附1：甘肅省土地退化防治法規(guī)、政策能力建設(shè)評(píng)價(jià)的做法及其實(shí)踐應(yīng)用GEF/OP12甘肅項(xiàng)目法規(guī)政策評(píng)估組

GEF/OP12甘肅項(xiàng)目是從2003年下半年啟動(dòng)的。法規(guī)組建立后，其成員通過(guò)接受中央項(xiàng)目辦的培訓(xùn)，大家當(dāng)時(shí)有一個(gè)共同的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為中央項(xiàng)目辦安排這個(gè)項(xiàng)目在甘肅實(shí)施意義十分重大，對(duì)甘肅這樣一個(gè)生態(tài)十分脆弱、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份來(lái)說(shuō)是一次歷史性的機(jī)遇，表示一定要抓住這個(gè)機(jī)遇，做好這個(gè)項(xiàng)目。

從項(xiàng)目法規(guī)組的組織建設(shè)看，一是工作力量配備符合項(xiàng)目實(shí)施的要求，從甘肅的實(shí)際出發(fā)，環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)牧、國(guó)土、水利和人大立法工作部門、政府法制部門保證兩人參加，既有處級(jí)以上干部，也有科級(jí)干部，既有實(shí)際工作者，也有高校的專家學(xué)者；二是人員組成結(jié)構(gòu)比較合理，以人大立法工作部門和政府法制部門的兩名副地級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，涉及土地退化防治的政府各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)法規(guī)建設(shè)和政策研究的處室負(fù)責(zé)人參加；三是工作隊(duì)伍保持了相對(duì)穩(wěn)定；四是各方面關(guān)系比較協(xié)調(diào)，工作相互配合，發(fā)揚(yáng)團(tuán)隊(duì)精神。在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，無(wú)論是法規(guī)組與項(xiàng)目協(xié)調(diào)辦還是執(zhí)行辦，無(wú)論是與各行政單位還是項(xiàng)目戰(zhàn)略行動(dòng)規(guī)劃組，都能從全省大局出發(fā)考慮開(kāi)展工作。

總結(jié)法規(guī)組的工作，集中表現(xiàn)在認(rèn)識(shí)到位、目標(biāo)清晰、責(zé)任明確、方法對(duì)路、勇于實(shí)踐、注重效果，評(píng)估全過(guò)程突出法規(guī)規(guī)章政策在防治土地退化中的規(guī)范和保障作用。

【做法】第一，認(rèn)識(shí)到位動(dòng)手早抓得實(shí)保證相關(guān)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和防治土地退化項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)入立法決策。從項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)始，法規(guī)組就堅(jiān)持“兩手抓”，一手抓法規(guī)規(guī)章的評(píng)估，一手抓新法規(guī)的制定，用評(píng)估以往法規(guī)帶動(dòng)新法規(guī)的制定或修訂，用新制定的法規(guī)檢驗(yàn)法規(guī)建設(shè)能力，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的順利進(jìn)行。項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)正是人大立法工作部門和政府法制部門編制2003—2007年立法規(guī)劃的時(shí)候，首先，法規(guī)組緊緊抓住這一有利時(shí)機(jī)，有目的、有計(jì)劃地將涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理防治土地退化的立法項(xiàng)目進(jìn)入立法規(guī)劃草案，在制定的43個(gè)項(xiàng)目中列入了14項(xiàng)，在修訂的16個(gè)項(xiàng)目中列入了2項(xiàng)，在委托起草的3個(gè)項(xiàng)目中列入了1項(xiàng)，在調(diào)研論證的34個(gè)項(xiàng)目中列入了8項(xiàng)，這個(gè)規(guī)劃經(jīng)過(guò)省人大常委會(huì)討論通過(guò)并報(bào)省委批準(zhǔn)，從而達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容，進(jìn)入決策視野、得到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的認(rèn)可的目的。

第二，保持GEF/OP12項(xiàng)目與地方立法計(jì)劃相銜接相協(xié)調(diào)。切實(shí)做到注意落實(shí)調(diào)整立法年度計(jì)劃，使GEF/OP12甘肅項(xiàng)目與立法項(xiàng)目從調(diào)研、起草、論證到進(jìn)入立法機(jī)關(guān)審議程序這一過(guò)程始終保持相銜接。在各年度的立法計(jì)劃中都有所體現(xiàn)，2003年列入3件，2004年、2005年分別列入4件，2006年列入7件，2007年列入5件。

