第二節(jié)　領(lǐng)域法質(zhì)量評(píng)估方法及其實(shí)例

一、領(lǐng)域法評(píng)估方法及其操作說明

領(lǐng)域法評(píng)估的方法和單項(xiàng)法基本一致，所不同的是將涉及土地退化防治的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件按其法律淵源和內(nèi)在聯(lián)系分為八個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估。其評(píng)估過程分為四個(gè)步驟：

第一，按照項(xiàng)目評(píng)估要求，找出各個(gè)領(lǐng)域法相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

第二，對(duì)篩選的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件根據(jù)20個(gè)法律評(píng)估要素的要求進(jìn)行條款歸類分析。找出領(lǐng)域法中缺失的相關(guān)法律要素。

第三，進(jìn)行能力初評(píng)，這是對(duì)領(lǐng)域法進(jìn)行的定性分析。根據(jù)條款歸類分析的結(jié)果，將其與評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)照分析，列出所評(píng)估的領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理能力初評(píng)表，對(duì)20個(gè)要素在要素呈現(xiàn)、內(nèi)容表達(dá)和實(shí)施成效方面進(jìn)行初步評(píng)價(jià)。

第四，評(píng)價(jià)領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力。就領(lǐng)域法與評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)照分析后的能力初評(píng)結(jié)果，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則要求，對(duì)每個(gè)要素所得到的評(píng)級(jí)進(jìn)行歸納、總結(jié)和文字說明，分析每個(gè)要素的欠缺、優(yōu)勢(shì)及其原因，結(jié)合土地退化問題和原因的分析就該領(lǐng)域法對(duì)如何完善立法、加強(qiáng)執(zhí)法提出建議。

（1）領(lǐng)域法的20個(gè)要素的呈現(xiàn)性評(píng)價(jià)，分為以下五等：

A.領(lǐng)域法內(nèi)有明文有規(guī)定；

B.領(lǐng)域法內(nèi)的要素內(nèi)容主要被地方法規(guī)所指引；

C.領(lǐng)域法內(nèi)的要素規(guī)定主要被地方法規(guī)所支持；

D.領(lǐng)域法內(nèi)的要素內(nèi)容主要被國(guó)家法律所指引；

E.領(lǐng)域法內(nèi)的要素規(guī)定主要被國(guó)家法律所支持。

（2）領(lǐng)域法20個(gè)要素內(nèi)容表達(dá)性是指所有領(lǐng)域法條款反映的內(nèi)容是否貫徹了IEM原則，還有哪些差距和需要完善的地方，其評(píng)價(jià)：

A.覆蓋比較全,且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符

B.覆蓋比較全,但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距

C.有涉及,且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符

D.有涉及,但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距

E.幾乎沒有表達(dá)

（3）領(lǐng)域法20個(gè)要素內(nèi)容的實(shí)施性評(píng)價(jià)：

A.經(jīng)常性適用,實(shí)施成效好

B.一般性適用,實(shí)施成效好

C.經(jīng)常性適用,實(shí)施成效一般

D.一般性適用,實(shí)施成效一般

E.基本上不適用

關(guān)于領(lǐng)域法評(píng)估方法及其操作說明具體參見表4-4

表4-4　領(lǐng)域法對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表及其操作說明（滿分90分）

續(xù)表4-4

二、領(lǐng)域法評(píng)估實(shí)例

（一）甘肅農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。甘肅省地處西北內(nèi)陸，由于自然條件和歷史原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境脆弱，不少地方山林植被破壞嚴(yán)重。人多耕地少，耕地質(zhì)量差，水土流失和土地退化嚴(yán)重。因此，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)方面的法律保護(hù)勢(shì)在必行。甘肅省制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，主要是：

（1）為了加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)和管理，合理開發(fā)、利用農(nóng)村能源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，提高人民生活質(zhì)量，甘肅省第九屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議于1998年9月28日通過了《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》，并根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，分別于2004年6月、2005年9月對(duì)該《條例》進(jìn)行了兩次修正，共七章34條，主要內(nèi)容為能源建設(shè)行政管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、農(nóng)村能源的開發(fā)與利用、生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督與管理、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等。該《條例》實(shí)施以來，為保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、緩解農(nóng)村能源短缺、凈化農(nóng)村生活環(huán)境、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村小康建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“家居溫暖清潔化、庭院經(jīng)濟(jì)高效化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無害化、農(nóng)村發(fā)展和諧化”的生態(tài)家園富民計(jì)劃目標(biāo)，發(fā)揮了不可替代的作用。

（2）為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，依靠科學(xué)技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，1991年7月3日甘肅省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過了《甘肅省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣條例》，并于1995年9月、1997年7月、2004年6月進(jìn)行了三次修正，共七章43條。主要內(nèi)容包括：總則、體系、管理、程序與方法、經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)、附則。

（3）為加強(qiáng)耕地保養(yǎng)，提高耕地肥力，防治耕地退化，促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展，甘肅省人民政府于1991年制定了《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》，共14條。主要內(nèi)容包括耕地管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、耕地保養(yǎng)技術(shù)措施及耕作要求、環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)、獎(jiǎng)懲措施、科研和技術(shù)培訓(xùn)等。

“甘肅農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法”的評(píng)估，選擇了《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》和《甘肅省耕地保養(yǎng)辦法》。評(píng)估的方法是，依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法IEM能力等級(jí)分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素2在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素1、7、8、9、20有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；要素3、4、5、6、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19在領(lǐng)域法中有較好體現(xiàn)，與IEM理念有一定的差距。按照“要素呈現(xiàn)性、要素內(nèi)容表達(dá)性、要素內(nèi)容實(shí)施性”進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)如下：

在要素呈現(xiàn)性方面，領(lǐng)域法內(nèi)20個(gè)要素，其中，11個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，權(quán)利和義務(wù)，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，行政管制，教育，公眾、社區(qū)參與，資源、生態(tài)綜合管理，其他）明文有規(guī)定；5個(gè)要素（定義，土地權(quán)益保護(hù)，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行）被地方性法規(guī)所指引；4個(gè)要素內(nèi)容（政策目標(biāo)與法的一致性，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，糾紛處理，法律責(zé)任，）被地方法規(guī)所支持；在0～30分的分值段中，得22.7分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容表達(dá)性方面，20個(gè)要素中，1個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象）覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；2個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，共同管護(hù)義務(wù)）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；4個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，定義，資源、生態(tài)綜合管理，行政管制）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；10個(gè)要素（土地權(quán)益保護(hù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，其他必要或重要者）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；3個(gè)要素（政策目標(biāo)與法的一致性，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃、糾紛處理）幾乎沒有表達(dá)，其中耕地保養(yǎng)暫行辦法空白。在0～30分的分值段中，得10.8分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，20個(gè)要素中，5個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，政府和行政機(jī)關(guān)職能，糾紛處理，其他必要或重要者）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；5個(gè)要素（定義，共同管護(hù)義務(wù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育，公眾、社區(qū)參與，）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；8個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，土地權(quán)益保護(hù)，政策目標(biāo)與法的一致性，行政管制，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì),遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般；1個(gè)要素（區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，）屬于一般性適用，實(shí)施成效一般；1個(gè)要素（調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，）基本不適用。在0～30分的分值段中，得17.8分，評(píng)價(jià)能力為中。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法，從整體看，“甘肅省農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法”較好地體現(xiàn)和貫徹了IEM的有關(guān)理念：（A）明確規(guī)定了保護(hù)利用結(jié)合的原則，實(shí)現(xiàn)能源效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一的總體發(fā)展政策，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念；（B）明確了各級(jí)政府的責(zé)任，同時(shí)也明確了縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)；（C）規(guī)定了所有承包耕地的單位和個(gè)人必須堅(jiān)持用地養(yǎng)地相結(jié)合，投入與產(chǎn)出并重的原則，履行在保養(yǎng)耕地、防止耕地退化中的共同管護(hù)義務(wù)，體現(xiàn)了IEM利用保護(hù)結(jié)合、活動(dòng)贍顧生態(tài)的理念；（D）規(guī)定了有關(guān)耕地保養(yǎng)、提高地力、防治耕地退化的各項(xiàng)技術(shù)和行政管制措施，對(duì)各耕地使用主體規(guī)定了具體的共同管護(hù)義務(wù)，對(duì)工礦企業(yè)排放“三廢”設(shè)定了限制義務(wù)。（E）建立了穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，制定了優(yōu)惠政策，健全了市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制；（F）規(guī)定了各級(jí)計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、科技、財(cái)政等相關(guān)職能部門協(xié)同管理農(nóng)村能源建設(shè)的職責(zé)，形成了相互協(xié)作、相互配合、共同管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，體現(xiàn)了IEM廣泛主體參與的原則。規(guī)定了“鼓勵(lì)科研單位、大專院校、科技團(tuán)體、生產(chǎn)單位和個(gè)人，研究開發(fā)先進(jìn)適用的農(nóng)村能源技術(shù)和產(chǎn)品”，形成了廣泛的社會(huì)參與機(jī)制。（G）設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，加大了對(duì)違法行為的行政處罰力度。

