發(fā)揮了震后盡快控制住災(zāi)情的作用，逐步完善了避難生活條件與環(huán)境，同時(shí)還為逐步過(guò)渡到震后恢復(fù)與重建奠定了抗震救災(zāi)資源基礎(chǔ)。

2． 物資資源

應(yīng)急物資資源指的是各救災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、應(yīng)急救援物資等以物質(zhì)實(shí)體形態(tài)存在的資源，是各種管理方案落實(shí)到實(shí)處的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是信息資源的物質(zhì)載體和災(zāi)害應(yīng)急管理的物質(zhì)保障，是重要的救災(zāi)應(yīng)急資源。嚴(yán)重災(zāi)害前，物資資源是指規(guī)劃建設(shè)的避難疏散場(chǎng)所、防災(zāi)公園以及應(yīng)對(duì)災(zāi)害儲(chǔ)備的醫(yī)藥與醫(yī)療設(shè)備、飲用水、食品、衣物、發(fā)電機(jī)、帳篷和各種生活與生理用品等等，各類抗災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)(城市的強(qiáng)震儀監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、抗災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)與決策系統(tǒng)、海嘯等災(zāi)害的預(yù)報(bào)系統(tǒng)等等)，抗災(zāi)救援設(shè)備(救援飛機(jī)、搶險(xiǎn)設(shè)備、通信設(shè)施與設(shè)備、搶救設(shè)備、生命搜尋儀器儀表、機(jī)動(dòng)車輛)等等。震后的避難資源主要有: 避難疏散場(chǎng)所;醫(yī)療與搶救設(shè)備、藥品; 基本生活用品; 帳篷; 備用電源、發(fā)電機(jī); 情報(bào)設(shè)備與交通工具等等。

3． 技術(shù)資源

在科學(xué)技術(shù)蓬勃發(fā)展的今天，應(yīng)急救援有很高的技術(shù)含量。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、現(xiàn)代通信技術(shù)等高新技術(shù)的飛速發(fā)展，可以利用諸多技術(shù)資源為應(yīng)急救援創(chuàng)造更好的條件。救災(zāi)科技資源的開發(fā)、儲(chǔ)備與應(yīng)用已經(jīng)得到研究機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門的重視，涌現(xiàn)出諸多科技資源，像空間遙感(RS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)，為更有效地抗御地震災(zāi)害創(chuàng)造了更好的條件。地理信息系統(tǒng)可以應(yīng)用于短期災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性與預(yù)警預(yù)報(bào)分析，準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)能夠把避難疏散的時(shí)間從災(zāi)后提到災(zāi)前，提高避難的安全性、可靠性，保障避難生活必需品，從而減少災(zāi)害造成的損失。另外，還可應(yīng)用于災(zāi)后救災(zāi)協(xié)調(diào)指揮，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)的檢查功能檢查救援人員規(guī)模、物資需求、災(zāi)民撤離路線、臨時(shí)安置點(diǎn)的確定等，避免救援力量不足，災(zāi)情擴(kuò)大。空間遙感可以采集地理信息數(shù)據(jù)、提供現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)情情報(bào)、協(xié)助重建規(guī)劃。全球定位系統(tǒng)在災(zāi)害應(yīng)急管理中可以用來(lái)引導(dǎo)救援飛機(jī)、救援車輛及救援隊(duì)伍沿著選定的路線安全、準(zhǔn)確地到達(dá)目的地。“5·12”汶川大地震抗震救災(zāi)工作中有很高的科技含量，是對(duì)我國(guó)救災(zāi)科技運(yùn)用于救災(zāi)實(shí)踐的一次全面檢驗(yàn)。地震發(fā)生后，上海迅速構(gòu)筑起快速響應(yīng)的應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)，由上醫(yī)、光明、良友、紡控、百聯(lián)等生產(chǎn)銷售企業(yè)與交運(yùn)、東航、上航、鐵路、揚(yáng)子江快運(yùn)等運(yùn)輸企業(yè)，建立快速反應(yīng)系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，及時(shí)配送應(yīng)急物質(zhì)，完成一批救災(zāi)物資從存儲(chǔ)地出庫(kù)裝箱、到機(jī)場(chǎng)或鐵路的裝機(jī)裝車發(fā)送的全過(guò)程平均僅需10小時(shí)。這次抗災(zāi)工作中使用的科學(xué)技術(shù)，包括海事衛(wèi)星電話、生命探測(cè)儀、衛(wèi)星遙感與衛(wèi)星導(dǎo)航、遙感技術(shù)和航空遙感、救援工具、直升飛機(jī)、爆破技術(shù)、心理危機(jī)干預(yù)等，同時(shí)未來(lái)希望加快發(fā)展雷達(dá)衛(wèi)星技術(shù)來(lái)支持建立更有效的信息系統(tǒng)平臺(tái)，該項(xiàng)技術(shù)通過(guò)云層和雷雨都可以清晰拍到地面圖像。