經(jīng)過(guò)努力，GEF/OP12項(xiàng)目從實(shí)施以來(lái)到2007年底，甘肅省共制定涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理防治土地退化方面的地方性法規(guī)11件：《甘肅省森林病蟲害防治檢疫條例》、《甘肅省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》、《甘肅省實(shí)施水法辦法（修訂）》、《甘肅省臨夏回族自治州劉家峽庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)條例》（批準(zhǔn)）、《甘肅省油田勘探開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《甘肅省全民義務(wù)植樹(shù)條例》、《甘肅蓮花山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《甘肅省草原條例》、《甘肅省資源綜合利用條例》、《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》、《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。

列入立法計(jì)劃制定或者正在調(diào)研起草的地方性法規(guī)、政府規(guī)章16項(xiàng)：《黃河甘肅段水污染防治條例》、《甘肅省安西極旱荒漠國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《甘肅省林地保護(hù)管理》、《甘肅省森林公園管理?xiàng)l例》、《甘肅省肥料管理?xiàng)l例》、《甘肅省討賴河流域管理?xiàng)l例》、《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)畜牧法〉辦法》、《甘肅省氣象災(zāi)害防御管理?xiàng)l例》、《甘肅省農(nóng)作物種子基地管理?xiàng)l例》、《甘肅省農(nóng)業(yè)植物檢疫實(shí)施辦法》、《甘肅省排污費(fèi)征收使用若干規(guī)定》、《甘肅省水生動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫管理辦法》、《甘肅省野生動(dòng)物危害群眾農(nóng)作物及人畜安全補(bǔ)償辦法》、《甘肅省實(shí)施取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例細(xì)則》、《甘肅省風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》、《甘肅省城市綠化管理辦法》。

第三，按照項(xiàng)目實(shí)施方案精心組織評(píng)估提高評(píng)估質(zhì)量。具體做法:一是把學(xué)習(xí)IEM理念貫穿項(xiàng)目實(shí)施的始終;二是注重干部培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)效果；三是注重調(diào)查研究，突出工作重點(diǎn)。

第四，堅(jiān)持IEM理念與甘肅實(shí)踐相結(jié)合提高項(xiàng)目質(zhì)量。在立法調(diào)研、論證過(guò)程中注意引導(dǎo)參與立法的各個(gè)方面盡可能地應(yīng)用IEM理念。在所新制定或修訂的地方法規(guī)中，IEM原則得到了廣泛的應(yīng)用。以《甘肅省草原條例》、《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》為例解析如下。

【解析1】草原是與水、耕地、森林、海洋和礦藏并列的六大自然資源和戰(zhàn)略資源之一。草原也是與森林同等重要的生態(tài)屏障，是畜牧業(yè)的生產(chǎn)基地，是以牧為主的少數(shù)民族的家園。根據(jù)科學(xué)家的研究，草原生態(tài)系統(tǒng)具有多種多樣的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)的功能。甘肅是草原退化比較嚴(yán)重的省份，為了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，甘肅省人大常委會(huì)2006年12月1日重新制定了《甘肅省草原條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），對(duì)照IEM12項(xiàng)原則，《條例》有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是立法目的和適用范圍明確，體現(xiàn)了IEM保護(hù)利用并重的原則。（第一條、第二條）

二是規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將退化、沙化、鹽堿化、荒漠化的草原納入國(guó)土治理建設(shè)規(guī)劃，劃定治理區(qū)，組織有關(guān)部門實(shí)施專項(xiàng)治理。政府在資金、物資和技術(shù)上給予扶持，體現(xiàn)了保護(hù)利用結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的理念。（第三條、第九條、第二十五條）

三是規(guī)定了各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織科研部門和專業(yè)技術(shù)人員開(kāi)展草原退化機(jī)理、生態(tài)演替規(guī)律等基礎(chǔ)性研究，加強(qiáng)草原生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、優(yōu)質(zhì)抗逆牧草品種選育、畜種改良和飼養(yǎng)方法等先進(jìn)技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)，積極推廣草原科研成果。體現(xiàn)了管理面向基層、廣泛主體參與的原則。（第四條、第五條、第十一條）

四是確定了以草定畜、草畜平衡的原則，規(guī)定對(duì)嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、荒漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原，應(yīng)當(dāng)實(shí)行禁牧，對(duì)輕度退化的草原應(yīng)當(dāng)實(shí)行季節(jié)性休牧，并按照草原退化程度采用綜合改良措施，改善草原植被。實(shí)行禁牧、休牧的草原，應(yīng)當(dāng)設(shè)立明顯標(biāo)志，體現(xiàn)了生態(tài)制約管理的原則。（第二十二條、第二十三條、第二十四條、第三十二條）