與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對(duì)比，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或制定地方性法規(guī)和規(guī)章的過程中加以補(bǔ)充和完善。主要內(nèi)容如下：（A）對(duì)政府及其行政主管機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)定得較為原則和籠統(tǒng)，特別對(duì)農(nóng)業(yè)行政主管部門所負(fù)的責(zé)任沒有進(jìn)行具體、細(xì)化，同時(shí)也沒有規(guī)定具體的考核評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)；（B）對(duì)相關(guān)責(zé)任主體諸如發(fā)展改革委、財(cái)政、國(guó)土資源管理、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等相關(guān)職能部門和利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的職責(zé)未作出規(guī)定；（C）對(duì)相關(guān)社會(huì)主體，特別是婦女、少數(shù)民族等應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)在法律文件中沒有直接規(guī)定，對(duì)社會(huì)公眾參與的知情權(quán)、組織形式、保障機(jī)制等沒有直接規(guī)定；（D）沒有規(guī)定弱勢(shì)群體對(duì)于小塊土地開發(fā)與保護(hù)的財(cái)政援助、補(bǔ)貼和補(bǔ)償政策以及對(duì)社會(huì)主體開發(fā)利用耕地資源的信貸扶持；（E）對(duì)農(nóng)村各類組織和其他民間組織參與沒有明確規(guī)定；（F）沒有規(guī)定違反有關(guān)規(guī)定應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，致使許多違法行為因無處罰依據(jù)而“束手無策”，影響了執(zhí)法效果。

表4-5　“甘肅農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法”對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表

續(xù)表4-5

（二）甘肅草原領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

草原是寶貴的自然資源和發(fā)展畜牧業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。甘肅省是全國(guó)重點(diǎn)草原省份之一，擁有天然草原2.68億畝，占全省國(guó)土面積的39.4%。草原既是全省少數(shù)民族聚居地區(qū)少數(shù)民族生活的家園，又是甘肅傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，也是長(zhǎng)江、黃河和許多內(nèi)陸河的發(fā)源地，更是涵養(yǎng)水源、保持水土和防風(fēng)固沙的重要生態(tài)屏障。甘肅省是草原面積較大，但是草原的超載過牧、退化、沙化和荒漠化的趨勢(shì)在加劇，草原病蟲害未能得到有效控制，對(duì)草原的破壞是比較嚴(yán)重的。為此，甘肅省制定了地方性法規(guī)，并出臺(tái)了一些政策文件保護(hù)草原。主要是：

（1）為了保護(hù)、管理、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)草原所有者和使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)甘肅省畜牧業(yè)的發(fā)展，1989年5月4日甘肅省人大常委會(huì)頒布了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉細(xì)則》，并于1997年、2004年進(jìn)行了兩次修訂。該《細(xì)則》包括總則、草原的所有權(quán)、使用權(quán)、草原保護(hù)、草原建設(shè)、草原利用、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰、附則等7章，共33條。該地方性法規(guī)的實(shí)施，為加強(qiáng)天然草原的保護(hù)、建設(shè)和合理利用，改善草原生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

（2）在草原面積較大的甘南藏族自治州、肅南裕固族自治縣、肅北蒙古族自治縣、天祝藏族自治縣等五個(gè)民族自治地方都制定了本民族區(qū)域內(nèi)有關(guān)草原管理的自治條例或辦法。已形成了以《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉細(xì)則》為主體，以《甘南藏族自治州草原管理辦法》等自治條例和單行條例為補(bǔ)充的，較為健全的草原地方法規(guī)體系。

“甘肅草原管理領(lǐng)域法”的評(píng)估主要是《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉細(xì)則》，因?yàn)樵摲ㄒ?guī)是甘肅省草原管理領(lǐng)域的基本法和專項(xiàng)法。評(píng)估方法是依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法能力等級(jí)分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素1、2、3、7、8、10、13、19在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素4、5、12、14、15、20在領(lǐng)域法中有較好體現(xiàn)，與IEM理念有一定的差距；要素6、9、11、16、17、18有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。按照“要素呈現(xiàn)性、要素內(nèi)容表達(dá)性、要素內(nèi)容實(shí)施性”進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)如下：

在要素呈現(xiàn)性方面，領(lǐng)域法內(nèi)20個(gè)要素，其中，16個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，權(quán)利和義務(wù)，適用范圍、對(duì)象，土地權(quán)益和保護(hù)，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，糾紛處理，法律責(zé)任，其他）明文有規(guī)定；4個(gè)要素內(nèi)容（定義,政策目標(biāo)與法的一致性，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育）主要被國(guó)家法律所指引。在0～30分的分值段中，得27.2分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容表達(dá)性方面，20個(gè)要素中，4個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，權(quán)利和義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，法律責(zé)任）覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；4個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象，共同管護(hù)義務(wù)，行政管制，公眾、社區(qū)參與）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；2個(gè)要素（定義,糾紛處理）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；10個(gè)要素（土地權(quán)益和保護(hù),政策目標(biāo)與法的一致性，教育，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，其他必要或重要者）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。在0～30分的分值段中，得17.4分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，20個(gè)要素中，12個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，權(quán)利和義務(wù)，土地權(quán)益和保護(hù)，定義,共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，相關(guān)利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，行政管制，資源、生態(tài)綜合管理，法律責(zé)任，其他）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；1個(gè)要素（教育）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；2個(gè)要素（政策目標(biāo)與法的一致性，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì),）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；2個(gè)要素（糾紛處理，遵守和執(zhí)行）屬于一般性適用，實(shí)施成效一般；3個(gè)要素（調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃）基本上不適用。在0～30分的分值段中，得26.3分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析草原領(lǐng)域法，從整體看，本領(lǐng)域法較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：

（A）立法目的和適用范圍明確，體現(xiàn)了IEM保護(hù)利用并重的原則。

（B）規(guī)范了草原權(quán)屬關(guān)系及其爭(zhēng)議糾紛解決機(jī)制。

（C）規(guī)定各級(jí)人民政府要將沙化、堿化、退化和水土流失的草原納入國(guó)土治理規(guī)劃。

（D）確定了以草定畜、草畜平衡的原則，規(guī)定草原草場(chǎng)、草甸草場(chǎng)利用率應(yīng)控制在年產(chǎn)草量的60%左右；荒漠草場(chǎng)、半荒漠草場(chǎng)利用率應(yīng)控制在年產(chǎn)草量的40%，體現(xiàn)了IEM生態(tài)制約管理的原則。

（E）規(guī)定合理使用草原，保護(hù)草原植被。防止過量放牧，防治草原病蟲鼠害。禁止開墾和破壞草原，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物。開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，采礦單位和個(gè)人應(yīng)采取復(fù)墾利用、植樹種草等措施予以恢復(fù)，防止水土流失，這些體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)優(yōu)先、市場(chǎng)生態(tài)雙贏的原則。

與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對(duì)比，可以看出，草原管理領(lǐng)域法仍存在一些不完善的地方，亟須通過修改該地方性法規(guī)來解決，主要是：

（A）對(duì)在草原的可持續(xù)開發(fā)、利用和管理活動(dòng)過程中婦女與少數(shù)民族的地位、作用以及應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)在法律文件中沒有直接規(guī)定，對(duì)社會(huì)公眾參與草原保護(hù)和治理建設(shè)的知情權(quán)、組織形式、保障機(jī)制等也沒有直接規(guī)定。

（B）有關(guān)草原的主要術(shù)語界定、利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用、關(guān)于綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的教育、培訓(xùn)和宣傳等，在法律文件中沒有直接表達(dá)。

（C）綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念體現(xiàn)得不夠完全、充分，導(dǎo)致了草原的超載過牧、退化、沙化和荒漠化的趨勢(shì)仍在加劇，亂墾、亂挖現(xiàn)象十分嚴(yán)重，草原病蟲鼠害未能得到有效控制。

（D）可持續(xù)發(fā)展的理念體現(xiàn)得不夠充分，沒有把草原的生態(tài)效益擺在重要的位置，致使草原重利用輕養(yǎng)護(hù)、輕建設(shè)的現(xiàn)象比較突出。

（E）沒有建立起穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，致使草原畜牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)滯后，制約了草原的可持續(xù)發(fā)展。

（F）在法律責(zé)任中，對(duì)破壞草原行為的處罰尺度太小，力度不夠，執(zhí)法實(shí)踐中起不到警示和威懾的作用。

針對(duì)以上問題，在2006年由甘肅省人大常委會(huì)修改的《甘肅省草原條例》對(duì)此已做了新的規(guī)范。

表4-6　“甘肅草原領(lǐng)域法”對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表

續(xù)表4-6

（三）甘肅森林資源領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

森林是氧氣的源泉、濕地被譽(yù)為“地球之腎”，兩個(gè)生態(tài)圈相互作用共同構(gòu)成地球環(huán)境的一個(gè)重要組成部分，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。它們?cè)诘钟樗?、涵養(yǎng)水源、控制污染、調(diào)節(jié)環(huán)境等方面具有十分重要的作用。它既是陸地天然的蓄水庫(kù)，又是野生動(dòng)植物資源的基因庫(kù)；它不但是珍稀水禽的繁殖和越冬地，也是人類水源和食物的儲(chǔ)備庫(kù)。我國(guó)是森林、濕地資源相對(duì)不足的國(guó)家，人均占有率比較低。切實(shí)保護(hù)濕地和森林資源、綠化國(guó)土是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)方針。甘肅地處內(nèi)陸，干旱少雨，森林覆蓋率低、生態(tài)脆弱。因此，保護(hù)森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)及其棲息生長(zhǎng)的動(dòng)植物，對(duì)維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性，建設(shè)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建人與自然和諧有著十分重要的意義。為了做好這方面的工作，近20多年來，甘肅省制定了不少這方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，主要是:

（1）1982年3月14日甘肅省第五屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于認(rèn)真開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的決定》。

（2）1983年9月24日甘肅省第六屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過了《關(guān)于貫徹執(zhí)行種草種樹發(fā)展畜牧的方針的決議》。

（3）1984年4月6日甘肅省第六屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過了《甘肅省種草種樹實(shí)施條例》。

（4）1988年9月20日甘肅省第七屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《關(guān)于認(rèn)真執(zhí)行〈森林法〉堅(jiān)決制止亂砍濫伐林木的決議》。

（5）1982年3月1日甘肅省人民政府出臺(tái)《甘肅省木材林木產(chǎn)品運(yùn)輸管理辦法》。

（6）1984年3月8日甘肅省人民政府出臺(tái)《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的實(shí)施細(xì)則》。

（7）1987年1月23日甘肅省人民政府出臺(tái)《甘肅省森林植物檢疫實(shí)施辦法》。

（8）1989年12月26日甘肅省人民政府出臺(tái)《甘肅省育林基金征收管理辦法》。

（9）1990年5月28日甘肅省人民政府出臺(tái)《甘肅省實(shí)施森林防火條例辦法》。

（10）1999年9月26日甘肅省第九屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》，并于2002年3月30日進(jìn)行了修正，共七章54條，包括總則、森林經(jīng)營(yíng)管理、植樹造林、森林資源保護(hù)、法律責(zé)任等。本《辦法》作為《中華人民共和國(guó)森林法》的實(shí)施性地方法規(guī)，依法確定了林業(yè)基金制度，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，森林植被恢復(fù)費(fèi)制度，征占林地審核制度和森林、林木、林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，確定了占用和征用林地補(bǔ)償損失標(biāo)準(zhǔn)，明確了全民義務(wù)植樹的任務(wù)，確定了盜伐森林或其他林木的賠償損失標(biāo)準(zhǔn)，明確了林權(quán)證的法律地位和作用，林地的保護(hù)和管理措施，建立了森林分類經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)現(xiàn)了森林由粗放經(jīng)營(yíng)向集約化經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。實(shí)施以來，對(duì)于規(guī)范森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)管理及其他改變森林生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。

（11）2003年11月28日，甘肅省第十屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過了《甘肅省濕地保護(hù)條例》，共23條。該《條例》是甘肅創(chuàng)制性的地方立法。該《條例》的頒布實(shí)施對(duì)于加強(qiáng)濕地的保護(hù)，恢復(fù)和保障濕地的基本功能，促進(jìn)濕地資源的可持續(xù)利用正在日益發(fā)揮著重要的作用。

“甘肅森林資源管理領(lǐng)域法”的評(píng)估，我們從20年來這方面的十多件地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件中選擇了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》和《甘肅省濕地保護(hù)條例》兩個(gè)地方性法規(guī)作為評(píng)估對(duì)象，主要是因?yàn)樗鼈兎謩e是甘肅森林管理領(lǐng)域的基本法和濕地保護(hù)領(lǐng)域的專門法規(guī)，一個(gè)是實(shí)施性的，一個(gè)是創(chuàng)制性的，對(duì)其評(píng)估具有典型意義。評(píng)估的方法是，依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法IEM能力分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素1在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素8在本領(lǐng)域法中有一定體現(xiàn)，與IEM理念在一定程度上相符，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；要素3、10、13、14、19、20有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)基本相符；要素2、4、5、6、7、9、11、12、15、16、17、18有涉及，在領(lǐng)域法中所反映的內(nèi)容與IEM理念有一定的差距。按照“要素呈現(xiàn)性、要素內(nèi)容表達(dá)性、要素內(nèi)容實(shí)施性”進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)如下：

在要素呈現(xiàn)性方面，領(lǐng)域法內(nèi)20個(gè)要素，其中，11個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，權(quán)利和義務(wù)，政策目標(biāo)與法的一致性，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，法律責(zé)任，其他）明文有規(guī)定；9個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，定義，土地權(quán)益和保護(hù)，教育，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，資源、生態(tài)綜合管理，遵守和執(zhí)行，糾紛處理）被地方性法規(guī)所指引。在0～30分的分值段中，得分23.8分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容表達(dá)性方面，20個(gè)要素中，2個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能）覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；10個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，政策目標(biāo)與法的一致性，共同管護(hù)義務(wù)，行政管制，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，糾紛處理，法律責(zé)任，其他必要或重要者）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；7個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象，土地權(quán)益保護(hù)，定義，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；1個(gè)要素（教育）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。在0～30分的分值段中，得17.5分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，20個(gè)要素中，1個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；5個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制,糾紛處理，法律責(zé)任）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；10個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，定義，政策目標(biāo)與法的一致性，土地權(quán)益保護(hù)，共同管護(hù)義務(wù)，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，資源、生態(tài)綜合管理，其他必要或重要者）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般；4個(gè)要素（教育，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，遵守和執(zhí)行，）屬于一般性適用，實(shí)施成效一般。在0～30分的分值段中，得14.4分，評(píng)價(jià)能力為中。

從整體看，該領(lǐng)域法較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，體現(xiàn)了目標(biāo)著眼社會(huì)、管理面向基層的原則?！渡址▽?shí)施辦法》規(guī)定縣級(jí)林業(yè)行政主管部門在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的林業(yè)工作站或者林業(yè)中心站，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)工作，林區(qū)的村民委員會(huì)、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、廠礦、農(nóng)牧場(chǎng)等單位，應(yīng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾I(lǐng)導(dǎo)下，建立基層護(hù)林防火組織，劃定責(zé)任區(qū)。濕地保護(hù)條例規(guī)范了相關(guān)社會(huì)各主體在濕地保護(hù)活動(dòng)中的共同管護(hù)義務(wù)，注意協(xié)調(diào)各主體在濕地資源開發(fā)、利用和管理過程中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。第二，體現(xiàn)了市場(chǎng)生態(tài)雙贏、生態(tài)制約管理的原則?！渡址▽?shí)施辦法》確定了森林實(shí)行生態(tài)公益林、商品林分類經(jīng)營(yíng)管理的原則，規(guī)定生態(tài)公益林的面積不得少于林地面積的70%。濕地保護(hù)條例規(guī)定禁止在天然濕地邊緣100米范圍內(nèi)投放任何危害水體及水生物的化學(xué)制品。第三，體現(xiàn)了公眾參與的原則?！渡址▽?shí)施辦法》規(guī)范了全民義務(wù)植樹活動(dòng)，規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本行政區(qū)域內(nèi)的森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)了IEM注重長(zhǎng)期規(guī)劃的原則；規(guī)定凡本省常住公民，男性11歲至60歲，女性11歲至55歲，除無勞動(dòng)能力者外，每人每年均應(yīng)完成5至8株的義務(wù)植樹任務(wù)。濕地保護(hù)條例規(guī)定公民、法人和其他組織都有保護(hù)濕地資源的義務(wù)，對(duì)破壞、侵占濕地資源的行為有檢舉或者控告的權(quán)利。第四，體現(xiàn)了遵循自然規(guī)律的原則?！渡址▽?shí)施辦法》規(guī)定凡坡度25°以上坡耕地應(yīng)有計(jì)劃限期退耕還林還草，增加林草植被。濕地保護(hù)條例規(guī)定在濕地區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格控制地下水開采，遏制地下水位下降，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡。第五，體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、資源永續(xù)利用理念。濕地保護(hù)條例立法目的開宗明義的規(guī)定了“加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)，恢復(fù)和保障濕地的基本功能，促進(jìn)濕地資源的可持續(xù)利用”。森林法實(shí)施辦法規(guī)定縣級(jí)以上人民政府根據(jù)批準(zhǔn)的全省土地利用總體規(guī)劃，負(fù)責(zé)編制林地利用總體規(guī)劃，合理確定發(fā)展生態(tài)公益林和商品林的用地比例。生態(tài)公益林的面積不得少于林地面積的70%。濕地保護(hù)條例第八條關(guān)于防治濕地退化要有計(jì)劃地補(bǔ)水、輪牧、限牧、禁牧、限期退耕和遷出原居住地的居民等措施。對(duì)在濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)開墾、采挖、獵捕、燒荒、采礦、爆破、修建非保護(hù)性截水、取水、排水和廢水排放、傾倒廢棄物、危害水體的生物、化學(xué)制品等人為活動(dòng)作出了禁止性規(guī)定。第六，體現(xiàn)了注重長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展原則。濕地保護(hù)條例明確了地方各級(jí)政府和行政主管部門的管理職能及行政協(xié)調(diào)機(jī)制，注重濕地資源保護(hù)及綜合生態(tài)系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，將濕地保護(hù)的項(xiàng)目、配水、經(jīng)費(fèi)等納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。森林法實(shí)施辦法規(guī)定縣級(jí)以上人民政府根據(jù)批準(zhǔn)的全省土地利用總體規(guī)劃，負(fù)責(zé)編制林地利用總體規(guī)劃。第七，體現(xiàn)了保護(hù)利用相結(jié)合的原則。濕地保護(hù)條例從自然生態(tài)措施的綜合性，從建立節(jié)水、補(bǔ)水機(jī)制、實(shí)行輪牧、限牧、禁牧、退耕和居民遷出等方面細(xì)化了濕地保護(hù)區(qū)對(duì)濕地的管理，森林法實(shí)施辦法規(guī)定縣級(jí)以上人民政府根據(jù)批準(zhǔn)的全省土地利用總體規(guī)劃，負(fù)責(zé)編制林地利用總體規(guī)劃，合理確定發(fā)展生態(tài)公益林和商品林的用地比例。第八，明確了多元的森林自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)來源渠道。第九，規(guī)定了與林地、林木、濕地資源開發(fā)、利用與保護(hù)有關(guān)的制度和要求，并對(duì)違反林地、林木和濕地保護(hù)的行為規(guī)定了具體的經(jīng)濟(jì)處罰。