通過(guò)政策、資金等方面的支持，發(fā)展突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)域的科學(xué)研究，不斷將新的技術(shù)融入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系之中，提升整體應(yīng)急能力。同時(shí)加大突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)測(cè)、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)研發(fā)的投入，引導(dǎo)和扶持科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)對(duì)應(yīng)急技術(shù)的開發(fā)，不斷推出新的應(yīng)用系統(tǒng)和應(yīng)急產(chǎn)品，改進(jìn)整個(gè)體系的技術(shù)裝備，建立健全突發(fā)事件應(yīng)急平臺(tái)。通過(guò)自建、聯(lián)合、委托等方式，建設(shè)一支強(qiáng)有力的技術(shù)保障隊(duì)伍，完成突發(fā)事件應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施的技術(shù)管理和維護(hù)。

4． 時(shí)間資源

時(shí)間資源是一種無(wú)形資源、非再生資源，它既有有用性，也有效益性和經(jīng)濟(jì)性。應(yīng)急救援的任何一項(xiàng)工作都需要消耗勞動(dòng)時(shí)間，并相應(yīng)地產(chǎn)生時(shí)間效益。時(shí)間資源在應(yīng)急救援過(guò)程中應(yīng)用范圍相當(dāng)廣泛，特別在災(zāi)害發(fā)生時(shí)或中短期災(zāi)害預(yù)報(bào)后，時(shí)間就是生命，時(shí)間就是金錢，時(shí)間就是效益，縮短避難疏散的時(shí)間就是減災(zāi)。時(shí)間資源的時(shí)效性極為重要，特別在中短期地震災(zāi)害預(yù)報(bào)后或嚴(yán)重地震災(zāi)害發(fā)生時(shí)，時(shí)間就是生命，時(shí)間就是金錢，時(shí)間就是效益，縮短救援的時(shí)間就是減災(zāi)。日本關(guān)東大地震7萬(wàn)人死于震后的次生火災(zāi)，其中一個(gè)主要原因是市民盲目避難，避難路途較遠(yuǎn)、時(shí)間較長(zhǎng)。在震后處處充滿安全風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境下，避難時(shí)間越長(zhǎng)，危險(xiǎn)性越大。時(shí)間資源是影響應(yīng)急救援的重要資源。突發(fā)事故發(fā)生后，若能提高應(yīng)急救援時(shí)間資源的時(shí)效性、經(jīng)濟(jì)性，最大可能地縮短應(yīng)急時(shí)間，把災(zāi)害導(dǎo)致的損失減少到最小，對(duì)減少受災(zāi)程度和受災(zāi)時(shí)間有重要意義。

強(qiáng)化應(yīng)急救援時(shí)間資源的時(shí)效性與經(jīng)濟(jì)性，必須依賴于救援過(guò)程中的人力資源、物資資源、技術(shù)資源和信息線資源等其他應(yīng)急資源的支撐。

5． 信息資源

災(zāi)害中的應(yīng)急信息資源是災(zāi)害應(yīng)急救援中相關(guān)信息及其傳播的途徑、媒介、載體的總稱，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，像地震災(zāi)害情報(bào)、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播等都是信息資源。因此，信息資源的及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)急管理的效率，是影響突發(fā)事件應(yīng)急管理的重要因素。信息資源可分為事態(tài)信息、環(huán)境信息、資源信息和應(yīng)急知識(shí)。事態(tài)信息包括危險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、突發(fā)事件狀況、應(yīng)急響應(yīng)情況等與事件和應(yīng)急活動(dòng)有關(guān)的信息; 環(huán)境信息包括社會(huì)公眾動(dòng)態(tài)、地理環(huán)境變動(dòng)、外界異常動(dòng)向等背景情況信息; 資源信息包括人員、資金、物資、設(shè)施、技術(shù)等保障資源的狀態(tài)信息; 應(yīng)急知識(shí)包括應(yīng)急案例、應(yīng)急措施、自救互救等知識(shí)。