五是規(guī)定合理使用草原，保護(hù)草原植被。防止過(guò)量放牧，防治草原病蟲鼠害。禁止開(kāi)墾草原，禁止在草原上鏟挖草皮、泥炭，防止造成新的植被破壞、草原沙化和水土流失。礦藏開(kāi)采和工程建設(shè)等征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和其他有關(guān)審批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)書中應(yīng)當(dāng)包括草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案。這些體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)優(yōu)先、市場(chǎng)生態(tài)雙贏的原則。（第二十一條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十三條、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十條）

六是規(guī)定了“承包草原應(yīng)當(dāng)相對(duì)集中，留出牧道、飲水點(diǎn)、配種點(diǎn)等公共用地，方便農(nóng)牧民生產(chǎn)生活和草原的綜合建設(shè)”；“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，因地制宜地推廣和采用免耕補(bǔ)播、撒播或者飛播等保護(hù)草原原生植被的方式改良草原，通過(guò)建設(shè)人工草地、飼草飼料基地、草原水利設(shè)施及人畜飲水工程，引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式”；“在草原上從事地質(zhì)勘察、修路、探礦、架設(shè)（鋪設(shè)）管線、建設(shè)旅游點(diǎn)、實(shí)彈演習(xí)、影視拍攝等活動(dòng)和行駛車輛，應(yīng)當(dāng)制定保護(hù)草原植被的措施，并向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)”，體現(xiàn)了活動(dòng)瞻顧生態(tài)的原則。（第十條、第二十條、第三十七條）

【解析2】石羊河流域水資源短缺的矛盾十分尖銳，生態(tài)急劇惡化，引起了中央和社會(huì)高度廣泛的關(guān)注。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和節(jié)約，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，甘肅省人大常委會(huì)2007年7月27日制定了《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例），對(duì)照IEM12項(xiàng)原則，《條例》有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展的原則。石羊河流域水資源管理?xiàng)l例結(jié)合甘肅實(shí)際，有針對(duì)性地提出流域水資源管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、以水定需、厲行節(jié)約、科學(xué)治理、務(wù)求實(shí)效的原則和流域水資源實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合，行政區(qū)域管理服從流域管理的管理體制，并明確規(guī)定流域水資源分配應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧生活、生態(tài)和生產(chǎn)用水，正確處理上下游、左右岸的關(guān)系。（第一條、第三條、第九條）

二是體現(xiàn)了時(shí)空范圍適度、保護(hù)利用結(jié)合的原則。條例結(jié)合我省實(shí)際提出了流域內(nèi)縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門制定工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和城鄉(xiāng)居民生活用水定額。單位和個(gè)人用水應(yīng)當(dāng)控制在定額內(nèi)。對(duì)超額用水的，由縣（區(qū)）人民政府水行政主管部門除按累進(jìn)加價(jià)制度收取水費(fèi)外，可以視情節(jié)采取限制或者停止供水的措施。（第二十二條）

三是體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境共同管護(hù)和生態(tài)制約管理的原則。規(guī)定：“流域內(nèi)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極拓展補(bǔ)充水源，組織有關(guān)部門采用人工增雨(雪)、洪水資源化等措施，增加流域水資源?！薄傲饔騼?nèi)嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人開(kāi)墾荒地。流域上游海拔2 600米以上地區(qū)要退耕還林還草，流域沙漠沿線5~10公里區(qū)域內(nèi)要采取退耕、搬遷、封育等措施恢復(fù)生態(tài)?！保ǖ诙藯l、第二十九條、第三十一條、第三十二條、第三十三條）

四是體現(xiàn)了市場(chǎng)生態(tài)雙贏理念。石羊河流域水資源管理?xiàng)l例明確要求流域內(nèi)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極籌措資金，實(shí)施跨流域調(diào)水。跨流域調(diào)入的水資源，誰(shuí)投資誰(shuí)使用。流域內(nèi)市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立節(jié)水投入保障和激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)節(jié)水專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、減免有關(guān)事業(yè)性收費(fèi)等政策，促進(jìn)節(jié)水工作的開(kāi)展。（第十二條、第二十六條）

五是體現(xiàn)了主體廣泛參與的原則。規(guī)定了流域內(nèi)各級(jí)人民政府和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)，互相配合，共同做好流域水資源的管理和綜合治理工作。流域內(nèi)市、縣（區(qū)）水行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，做好本行政區(qū)域內(nèi)的水資源管理工作等，體現(xiàn)了IEM管理方式的綜合性。（第五條、第十六條、第十七條、第十八條）