該領(lǐng)域法與IEM理念和原則的要求比對(duì)，其不足之處：第一，對(duì)有利于森林資源、濕地資源保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識(shí)和技巧的保存和承繼等方面的規(guī)定不夠完善。第二，對(duì)公民和其他社會(huì)組織在植樹造林、森林經(jīng)營(yíng)利用、森林資源保護(hù)等方面雖做了具體規(guī)定，但對(duì)婦女在林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等沒有做出特別規(guī)定，尤其是對(duì)婦女在保護(hù)濕地資源中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等方面的規(guī)定是空白的。第三，對(duì)森林資源的評(píng)價(jià)、林權(quán)的流轉(zhuǎn)、林木經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，以及主要名詞解釋中林緣區(qū)的劃分等方面的規(guī)定過于原則，在具體實(shí)施中缺乏可操作性。第四，對(duì)濕地、林業(yè)科研、技術(shù)服務(wù)和推廣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用規(guī)定得很不夠。也較少涉及濕地資源的信息傳遞、知識(shí)宣傳、人員培訓(xùn)以及發(fā)展政策等內(nèi)容，未能具體規(guī)定當(dāng)事人糾紛解決機(jī)制。

針對(duì)上述不足，對(duì)完善該領(lǐng)域法提出以下建議：第一，要轉(zhuǎn)變觀念，樹立天地之化育的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念，遵循自然規(guī)律，落實(shí)科學(xué)保護(hù)措施；第二，突出共同管護(hù)和公眾參與，正確處理維護(hù)共同利益和保護(hù)個(gè)體利益的關(guān)系，關(guān)注林地、濕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)群眾的切身利益；第三，增加對(duì)濕地資源的信息傳遞、宣傳和保護(hù)濕地相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)方面的內(nèi)容；第四，進(jìn)一步突出林地、濕地所在地人民政府對(duì)林地、濕地保護(hù)的職能，加大林地、濕地保護(hù)資金的投入，按IEM原則的要求，建立分工明確，職責(zé)明晰的林地、濕地保護(hù)運(yùn)行機(jī)制。

表4-7　“甘肅森林資源領(lǐng)域法”對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表

續(xù)表4-7

（四）甘肅防沙治沙領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

甘肅省是我國(guó)沙化土地分布大省，風(fēng)沙活躍，危害嚴(yán)重，絕大部分地區(qū)氣候干燥，風(fēng)大沙多，植被稀疏，自然條件嚴(yán)酷，生態(tài)環(huán)境脆弱。位于千里河西走廊的祁連山自然生態(tài)特別是水源涵養(yǎng)林的興衰枯榮，直接影響著全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。為了預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，保護(hù)水源涵養(yǎng)林，維護(hù)自然生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，2002年12月7日，甘肅省第九屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防沙治沙法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），共32條。對(duì)沙區(qū)防治區(qū)劃、具體措施、治理方案、資金投入、地方各級(jí)政府職責(zé)及相關(guān)行政主管部門的監(jiān)督責(zé)任等方面作了具體規(guī)定。

由于多種因素的綜合影響，整個(gè)祁連山區(qū)自然生態(tài)的保護(hù)和管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題：一是受大氣候的影響，氣候趨暖，降水減少，雪線上升，林區(qū)干燥，病蟲害加劇，火險(xiǎn)等級(jí)增加，自然生態(tài)惡化，河流水量銳減。二是隨著山區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)的矛盾日漸突出，進(jìn)出人員增加，資源開發(fā)盲目無序，給管護(hù)工作造成極大困難。三是執(zhí)法力量薄弱，管護(hù)手段單一，對(duì)一些人為的毀林毀草，亂捕濫獵等違法犯罪活動(dòng)未能得到及時(shí)有效的打擊和處理。四是資金投入嚴(yán)重不足，在很多方面都無法達(dá)到總體規(guī)劃的要求。五是保護(hù)區(qū)地域遼闊，管理難度大。為了解決上述問題，1997年9月29日，甘肅省第八屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于2002年3月對(duì)該條例進(jìn)行了修正。共38條。主要對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬保護(hù)站的法律地位和職責(zé)、保護(hù)區(qū)區(qū)劃、各類開發(fā)利用活動(dòng)的限制措施、水源涵養(yǎng)林補(bǔ)償、地方各級(jí)政府職責(zé)及相關(guān)行政主管部門的監(jiān)督責(zé)任以及行政處罰措施等做了具體規(guī)定。

“甘肅森林資源領(lǐng)域法”的評(píng)估，我們選擇了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防沙治沙法〉辦法》和《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》兩個(gè)地方性法規(guī)作為評(píng)估對(duì)象，主要是因?yàn)樗鼈兎謩e是該省防沙治沙法的基本法和祁連山自然保護(hù)區(qū)的專門法規(guī)，一個(gè)是實(shí)施性的，一個(gè)是創(chuàng)制性的，對(duì)其評(píng)估具有典型意義。評(píng)估的方法是，依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法IEM能力分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素1、2、8在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素6、10、20在本領(lǐng)域法中一定體現(xiàn)，與IEM理念在一定程度上相符，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；要素7、14、15、16、17在領(lǐng)域法中有較好體現(xiàn)，與IEM理念比較相符；要素3、4、5、9、11、12、13、18、19有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。按照“要素呈現(xiàn)性、要素內(nèi)容表達(dá)性、要素內(nèi)容實(shí)施性”進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)如下：

在要素呈現(xiàn)性方面，領(lǐng)域法內(nèi)20個(gè)要素，其中，13個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，定義，政策目標(biāo)與法的一致性，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，其他）明文有規(guī)定；7個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，土地權(quán)益和保護(hù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，糾紛處理）被地方性法規(guī)所指引。在0～30分的分值段中，得25.5分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容表達(dá)性方面，20個(gè)要素中，4個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，政府和行政機(jī)關(guān)職能，其他必要或重要者）覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；10個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，政策目標(biāo)與法的一致性，共同管護(hù)義務(wù)，行政管制，定義，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，糾紛處理，）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；4個(gè)要素（調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，土地權(quán)益保護(hù)，教育）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；2個(gè)要素（利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，法律責(zé)任）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。在0～30分的分值段中，得19.2分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，20個(gè)要素中，2個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；7個(gè)要素（政策目標(biāo)與法的一致性，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制,資源、生態(tài)綜合管理，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，其他必要或重要者）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；10個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，定義，土地權(quán)益保護(hù)，共同管護(hù)義務(wù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，糾紛處理）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般；1個(gè)要素（區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃）屬于一般性適用，實(shí)施成效一般。在0～30分的分值段中，得17.1分，評(píng)價(jià)能力為中。

從總體看，本領(lǐng)域法較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：

（1）體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展的原則。防沙治沙實(shí)施辦法結(jié)合甘肅實(shí)際，有針對(duì)性地將沙化土地分為封禁保護(hù)區(qū)、預(yù)防保護(hù)區(qū)、治理利用區(qū)，進(jìn)行分類治理。條例將祁連山自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)和經(jīng)營(yíng)區(qū)，確立了保護(hù)區(qū)必須以管護(hù)為主，積極造林，封山育林，不斷擴(kuò)大森林面積，提高水源涵養(yǎng)能力，堅(jiān)持實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)管理，依法監(jiān)督，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。

（2）體現(xiàn)了時(shí)空范圍適度、保護(hù)利用結(jié)合的原則。防沙治沙辦法提出了統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施，以防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰治理、誰受益的政策。祁連山保護(hù)區(qū)保護(hù)條例對(duì)進(jìn)入保護(hù)區(qū)從事科學(xué)研究、旅游及其他活動(dòng)的單位和個(gè)人制定了嚴(yán)格的管理制度。

（3）體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境共同管護(hù)原則。防沙治沙實(shí)施辦法加大了政府和行政主管部門的職能作用和建立行政協(xié)調(diào)機(jī)制，注意調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各相關(guān)責(zé)任主體在防沙治沙活動(dòng)中的共同防治作用。祁連山保護(hù)區(qū)保護(hù)條例確立了保護(hù)區(qū)必須以管護(hù)為主，積極造林，封山育林，不斷擴(kuò)大森林面積，提高水源涵養(yǎng)能力，堅(jiān)持實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)管理，依法監(jiān)督，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。明確了政府和行政主管部門及其管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和行政協(xié)調(diào)機(jī)制，劃分了各管理主體在自然資源保護(hù)活動(dòng)中的共同管護(hù)義務(wù)。