及時(shí)、準(zhǔn)確的災(zāi)害預(yù)報(bào)信息可以提高政府和全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)工作和活動(dòng)的效率，安定人心，減少災(zāi)害給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成的巨大損失。信息資源具有雙向性，一方面，政府要借助收集到的信息資源了解群眾的現(xiàn)狀與需求，進(jìn)而借助信息資源驅(qū)動(dòng)人、財(cái)、物等資源的配置和流動(dòng)滿足災(zāi)區(qū)需求。另一方面，政府要依靠真實(shí)客觀的信息資源直接影響群眾、調(diào)動(dòng)群眾。2005年的九江地震，當(dāng)政府及時(shí)公布余震信息“近期內(nèi)不會(huì)發(fā)生比11月26日上午5.7級(jí)地震更大的地震”的科學(xué)判斷時(shí)，極大地消除了災(zāi)民的恐慌心理，穩(wěn)定了災(zāi)區(qū)民眾的情緒。突發(fā)事件情境下信息資源的及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)急管理的效率，因此，信息資源是影響突發(fā)事件管理成效的關(guān)鍵性因素，要準(zhǔn)確地防范處理突發(fā)事件，最為重要的就是要對(duì)各種信息進(jìn)行系統(tǒng)掃描，收集信息分析影響，控制突發(fā)事件發(fā)展。

在汶川地震災(zāi)害救災(zāi)工作中，一些專業(yè)性的網(wǎng)站第一時(shí)間發(fā)布了“地震災(zāi)害救災(zāi)防病知識(shí)”，既普及了地震災(zāi)害中科學(xué)的預(yù)防知識(shí)，增強(qiáng)了人們?cè)诘卣馂?zāi)害面前自救能力，又實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害預(yù)防知識(shí)的資源共享; 中央電視臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)直播地震專家現(xiàn)場(chǎng)解說(shuō)防震救災(zāi)的知識(shí)使人們從中學(xué)到了有效防震救災(zāi)常識(shí)，一定程度增強(qiáng)了人們科學(xué)防震救災(zāi)的能力; 通過(guò)權(quán)威視頻媒體反復(fù)播放受災(zāi)畫面，極大地激發(fā)了公眾的責(zé)任意識(shí)，滿足了公眾對(duì)地震信息的知曉欲望。在信息資源的引導(dǎo)下，廣大民眾認(rèn)識(shí)到抗震救災(zāi)不僅是政府的事情，更是全社會(huì)的共同責(zé)任。但是汶川地震救援工作中在救災(zāi)物資的供需之間也出現(xiàn)了信息溝通的盲點(diǎn)，由于信息傳遞不暢，導(dǎo)致救災(zāi)物資配送比例不高等現(xiàn)象，影響了救援的效率。

6． 財(cái)力資源

財(cái)力資源包括用于公共危機(jī)應(yīng)急管理的政府專項(xiàng)應(yīng)急資金、捐贈(zèng)資金和商業(yè)保險(xiǎn)、補(bǔ)貼、專向撥款等以貨幣或存款等形式存在的資源。充足的財(cái)力能夠保證城市擁有雄厚的救災(zāi)裝備、足夠的救災(zāi)物資、完善的通信系統(tǒng)、充實(shí)的科研力量等等。政府應(yīng)當(dāng)拿出一定的財(cái)政撥款設(shè)立應(yīng)急救援專項(xiàng)資金，用于改善建筑物老舊、通信系統(tǒng)不完備、救災(zāi)裝備落后等局面，以保障各種災(zāi)害應(yīng)急救援工作的有效進(jìn)行。所以說(shuō)財(cái)力資源是物質(zhì)資源發(fā)揮效能的有益補(bǔ)充，同時(shí)也是人力資源和信息資源的重要保障。可以通過(guò)政府財(cái)政渠道、金融信貸渠道和社會(huì)捐贈(zèng)渠道籌措賑災(zāi)資金。財(cái)政資源是調(diào)動(dòng)外部和間接資源的總樞紐，是影響應(yīng)急決策自由度的重要因素，財(cái)政的高效率為防災(zāi)減災(zāi)提供了保障。