六是體現(xiàn)了公眾參與原則。規(guī)定“流域內(nèi)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域管理機(jī)構(gòu)下達(dá)的區(qū)域水資源許可總量指標(biāo)，明晰初始水權(quán)，配水到戶，實(shí)行用水總量控制與定額管理。用水單位和個(gè)人依法取得水資源使用權(quán)后節(jié)約的水資源，在流域管理機(jī)構(gòu)或者市、縣（區(qū)）水行政主管部門的指導(dǎo)下，可以進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓?！保ǖ谌鶙l）

七是體現(xiàn)了目標(biāo)著眼社會(huì)和注重長(zhǎng)期規(guī)劃的原則。規(guī)定：（1）“省人民政府和流域內(nèi)市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將水資源的保護(hù)、節(jié)約和利用納入本行政區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大對(duì)流域綜合治理項(xiàng)目、水利工程維護(hù)和節(jié)水投入資金的扶持力度，保障流域綜合治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！保?）“流域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃由流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同流域內(nèi)各市水行政主管部門和有關(guān)部門編制。綜合規(guī)劃由省水行政主管部門審查，經(jīng)管理委員會(huì)審核后，報(bào)省人民政府審批。專業(yè)規(guī)劃由省水行政主管部門審批。區(qū)域規(guī)劃由流域內(nèi)各市、縣（區(qū)）水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門編制，經(jīng)流域管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)同級(jí)人民政府審批，并報(bào)上一級(jí)水行政主管部門備案。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃需要修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃編制程序經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！保?）“流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門劃定地下水禁止開(kāi)采區(qū)和限制開(kāi)采區(qū)，經(jīng)流域管理委員會(huì)審核，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后公布。在地下水禁止開(kāi)采區(qū)內(nèi)除保留人畜飲水和生態(tài)用水機(jī)井外，其他機(jī)井應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地關(guān)閉；在限制開(kāi)采區(qū)內(nèi)禁止新打機(jī)井，嚴(yán)格控制舊井更新，逐步壓減開(kāi)采量。確需舊井更新的，應(yīng)當(dāng)報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。舊井更新后，應(yīng)當(dāng)回填原井?！保?）“流域內(nèi)因關(guān)井、退耕造成農(nóng)民減產(chǎn)減收、失地、搬遷的，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)予以妥善安置和補(bǔ)償，具體辦法由省人民政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和流域綜合治理情況規(guī)定?！保ǖ诹鶙l、第七條、第十九條、第三十四條）

八是體現(xiàn)了活動(dòng)瞻顧生態(tài)的原則。明確規(guī)定：“流域內(nèi)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)關(guān)閉城市自來(lái)水覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，封閉沙漠邊緣區(qū)的灌溉機(jī)井，減少用水量，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡?！薄傲饔騼?nèi)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全節(jié)約用水管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度。根據(jù)區(qū)域用水控制指標(biāo)，調(diào)整工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)模，建立科學(xué)的水價(jià)調(diào)控機(jī)制，開(kāi)展節(jié)水宣傳教育，推廣節(jié)水技術(shù)和節(jié)水器具，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)。”（第二十四條、第二十五條）

【收獲】GEF/OP12項(xiàng)目是全球基金在防治土地退化方面開(kāi)展的第一個(gè)伙伴關(guān)系項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目在甘肅的實(shí)踐給予我們的惠益是廣泛的。

第一，向我們推薦了國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)同且貫穿于這個(gè)項(xiàng)目全過(guò)程的一個(gè)全新的理念——綜合生態(tài)系統(tǒng)管理。這一新的理念具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、綜合性、可持續(xù)性、創(chuàng)新性和靈活性的特點(diǎn)，學(xué)習(xí)和實(shí)踐有助于我們自覺(jué)地更好地貫徹科學(xué)發(fā)展觀。

第二，這個(gè)項(xiàng)目把農(nóng)業(yè)、森林、水、水土保持、土地、草原、防沙治沙、生物多樣性、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)系統(tǒng)研究給我們提供了一個(gè)研究問(wèn)題新的視角，有助于我們?cè)诮ㄔO(shè)生態(tài)文明過(guò)程中進(jìn)一步貫徹解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)的思想路線。

第三，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理12項(xiàng)原則和20個(gè)法律要素作為法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估方法、步驟，為我們?cè)谥贫ㄉ婕熬C合生態(tài)系統(tǒng)管理防治土地退化方面的地方性法規(guī)、規(guī)章以及對(duì)法規(guī)、規(guī)章的后評(píng)估提供了新模式，有助于提高地方立法質(zhì)量。

第四，這個(gè)項(xiàng)目從提高綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和土地退化防治能力著眼，把法律、政策和機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體全面進(jìn)行評(píng)估，有利于防止評(píng)估工作的片面性，提高評(píng)估質(zhì)量，有助于提高立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)決策的科學(xué)性。