（4）體現(xiàn)了市場(chǎng)生態(tài)雙贏理念。防沙治沙實(shí)施辦法明確要求建立穩(wěn)定的財(cái)政投入和多元籌資管理機(jī)制，制定優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，完善了市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制；祁連山保護(hù)區(qū)保護(hù)條例明確規(guī)定要建立保護(hù)區(qū)水源涵養(yǎng)林補(bǔ)償制度。

（5）體現(xiàn)了主體廣泛參與的原則。防沙治沙實(shí)施辦法規(guī)定了各級(jí)農(nóng)牧、水利、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)和氣象等相關(guān)職能部門或機(jī)構(gòu)協(xié)同配合做好防沙治沙工作，明確了城鎮(zhèn)、村莊、廠礦、部隊(duì)營(yíng)區(qū)、國(guó)防基地、農(nóng)牧漁場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)、鐵路、公路、水庫(kù)周圍沙化土地治理的單位責(zé)任制，形成了相互協(xié)作、相互配合、共同治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，注意協(xié)調(diào)各相關(guān)責(zé)任主體在防沙治沙開發(fā)、利用和管理過程中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，并對(duì)相關(guān)開發(fā)利用活動(dòng)作了具體的禁止性規(guī)定和限制措施。祁連山保護(hù)區(qū)保護(hù)條例明確了保護(hù)區(qū)保護(hù)站和市、縣林業(yè)行政主管部門共同管護(hù)以市、縣管理為主的體制，體現(xiàn)了IEM管理方式的綜合性。

（6）體現(xiàn)了公眾參與原則。祁連山保護(hù)區(qū)保護(hù)條例要求在自然資源保護(hù)中要關(guān)注相關(guān)群體利益，為保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民提供了參與有償管護(hù)自然資源的活動(dòng)空間。

（7）體現(xiàn)了目標(biāo)著眼社會(huì)和注重長(zhǎng)期規(guī)劃的原則。祁連山保護(hù)區(qū)保護(hù)條例重視整個(gè)保護(hù)區(qū)自然資源和環(huán)境資源及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃，因地制宜，突出重點(diǎn)，將保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、試驗(yàn)區(qū)和經(jīng)營(yíng)區(qū)并分別制定管護(hù)措施。防沙治沙實(shí)施辦法特別強(qiáng)調(diào)編制規(guī)劃的重要性和規(guī)劃的嚴(yán)肅性，規(guī)定政府主管部門要依據(jù)全國(guó)防沙治沙規(guī)劃，會(huì)同有關(guān)部門分級(jí)編制本行政區(qū)域防沙治沙規(guī)劃。防沙治沙規(guī)劃未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，如何單位和個(gè)人不得擅自改變。

該領(lǐng)域法與IEM理念和原則的要求比對(duì)，其不足處：

（1）對(duì)有利于防沙治沙和自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的倫理、民俗、傳統(tǒng)知識(shí)和技巧的保存和承繼等方面的規(guī)定是空白的。

（2）對(duì)利益相關(guān)機(jī)構(gòu)（組織）特別是科研、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用表述不夠明確。同時(shí)，也較少涉及信息傳遞、培訓(xùn)以及自然資源、生態(tài)系統(tǒng)狀況的評(píng)價(jià)內(nèi)容。

（3）對(duì)公民和其他社會(huì)組織在防沙治沙、沙化土地治理、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等方面雖做了具體規(guī)定，但對(duì)婦女在沙化土地治理、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)中的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)等沒有做出特別規(guī)定；

（4）在具體實(shí)踐中，由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，防沙治沙中的政府投入、激勵(lì)機(jī)制和可持續(xù)利用等制度，貫徹實(shí)施效果不很理想。

針對(duì)上述不足，對(duì)完善該領(lǐng)域法提出以下建議：

（1）要轉(zhuǎn)變觀念，樹立綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念，遵循自然規(guī)律，突出防治重點(diǎn)，落實(shí)科學(xué)防治措施；

（2）突出共同防治和公眾參與，正確處理維護(hù)共同利益和保護(hù)個(gè)體利益的關(guān)系，在治理過程中關(guān)注沙化地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)居住的群眾的切身利益；

（3）建立沙化土地治理的評(píng)價(jià)機(jī)制；

（4）進(jìn)一步突出各級(jí)人民政府治理沙化土地的職能，加大治理沙化土地資金的投入，按IEM原則的要求，建立分工明確，職責(zé)明晰的自然保護(hù)區(qū)保護(hù)和防沙治沙運(yùn)行機(jī)制。

表4-8　“甘肅防沙治沙領(lǐng)域法”對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表

續(xù)表4-8

（五）甘肅水資源領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

甘肅省的基本水情是十年九旱，水資源短缺。為了合理開發(fā)、利用、配置、節(jié)約和保護(hù)水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，加快依法治水進(jìn)程，甘肅省制定了一系列的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，主要是：

（1）1990年7月2日,甘肅省第七屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并分別于1997年、2004年對(duì)該《辦法》進(jìn)行了修正、修訂?！掇k法》共計(jì)59條，對(duì)縣級(jí)以上水行政主管部門的職責(zé)、流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、水資源流域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的編制、水資源開發(fā)利用、水資源保護(hù)、水資源配置、節(jié)約用水及其法律責(zé)任等作了明確的規(guī)定。

（2）為了防治洪水，防御、減輕洪澇災(zāi)害，維護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，2002年12月7日甘肅省第九屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防洪法〉辦法》，并于2004年6月對(duì)該辦法進(jìn)行了修正。

（3）為加強(qiáng)水利工程設(shè)施的管理保護(hù)，充分發(fā)揮水利工程的效益，1994年5月31日甘肅省第八屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過《甘肅省水利工程設(shè)施管理保護(hù)條例》，并于1997年5月、2004年6月對(duì)其進(jìn)行了修正。

（4）為加強(qiáng)河道管理，保障防洪安全，降低災(zāi)害的破壞程度，充分發(fā)揮江河湖泊的綜合效益，1993年5月24日甘肅省人民政府頒布了《實(shí)施〈河道管理?xiàng)l例〉辦法》，并于2004年6月對(duì)其進(jìn)行了修正。該《辦法》是甘肅省規(guī)范河道管理的主要法規(guī)，從實(shí)施至今，對(duì)于明確政府管理河道職能，加強(qiáng)河道保護(hù)、整治與建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)河道管理的法制化和體系化發(fā)揮了重要作用。

（5）制定了《甘肅省實(shí)施防汛條例細(xì)則》。

（6）制定了《甘肅省引洮工程移民安置辦法》。

（7）制定了《甘肅省小型水利工程管理辦法》。

（8）為加快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，確保水利工程安全運(yùn)行，充分發(fā)揮水利工程的效益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，頒布了《甘肅省水利工程管理體制改革方案》（甘政辦發(fā)［2004］147號(hào)）。

此外，甘肅省還將《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》、《甘肅省討賴河流域管理?xiàng)l例》、《甘肅省水文管理?xiàng)l例》、《甘肅省節(jié)約用水條例》、《甘肅省河西地區(qū)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)若干規(guī)定》等法規(guī)列入2003—2007年立法規(guī)劃。

“甘肅水資源領(lǐng)域法”的評(píng)估，選擇了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》和《甘肅省實(shí)施〈河道管理?xiàng)l例〉辦法》，前者是一部全面規(guī)范甘肅省水事活動(dòng)的地方性法規(guī)，比較符合法規(guī)評(píng)價(jià)的各項(xiàng)要素，后者是政府規(guī)章，從實(shí)施至今，在甘肅省河道管理方面發(fā)揮了重要作用，是單行規(guī)章中比較能夠全面體現(xiàn)法規(guī)評(píng)價(jià)要素的一部。對(duì)水資源領(lǐng)域法評(píng)估的方法是，依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法IEM能力分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素1、8、10、19、20在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素14在本領(lǐng)域法中有一定體現(xiàn)，與IEM理念在一定程度上相符，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；要素2、6、12、16、17在領(lǐng)域法中有涉及，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM理念比較相符；要素3、4、5、7、9、11、13、15、18有涉及，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM理念有一定的差距。

在要素的呈現(xiàn)性方面，法律評(píng)估的20個(gè)要素中，16個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，權(quán)利和義務(wù)，土地權(quán)益和保護(hù)，政策目標(biāo)與法的一致性，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，教育，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，其他）明文有規(guī)定；1個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象）被地方性法規(guī)所指引；3個(gè)要素內(nèi)容（利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，定義，糾紛處理）被地方法規(guī)所支持。在0～30分的分值段中，得26.3分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容表達(dá)性方面，20個(gè)要素中，5個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，法律責(zé)任，其他必要或重要者）覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；8個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，政策目標(biāo)與法的一致性，共同管護(hù)義務(wù)，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，糾紛處理）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；5個(gè)要素（土地權(quán)益保護(hù)，定義，教育，公眾、社區(qū)參與，遵守和執(zhí)行）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；2個(gè)要素（土地權(quán)益保護(hù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。在0～30分的分值段中，得16.2分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，20個(gè)要素中，9個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制,區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，遵守和執(zhí)行，糾紛處理，法律責(zé)任，其他必要或重要者）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；6個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，定義，政策目標(biāo)與法的一致性，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；3個(gè)要素（共同管護(hù)義務(wù)，教育，資源、生態(tài)綜合管理，）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般；2個(gè)要素（土地權(quán)益保護(hù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用）屬于一般性適用，實(shí)施成效一般。在0～30分的分值段中，得22分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析水資源領(lǐng)域法，從整體看，“甘肅水資源領(lǐng)域法”較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念，在社會(huì)主體關(guān)于水資源可持續(xù)開發(fā)、利用、管理的權(quán)利和義務(wù)方面進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)定，特別是規(guī)定了較多的禁止性條款，政府部門行政職能的規(guī)定和行政管制以及對(duì)水資源規(guī)劃、區(qū)劃、計(jì)劃的要求都比較嚴(yán)格，對(duì)于保護(hù)水資源的可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用：