6.1.5 應(yīng)急資源管理的原則、內(nèi)容與關(guān)鍵問(wèn)題

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件只有在應(yīng)急資源需求分析的基礎(chǔ)上，綜合分析應(yīng)急資源需求的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，在平戰(zhàn)結(jié)合和全社會(huì)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則下，對(duì)有限的應(yīng)急資源合理選址與配置，才能及時(shí)有效地調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源，真正提高資源保障能力，從而使損失減到最少。

6．1．5．1 應(yīng)急資源管理的目標(biāo)與原則

應(yīng)急資源管理的目標(biāo)是能夠根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的類型、級(jí)別以及動(dòng)態(tài)變化情況，分階段及時(shí)提供所需種類和數(shù)量的應(yīng)急資源。應(yīng)急資源管理中的資源應(yīng)該突出強(qiáng)調(diào)涵蓋全社會(huì)資源，包括國(guó)有資源、企業(yè)資源和個(gè)人資源及其他援助資源等，其建設(shè)原則包括: 科學(xué)性原則、系統(tǒng)性原則、可行性原則。

(1)科學(xué)性原則。應(yīng)急資源管理中的科學(xué)性原則，其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的有效性。它包括資源的層次結(jié)構(gòu)合理、資源分布合理和運(yùn)行維護(hù)合理、災(zāi)害應(yīng)對(duì)時(shí)能夠根據(jù)災(zāi)情的動(dòng)態(tài)變化及時(shí)有效地提供資源保障。

(2)系統(tǒng)性原則。應(yīng)急資源管理中的資源是考慮所需資源的總體。所要應(yīng)對(duì)的災(zāi)害的應(yīng)急資源管理的系統(tǒng)性是指對(duì)可能發(fā)生的不同級(jí)別的災(zāi)害時(shí)能夠動(dòng)員各層次社會(huì)組織的資源，能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、快速反應(yīng)，有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

(3)可行性原則。應(yīng)急資源管理的可行性，是指其設(shè)計(jì)和建設(shè)要符合國(guó)家現(xiàn)行的法律、法規(guī)，并兼顧平時(shí)社會(huì)生產(chǎn)生活和戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急需要。應(yīng)強(qiáng)調(diào)指出，平戰(zhàn)結(jié)合是應(yīng)急資源管理可行、有效的最基本策略。

6．1．5．2 應(yīng)急資源管理的內(nèi)容與關(guān)鍵問(wèn)題

應(yīng)急資源的管理主要包括需求分析、布局、維護(hù)、調(diào)用等子系統(tǒng)。

(1)應(yīng)急資源需求分析。應(yīng)急資源管理必須根據(jù)所要應(yīng)對(duì)的災(zāi)害的類型、級(jí)別及可能演變、耦合情況，設(shè)計(jì)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，明確應(yīng)急資源的動(dòng)態(tài)需求。

(2)資源配置與布局。在應(yīng)急資源需求分析的基礎(chǔ)上，綜合分析應(yīng)急資源需求的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，在平戰(zhàn)結(jié)合和全社會(huì)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則下，對(duì)有限的應(yīng)急資源合理選址與配置。

(3)資源維護(hù)。應(yīng)急資源管理運(yùn)行維護(hù)期必須對(duì)消耗型物資進(jìn)行合理及時(shí)的補(bǔ)充與更新，對(duì)耐用型物資定期保養(yǎng)和維護(hù)。

(4)資源調(diào)用。根據(jù)分類分級(jí)的原則，對(duì)常備資源和社會(huì)資源分類進(jìn)行多階段調(diào)用。

6.1.6 應(yīng)急資源管理特征

應(yīng)急資源一般用于防止災(zāi)害的蔓延和災(zāi)后重建工作，也包括災(zāi)區(qū)民眾基本生活物資的及時(shí)補(bǔ)充。突發(fā)事件發(fā)生以后，資源是處理突發(fā)事件的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有及時(shí)有效的將救援物資運(yùn)送到需求地點(diǎn)，才能保證突發(fā)事件管理的實(shí)施效果。因此突發(fā)事件應(yīng)急管理中應(yīng)對(duì)方案實(shí)施的核心問(wèn)題在于資源的合理利用。科學(xué)合理的資源管理能對(duì)突發(fā)事件的處置起到事半功倍的效果。與一般的資源管理相比，應(yīng)急管理中的資源管理具有其特殊性，表現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