（1）對(duì)不同行政級(jí)別、不同行政職能的行政機(jī)關(guān)在水資源管理方面的職責(zé)分別予以規(guī)定；

（2）對(duì)行政管制手段和程序方面，尤其是在水資源開發(fā)利用活動(dòng)中，對(duì)有可能造成環(huán)境污染或已經(jīng)造成環(huán)境污染的各種管制措施及其實(shí)施程序都有明確規(guī)定，體現(xiàn)IEM關(guān)于人類活動(dòng)瞻顧生態(tài)的要求；

（3）規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)河道堤防安全和參加防汛搶險(xiǎn)的義務(wù)，體現(xiàn)了廣泛社會(huì)主體共同參與的理念；

（4）在水資源規(guī)劃方面，對(duì)于規(guī)劃的編制主體、報(bào)批程序都有明確規(guī)定，充分體現(xiàn)了IEM理念關(guān)于生態(tài)建設(shè)要注重長(zhǎng)期規(guī)劃的精神；

（5）要求各級(jí)人民政府因地制宜，采取措施，制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮水資源的承載能力，在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水資源的供給能力確定城鎮(zhèn)規(guī)模和建設(shè)項(xiàng)目、實(shí)施跨流域調(diào)水；在水資源嚴(yán)重不足、生態(tài)惡化的地區(qū)，禁止興建耗水量大的建設(shè)項(xiàng)目，采取輪耕、退耕、移民等措施，逐步恢復(fù)生態(tài)，體現(xiàn)了IEM關(guān)于自然資源管理目標(biāo)著眼社會(huì)的理念；

（6）財(cái)政投入和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范，尤其是關(guān)于水資源有償轉(zhuǎn)讓的原則性規(guī)定，是《辦法》的一大亮點(diǎn)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓作為水資源市場(chǎng)化的產(chǎn)物，尚處于探索階段，屬于前瞻性的規(guī)定，對(duì)于加快水權(quán)轉(zhuǎn)讓探索的步伐和規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為具有重要作用，這一規(guī)定體現(xiàn)了IEM關(guān)于市場(chǎng)和生態(tài)雙贏的理念；

（7）為了克服水資源管理部門職能交叉重疊，各自為政，部門利益之爭(zhēng)，責(zé)任相互推諉的弊端，強(qiáng)調(diào)了“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水務(wù)統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)關(guān)系，逐步推行對(duì)水量、水質(zhì)、水能、水域以及水的供、用、排、回收再利用統(tǒng)一管理體制”，體現(xiàn)了IEM關(guān)于生態(tài)管理要面向基層的理念。

（8）在權(quán)利義務(wù)要素的設(shè)定上,體現(xiàn)了對(duì)河道的充分保護(hù)，河道管理范圍內(nèi)以及相關(guān)區(qū)域、工程的保護(hù)是重點(diǎn)；

（9）對(duì)農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護(hù)涉及內(nèi)容較多，規(guī)定整治河道新增可利用土地屬國(guó)家所有；

（10）對(duì)政府和行政機(jī)關(guān)的職能，行政管制以及規(guī)劃、區(qū)劃和計(jì)劃三方面規(guī)定了較多的內(nèi)容，能夠比較全面反映防治土地退化的法規(guī)評(píng)價(jià)要素。

與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對(duì)比，水資源領(lǐng)域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或制定地方性法規(guī)過程中加以補(bǔ)充和完善：第一，在政府和行政主管部門的職能上，明確規(guī)定了相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職能，但沒有明確行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，一定程度上削弱了辦法的執(zhí)行效能；第二，在制訂規(guī)劃、區(qū)劃、計(jì)劃時(shí)對(duì)IEM所確定的特殊原則考慮不夠，尤其是對(duì)一項(xiàng)規(guī)劃可能對(duì)水資源、環(huán)境產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)與損害的保障方面沒有明確規(guī)定，對(duì)水資源規(guī)劃、區(qū)劃、計(jì)劃的后續(xù)影響缺乏通盤考量；第三，在農(nóng)村集體組織、農(nóng)民自發(fā)形成的組織的設(shè)置和作用，約定信守、糾紛仲裁方面規(guī)定不夠全面；第四，河道管理辦法關(guān)于社會(huì)主體開發(fā)、利用和管理自然資源的各項(xiàng)規(guī)定，比較偏重義務(wù)的設(shè)定，對(duì)權(quán)利的設(shè)定較少；第五，對(duì)婦女在水資源管理中的地位和權(quán)利沒有規(guī)定；第六，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)在河道管理、開發(fā)利用中的地位和作用及其享有的權(quán)利沒有進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。

針對(duì)上述不足，對(duì)修改水資源領(lǐng)域法提出以下建議：第一，要轉(zhuǎn)變觀念，樹立生態(tài)功能理念，遵循自然規(guī)律，制定科學(xué)的水資源開發(fā)、利用、節(jié)約方案和水害防治措施；第二，突出對(duì)共同管護(hù)和公眾參與，正確處理維護(hù)共同利益和保護(hù)個(gè)體利益的關(guān)系，特別關(guān)注水資源嚴(yán)重不足、生態(tài)惡化地區(qū)群眾的切身利益；第三，建立水資源采補(bǔ)平衡的評(píng)價(jià)機(jī)制；第四，進(jìn)一步突出各級(jí)人民政府水資源管理的職能，加大資金的投入力度，按IEM原則的要求，進(jìn)一步推進(jìn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確，職責(zé)明晰的水資源統(tǒng)一管理體制；第五，在河道管理保護(hù)方面，結(jié)合農(nóng)村土地權(quán)益的保障和土地質(zhì)量的保護(hù)，以更好保護(hù)農(nóng)村土地；第六，建立所有相關(guān)機(jī)構(gòu)、單位和個(gè)人彼此配合、共同參與、綜合協(xié)調(diào)的河道管理機(jī)制；第七，強(qiáng)化河道管理執(zhí)法責(zé)任，提高行政執(zhí)法能力，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)施效果。

表4-9　“甘肅水資源管理領(lǐng)域法”對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表

續(xù)表4-9

（六）甘肅水土保持領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

水土資源是人類賴以生存的重要自然資源，是構(gòu)成自然環(huán)境的重要因素。水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是整治國(guó)土、治理江河和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本措施。搞好水土保持工作是關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和造福子孫后代的大事，為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，結(jié)合自然狀況和水土保持的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，1993年9月甘肅省第八屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》，并先后于1997年、2004年經(jīng)過兩次修正，共計(jì)六章32條，主要內(nèi)容為水土流失的預(yù)防保護(hù)、治理開發(fā)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任。

甘肅省水土保護(hù)領(lǐng)域法的評(píng)估，只選擇了《甘肅省實(shí)施水土保持法辦法》作為評(píng)估對(duì)象。評(píng)估的方法是，依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法IEM能力分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素1、2、8、10、17、19、20在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素3、6、12在本領(lǐng)域法中一定體現(xiàn)，與IEM理念在一定程度上相符；要素7、13、14、15、16有涉及，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；要素4、5、9、11、18有涉及，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

在要素的呈現(xiàn)性方面，法律評(píng)估的20個(gè)要素中，17個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，權(quán)利和義務(wù)，適用范圍、對(duì)象，政策目標(biāo)與法的一致性，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，土地權(quán)益和保護(hù)，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，其他）明文有規(guī)定；3個(gè)要素內(nèi)容（定義，教育，糾紛處理）主要被地方法規(guī)所支持。在0～30分的分值段中，得分25.5分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容表達(dá)性方面，20個(gè)要素中，6個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍和對(duì)象，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，法律責(zé)任，其他必要或重要者）覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；3個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，政策目標(biāo)與法的一致性，遵守和執(zhí)行）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；5個(gè)要素（土地權(quán)益和保護(hù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，共同管護(hù)義務(wù)，公眾、社區(qū)參與）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；4個(gè)要素（區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，糾紛處理）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；2個(gè)要素(定義，教育)空白。在0～30分的分值段中，得19.3分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，2 0個(gè)要素中，12個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，定義,政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì),糾紛處理，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任,其他）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；5個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，共同管護(hù)義務(wù)，政策目標(biāo)與法的一致性，公眾、社區(qū)參與，資源、生態(tài)綜合管理）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；3個(gè)要素（土地權(quán)益和保護(hù),相關(guān)利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育）屬于一般性適用，實(shí)施成效一般。在0～30分的分值段中，得25.5分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析水土保持領(lǐng)域法，從整體看，“甘肅水土保持領(lǐng)域法”較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：第一，提出了水土保持工作必須堅(jiān)持預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，誰開發(fā)誰保護(hù)，誰造成水土流失誰治理，誰利用誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，體現(xiàn)了IEM保護(hù)利用結(jié)合的原則。第二，規(guī)定防治水土流失，要以地方投入、群眾投勞為主，國(guó)家補(bǔ)助為輔，動(dòng)員社會(huì)各方面力量，多形式、多渠道增加投入，體現(xiàn)了IEM廣泛主體參與的原則。第三，規(guī)定了各級(jí)政府水土保持管理部門的職責(zé)，規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水土保持工作，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)水土保持機(jī)構(gòu)和水土保持員辦理水土保持具體工作；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包經(jīng)營(yíng)戶，應(yīng)當(dāng)將治理水土流失的任務(wù)列入承包合同，負(fù)責(zé)治理。在土地所有權(quán)不變的情況下，公民、集體經(jīng)濟(jì)組織承包治理開發(fā)小流域的土地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，允許繼承和有償轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)了IEM目標(biāo)著眼社會(huì)、管理面向基層的原則。第四，規(guī)定禁止在25°以上的陡坡地開墾種植農(nóng)作物。對(duì)25°以上的坡耕地，由縣級(jí)人民政府制定退耕計(jì)劃，限期退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，這體現(xiàn)了IEM遵循自然規(guī)律、生態(tài)制約管理的原則。

與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對(duì)比，水土保持領(lǐng)域法仍存在一些不完善的地方：第一，在社會(huì)主體關(guān)于自然資源可持續(xù)開發(fā)、利用和管理方面比較偏重義務(wù)的設(shè)定，對(duì)權(quán)利的設(shè)定較少；第二，探索婦女在水土保持工作中的地位和作用及其行使權(quán)利的方式，形成和上位法相統(tǒng)一的權(quán)利義務(wù)履行機(jī)制；第三，對(duì)少數(shù)民族在水土保持中的地位和作用及其享有的權(quán)利沒有進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定；第四，在共同管護(hù)義務(wù)和利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用的規(guī)定方面存在比較大的差距，在相關(guān)機(jī)構(gòu)、單位、個(gè)人彼此配合、共同參與、綜合協(xié)調(diào)方面都沒有涉及，在利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用方面，缺少對(duì)農(nóng)村自治組織和民間組織作用的規(guī)定；第五，在水土保持立法目的的規(guī)定上，應(yīng)該充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念；第六，在農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)方面，結(jié)合不斷探索形成的新路子，完善水土保持制度，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；第七，加大公眾參與的范圍和增加公眾參與的方式，建立切合實(shí)際的參與平臺(tái)，完善公眾參與水土保持的條件和提高公眾參與水土保持的能力；第八，完善糾紛解決機(jī)制。

表4-10　“甘肅水土保持領(lǐng)域法”對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表

續(xù)表4-10

（七）甘肅土地管理領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

土地是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的基本要素，是地球上不可再生和功能不可替代的自然資源。土地是國(guó)家寶貴的物質(zhì)財(cái)富，是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，是城鄉(xiāng)建設(shè)不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)是土地資源相對(duì)貧乏的國(guó)家，在有限的土地資源中人均占有耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的平均水平，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。甘肅地處內(nèi)陸，氣候干旱，雖地域廣闊，但人多耕地少，耕地質(zhì)量差，后備土地資源短缺，現(xiàn)有耕地退化嚴(yán)重。因此，強(qiáng)化對(duì)土地資源的法律保護(hù)十分必要。為了加強(qiáng)土地管理，保護(hù)和合理開發(fā)土地資源，切實(shí)保護(hù)耕地，保障糧食安全，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，甘肅省制定了一系列的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，主要是：

（1）1988年9月20日，甘肅省第七屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《甘肅省實(shí)施土地管理法辦法》，并于1999年9月進(jìn)行了一次全面修訂、2002年3月進(jìn)行了修正。辦法的內(nèi)容主要包括總則、土地使用權(quán)和所有權(quán)、土地利用規(guī)劃和耕地保護(hù)、建設(shè)用地審批和管理、法律責(zé)任和附則，共6章41條。

（2）為了保障土地管理法律、法規(guī)的實(shí)施，準(zhǔn)確、及時(shí)查處土地違法案件，維護(hù)和監(jiān)督土地行政主管部門依法行使職權(quán)，1999年1月21日甘肅省第九屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過《甘肅省土地監(jiān)督檢查條例》共22條。

（3）為了對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行有效保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，1997年11月25日甘肅省第八屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》，并于2002年3月30日，在甘肅省第九屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上對(duì)其進(jìn)行了修正。其主要內(nèi)容包括總則、土地的劃定和保護(hù)、土地的監(jiān)督管理和法律責(zé)任，共6章33條?！稐l例》實(shí)施以來，在建立基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)格控制占用耕地，遏止耕地?cái)?shù)量銳減，提高耕地質(zhì)量，防止土地退化，保障農(nóng)業(yè)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。

（4）為了規(guī)范土地登記行為，確認(rèn)土地權(quán)屬，維護(hù)土地市場(chǎng)秩序，保護(hù)土地所有者、使用者和土地他項(xiàng)權(quán)利人的合法權(quán)益，2001年11月29日甘肅省第九屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《甘肅省土地登記條例》，內(nèi)容包括總則、土地的初始登記、設(shè)定登記和變更登記、受理監(jiān)督、法律責(zé)任，共六章34條。

（5）為了加快甘肅省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，維護(hù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和建設(shè)用地單位的合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，2000年12月2日甘肅省第九屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過了《甘肅省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用土地辦法》，共20條。

“甘肅土地管理領(lǐng)域法”的評(píng)估，選擇了《甘肅省實(shí)施土地管理法辦法》和《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》兩個(gè)地方性法規(guī)，因這兩部法規(guī)分別是該省土地管理領(lǐng)域的基本法和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)域的專項(xiàng)法規(guī)。評(píng)估的方法是，依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法IEM能力分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素1、8、20在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素3、6、19在本領(lǐng)域法中有一定體現(xiàn)，與IEM理念在一定程度上相符；要素2、4、5、10、12、13、14、15、17有涉及，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)基本相符；要素7、9、11、16、18覆蓋比較全，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。

從要素的呈現(xiàn)性來看，法律評(píng)估的20個(gè)要素中，有15個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，權(quán)利和義務(wù)，土地權(quán)益和保護(hù)，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，行政管制，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，其他）在該領(lǐng)域法中有明文規(guī)定；有4個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象，主要名詞術(shù)語界定，政策目標(biāo)與法的一致性，糾紛處理）被其他地方性法規(guī)所指引；1個(gè)要素內(nèi)容（教育）被地方法規(guī)所支持。在0～30分的分值段中，得26.9分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容的表達(dá)性方面，該領(lǐng)域法所要評(píng)估的20個(gè)要素中，有4個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，政策目標(biāo)與法的一致性，政府和行政機(jī)關(guān)職能，其他必要或重要者）在領(lǐng)域法中覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；10個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象，土地權(quán)益保護(hù)，主要名詞術(shù)語界定，權(quán)利和義務(wù)，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，糾紛處理，行政管制，法律責(zé)任）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；2個(gè)要素（調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，公眾、社區(qū)參與）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；4個(gè)要素（共同管護(hù)義務(wù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育，資源、生態(tài)綜合管理）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。在0～30分的分值段中，得19.1分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，法律評(píng)估的20個(gè)要素中，有5個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，政策目標(biāo)與法的一致性，法律責(zé)任，其他必要或重要者）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；10個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，主要名詞術(shù)語界定，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制,區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，遵守和執(zhí)行，糾紛處理）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；4個(gè)要素（土地權(quán)益保護(hù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育，公眾、社區(qū)參與）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般；1個(gè)要素（共同管護(hù)義務(wù)）屬于一般性適用，實(shí)施成效一般。在0～30分的分值段中，得20.9分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析土地管理領(lǐng)域法，從整體看，“甘肅土地管理領(lǐng)域法”較好地貫徹了IEM的有關(guān)理念：（1）建立了土地權(quán)益保護(hù)、土地用途管制、土地有償使用和土地監(jiān)督檢查等制度，為土地資源的可持續(xù)利用提供了制度保障；（2）注重土地開發(fā)利用中的生態(tài)保護(hù)問題；（3）規(guī)定了制定和實(shí)施土地管理相關(guān)政策，要廣泛聽取社會(huì)公眾及有關(guān)方面的意見，吸引公眾的參與，使土地的利用和保護(hù)政策措施得到社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同，使土地政策利益體現(xiàn)更趨合理，這體現(xiàn)了廣泛社會(huì)主體參與的原則，大大增強(qiáng)了法規(guī)的實(shí)施性；（4）確立基本農(nóng)田保護(hù)要按照全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴(yán)格管理的方針，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念與綜合生態(tài)管理注重長(zhǎng)期規(guī)劃的原則；（5）規(guī)定全省基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占耕地總面積的80%以上，這體現(xiàn)了生態(tài)制約管理的原則；（6）規(guī)定農(nóng)業(yè)行政管理部門要建立監(jiān)測(cè)制度，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地地力與施肥效益進(jìn)行定位監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出基本農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量和發(fā)展趨勢(shì)報(bào)告，這體現(xiàn)了信息互動(dòng)共享暢通的原則；（7）建立了穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制；（8）規(guī)定在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定要落實(shí)到鄉(xiāng)、區(qū)、片、地塊，體現(xiàn)了管理面向基層、目標(biāo)著眼社會(huì)的原則。