(1)突發(fā)性。由于突發(fā)事件的突發(fā)性，對(duì)于資源的需求也具有突發(fā)性，這是突發(fā)事件資源需求有別于一般資源需求的一個(gè)顯著特征。由于應(yīng)急資源的時(shí)效性要求非常高，必須在最短時(shí)間內(nèi)，以最快捷的流程和最安全的方式進(jìn)行資源的供給保證。

(2)不確定性。應(yīng)急資源管理的不確定性主要是由于突發(fā)事件的不確定性，人們無(wú)法預(yù)知突發(fā)事件的持續(xù)時(shí)間、影響范圍、強(qiáng)度大小等各種不可預(yù)期的因素，使應(yīng)急資源管理具有不確定性。

(3)弱經(jīng)濟(jì)性。應(yīng)急管理的最大特點(diǎn)即是一個(gè)“急”字，可以說(shuō)時(shí)間就是生命。如果運(yùn)用平時(shí)的資源調(diào)度理念，按部就班地進(jìn)行就無(wú)法滿足對(duì)應(yīng)急資源的緊急需求，在一些重大的險(xiǎn)情或事故中，不能運(yùn)用一般的經(jīng)濟(jì)效益原則加以考慮，因此應(yīng)急資源管理目標(biāo)具有明顯的弱經(jīng)濟(jì)性。

(4)非常規(guī)性。應(yīng)急管理本著特事特辦的原則，平時(shí)處理的繁瑣環(huán)節(jié)將被簡(jiǎn)化，整個(gè)應(yīng)急管理過(guò)程更加緊湊，應(yīng)急機(jī)構(gòu)更加精干，應(yīng)急資源管理呈現(xiàn)出很濃的非常規(guī)色彩。

6.1.7 應(yīng)急資源管理機(jī)制

應(yīng)急資源管理機(jī)制具體界定為保障應(yīng)急資源體系有效運(yùn)行的規(guī)定和原則，應(yīng)急資源管理機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容包括統(tǒng)一指揮機(jī)制、信息共享機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制以及征用補(bǔ)償機(jī)制。

6．1．7．1 統(tǒng)一指揮機(jī)制

全社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)度的原則應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)應(yīng)急資源體系的建設(shè)過(guò)程。

在突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急管理中，進(jìn)行全社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)度需要有關(guān)組織強(qiáng)有力的統(tǒng)一指揮，包括建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，確定何種組織是最高指揮中心，明確規(guī)定其調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源的責(zé)、權(quán)、利，只有這樣，才能夠保證突發(fā)災(zāi)害事件中應(yīng)急資源布局、配置、調(diào)度高效、有序的進(jìn)行。因此，統(tǒng)一指揮是投入保障機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。

6．1．7．2 信息共享機(jī)制

在突發(fā)災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)中，信息的不完整性使應(yīng)急資源的需求確定、布局、配置和調(diào)度面臨重重困難，導(dǎo)致指揮不力，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制難以真正發(fā)揮作用。

因此，應(yīng)建立科學(xué)、有效的信息共享機(jī)制，使應(yīng)急資源的供需雙方以及中間各方能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取相關(guān)信息，從而能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一指揮，迅速啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，高效地開展資源的布局、配置和調(diào)度工作，使資源能夠在最短的時(shí)間內(nèi)送達(dá)最需要的地點(diǎn)，使災(zāi)害引發(fā)的損失最小、災(zāi)后重建工作能夠迅速、有效地開展。

6．1．7．3 聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急處置是跨組織、跨部門的活動(dòng)。各相關(guān)組織、部門之間需要建立相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，以保證在最短的時(shí)間內(nèi)抗災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)以及災(zāi)后重建等各項(xiàng)活動(dòng)高效、有序地開展。

6．1．7．4 征用補(bǔ)償機(jī)制

建立科學(xué)、有效的征用補(bǔ)償機(jī)制是開展全社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)度工作的有益補(bǔ)充。在突發(fā)災(zāi)害事件發(fā)生后，政府擁有的資源常常不足以應(yīng)對(duì)抗災(zāi)的全過(guò)程，還必須動(dòng)用企業(yè)乃至個(gè)人的資源。