與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對(duì)比，土地管理領(lǐng)域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或者制定地方性法規(guī)過程中加以補(bǔ)充和完善：（1）缺乏對(duì)土地的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)手段方面的規(guī)定；（2）對(duì)社會(huì)主體，特別是婦女、少數(shù)民族等關(guān)于在基本農(nóng)田保護(hù)方面發(fā)揮的作用沒有作出特殊的規(guī)定；（3）在土地管理和基本農(nóng)田保護(hù)中，教育、科研和宣傳方面的規(guī)定還不夠完善；（4）缺乏基本農(nóng)田管理的糾紛調(diào)解機(jī)制；（5）對(duì)生態(tài)移民權(quán)益的保護(hù)以及對(duì)有利于土地耕作和土地保護(hù)的民俗、傳統(tǒng)知識(shí)和技巧的保存和繼承方面仍是空白。

表4-11　“甘肅土地管理領(lǐng)域法”對(duì)照20個(gè)基本要素能力初評(píng)表

續(xù)表4-11

（八）甘肅環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）能力評(píng)價(jià)

自然環(huán)境和自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，保護(hù)與人類生存和發(fā)展息息相關(guān)的環(huán)境，與周圍的環(huán)境和諧共處，謀求可持續(xù)發(fā)展，對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展具有極為重要的意義。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，由于以前沒有很好地重視保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，GDP的增長(zhǎng)引起的環(huán)境惡化日益突出，因此，依法進(jìn)行環(huán)境治理，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境的法律保護(hù)十分必要。甘肅省根據(jù)立法權(quán)限，制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)，主要是：

（1）為加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源，根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》及有關(guān)法律、法規(guī)，1999年9月26日甘肅省第九屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過了《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，共30條。

（2）為了保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和有關(guān)法律、法規(guī)，1994年8月3日甘肅省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過了《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》。并于1997年9月、2004年6月進(jìn)行了兩次修正，共七章58條。主要內(nèi)容包括：總則、管理職責(zé)、環(huán)境監(jiān)督管理、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害、法律責(zé)任和附則。

（3）為加強(qiáng)石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)油田生產(chǎn)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)，2006年1月8日甘肅省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過了《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，共37條。

“甘肅環(huán)境資源管理領(lǐng)域法”的評(píng)估，選擇了《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》和《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》三個(gè)地方性法規(guī)。原因是這三部法規(guī)分別是甘肅省環(huán)境保護(hù)方面的基本法規(guī)，較好地體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的理念。評(píng)估方法是，依據(jù)領(lǐng)域法條款歸類分析和領(lǐng)域法能力初評(píng)表，將領(lǐng)域法IEM能力等級(jí)分為“強(qiáng)”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30為“強(qiáng)”；11～19為“中”；10以下為“弱”。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則歸類綜合分析，從IEM理念在本領(lǐng)域法中體現(xiàn)程度來看，要素1、8、10、20在本領(lǐng)域法有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素12在本領(lǐng)域法中有一定體現(xiàn)，與IEM理念在一定程度上相符，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；要素5、15、17有涉及，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；要素2、3、4、6、7、9、11、13、14、16、18、19有涉及，但在內(nèi)容表達(dá)方面所反映的內(nèi)容與IEMY原則和要素指標(biāo)尚有差距。

在要素呈現(xiàn)性方面，領(lǐng)域法內(nèi)20個(gè)要素，其中，13個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，權(quán)利和義務(wù)，土地權(quán)益和保護(hù)，共同管護(hù)義務(wù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任，其他）明文有規(guī)定；6個(gè)要素（適用范圍、對(duì)象，政策目標(biāo)與法的一致性，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，公眾、社區(qū)參與，教育，糾紛處理）主要被地方法規(guī)所指引；1個(gè)要素（政策目標(biāo)與法的一致性）主要被地方法規(guī)所支持。在0～30分的分值段中，得26.4分，評(píng)價(jià)能力為強(qiáng)。

在要素內(nèi)容表達(dá)性方面，20個(gè)要素中，5個(gè)要素（定義，立法宗旨、依據(jù)，政府和行政機(jī)關(guān)職能，行政管制，其他必要或重要者）覆蓋比較全，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；7個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，共同管護(hù)義務(wù)，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，遵守和執(zhí)行，法律責(zé)任）覆蓋比較全，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距；2個(gè)要素（利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)）有涉及，且所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)比較相符；6個(gè)要素（政策目標(biāo)與法的一致性，糾紛處理，適用范圍和對(duì)象，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，教育，公眾、社區(qū)參與）有涉及，但所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。在0～30分的分值段中，得15.4分，評(píng)價(jià)能力為中。

在要素內(nèi)容實(shí)施性方面，20個(gè)要素中，3個(gè)要素（行政管制，教育，其他）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效好；11個(gè)要素（立法宗旨、依據(jù)，適用范圍、對(duì)象，定義，政策目標(biāo)與法的一致性，政府和行政機(jī)關(guān)職能，調(diào)研、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，區(qū)劃、規(guī)劃和計(jì)劃，資源、生態(tài)綜合管理，遵守和執(zhí)行，糾紛處理，法律責(zé)任）屬于一般性適用，實(shí)施成效較好；6個(gè)要素（權(quán)利和義務(wù)，土地權(quán)益和保護(hù)，共同管護(hù)義務(wù)，利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用，公眾、社區(qū)參與，財(cái)政投入、市場(chǎng)激勵(lì)）屬于經(jīng)常性適用，實(shí)施成效一般。在0～30分的分值段中，得18.2分，評(píng)價(jià)能力為中。

對(duì)照IEM20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，歸類綜合分析環(huán)保領(lǐng)域法，從整體看，“甘肅環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域法”較好地貫徹了可持續(xù)發(fā)展、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念和原則精神，立法宗旨和目的，符合生態(tài)保護(hù)的原則要求：（1）規(guī)定了一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人依法進(jìn)行檢舉和控告，體現(xiàn)了廣泛社會(huì)主體共同參與的原則；（2）注重環(huán)境保護(hù)工作必須堅(jiān)持預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面規(guī)劃，合理布局，綜合治理的方針，實(shí)行誰開發(fā)誰保護(hù)，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補(bǔ)償，體現(xiàn)了保護(hù)利用并重的原則；（3）規(guī)定了各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境狀況，遵循生態(tài)規(guī)律制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，控制人口增長(zhǎng)，合理開發(fā)利用自然資源，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和良性循環(huán)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源的增值和儲(chǔ)量相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念；（4）規(guī)定了保護(hù)生物多樣性，保護(hù)珍稀、瀕危野生動(dòng)植物。禁止任何單位和個(gè)人非法捕獵、毒殺、采伐、加工、收購(gòu)、銷售國(guó)家和本省保護(hù)的野生動(dòng)植物及其產(chǎn)品，體現(xiàn)生態(tài)制約管理、遵循自然規(guī)律的原則；（5）明確了社會(huì)主體在自然資源可持續(xù)開發(fā)利用和管理中的責(zé)任和義務(wù)。重視土地資源及生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃以及各主體在環(huán)境保護(hù)中的共同管護(hù)義務(wù)。明確規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；（6）規(guī)定了油田生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行清潔生產(chǎn)，采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，節(jié)約和綜合利用資源，防止油田生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞，油田生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)建設(shè)清潔井場(chǎng)，做到場(chǎng)地平整、清潔衛(wèi)生，體現(xiàn)了生態(tài)市場(chǎng)雙贏的原則；（7）規(guī)定油田生產(chǎn)單位新建油區(qū)專用道路占用土地的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)批，并采取措施保護(hù)耕地、植被和石被，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行油田勘探開發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)；已經(jīng)開發(fā)生產(chǎn)并造成損害的，應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施，限期治理。這些規(guī)定，體現(xiàn)了活動(dòng)瞻顧生態(tài)的原則。

與IEM理念和原則的要求進(jìn)行對(duì)比，環(huán)境資源管理領(lǐng)域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或者制定地方性法規(guī)和規(guī)章的過程中加以補(bǔ)充和完善：（1）對(duì)資源和生態(tài)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)規(guī)定得不夠全面。資源和生態(tài)的宣傳、教育、科研、公眾參與、技術(shù)服務(wù)及當(dāng)事人糾紛處理方面未作規(guī)定，而是由其法律法規(guī)進(jìn)行指引和規(guī)定。（2）缺乏環(huán)境保護(hù)的公眾參與的形式、保障機(jī)制、環(huán)境保護(hù)技術(shù)服務(wù)和推廣機(jī)構(gòu)等方面的規(guī)定。（3）對(duì)有關(guān)名詞和術(shù)語的界定解釋，由其他法律法規(guī)進(jìn)行了解釋和指引。（4）對(duì)生態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開機(jī)制、評(píng)價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)作用規(guī)定得不夠全面。對(duì)社會(huì)主體的環(huán)保糾紛解決機(jī)制、有關(guān)技術(shù)服務(wù)推廣方面，規(guī)定還不夠完善。