第二章　獨立學院的演進歷程

自從1992年天津師范大學創(chuàng)辦國際女子學院以來，獨立學院這種祖國疆域內遍地開花的新事物已經在各種不同的褒貶中日漸發(fā)展和規(guī)范起來，截至2010年11月，獨立學院數目已達252所，2012年教育部公布的具有獨立招生資格的獨立學院數目及其分布情況已達300多個。（圖1、圖2）持贊成觀點的學者認為這種方式能夠充分利用我國公辦普通高校的優(yōu)質教育資源，促進各地本科教育的發(fā)展，為廣大人民群眾提供更多的求學和上升機會，是我國高等教育體制創(chuàng)新的重要表現，適合現階段國情；持反對觀點的學者認為，這種方式概念不清、性質不明、體制不順，損害了教育公平，違反了國家關于統(tǒng)一高等學校收費標準的相關規(guī)定，擠占了民辦教育的發(fā)展空間，并不適合國情。在這些不同的聲音中，關于獨立學院的定義、產生背景、發(fā)展歷程和階段、辦學模式、運行和管理機制（包括產權、經營方式、投資和收益情況以及內部資源配置情況）、辦學特點、發(fā)展現狀和前景展望等問題也日漸明晰。

面對獨立學院如火如荼的發(fā)展狀況和喋喋不休的爭議，國家教育行政部門在長時間的觀察和調研的基礎上，于2003年4月頒布了《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），其總的指導思想是：積極發(fā)展，規(guī)范管理，改革創(chuàng)新?！度舾梢庖姟窂膰楹头ɡ淼慕嵌龋瑢υ囖k獨立學院的基本原則、獨立學院的基本辦學模式和運行機制、試辦獨立學院的基本要求、獨立學院創(chuàng)辦者的權利和責任及其申辦的基本程序等作了詳細的規(guī)定，并將規(guī)范和發(fā)展獨立學院作為我國高等教育改革的重要舉措之一。由此可見，進一步理順與獨立學院相關的概念和進行更加深入的研究對于我國高等教育的持續(xù)發(fā)展和國家教育方針的進一步完善具有十分重要的理論意義和現實意義。

圖1　2012年具有獨立招生資格的獨立學院數量及其分布省份

圖2　獨立學院發(fā)展趨勢圖^[1]

第一節(jié)　獨立學院的定義和與之相關概念的辨析

在我國，與獨立學院直接有關的表述還有“公辦學?！薄吧鐣α哭k學”“民辦學校”和“二級學院”，甚至“私立學校”等。搞清獨立學院與這些名字的基本概念，以及它們之間的區(qū)別與聯系，十分必要。

一、公辦學校

所謂公辦學校是指新中國成立以后，為充分體現國家新的教育觀、辦學觀，在文化教育領域通過政治、思想、行政組織的一系列改革措施，改造、建立起來的由中央和各級政府舉辦的學校。其來源有四：原解放區(qū)的革命大學、原國民黨政府的國立學校、國人創(chuàng)辦的私立學校以及外國教會勢力影響下的教會大學。在管理體制方面，公辦學校屬于蘇聯模式，即國家對全國高校一律實行集中、統(tǒng)一、計劃管理，辦學權屬于中央、有關部委以及各級地方政府。從目前來看，基本上有三種：國家部屬高校、地方省屬高校、市屬高校。這一類公辦學校就是獨立學院的申請者，即獨立學院的母體高校。從國際高等教育的發(fā)展情況來看，通常認為，由政府提供經費建立，或政府提供的經費是學校經費主要來源的學校為公立學校。因此，國內公立學校的概念與國際上通用的公立學校的概念基本是一致的。

二、社會力量辦學、民辦學校、私立學校

獨立學院、二級學院，以及社會力量辦學、民辦學校、私立學校，都具有一些明顯區(qū)別于公辦學校的特征。具體有：①都是一種經各種民間機構或組織，而非政府機構設立，經費來自非政府撥款的教育機構；②都是改革開放以來出現的新興教育機構，時間不長，都有一些不完善；③都與社會、經濟有著直接的、密切的聯系，辦學更加貼近市場，其社會性、經濟性遠大于傳統(tǒng)的公辦學校。但是，這些學校之間也存在明顯的區(qū)別。在時間上，出現的先后次序分別為社會力量辦學、民辦學校、二級學院、獨立學院，而私立學校至今還沒有得到法定認可。在層次定位上，按照國家教育部2003年8號文的規(guī)定，獨立學院基本上都是屬于本科層次的高等學校，并且現階段仍由教育部負責審批。作為獨立學院的前身，二級學院同樣是屬于本科層次的高等學校。但是，社會力量辦學、民辦學?；旧线€是?？茖哟蔚膶W校，只有少數屬于本科層次，且總的規(guī)模也遠不及獨立學院。

（一）社會力量辦學

社會力量辦學的概念，最早可見于憲法中關于“國家鼓勵集體經濟組織、國家企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”的條文。1987年，原國家教委發(fā)布了《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》，其中第二條作了更為詳細的說明：“本規(guī)定所謂社會力量，是指具有法人資格的國家企事業(yè)組織、民主黨派、人民團體、集體經濟組織、社會團體、學術團體，以及經國家批準的私人辦學者?！苯涍^多年的研究和實踐，1997年，國務院頒布了《社會力量辦學條例》，該條例成為我國有關社會力量辦學的最基本法規(guī)。它將社會力量辦學限定為“企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經費，面向社會舉辦”的學?；蚪逃龣C構。因此，舉辦者有四種類型：企事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織、公民個人。它把社會力量辦學的外延界定得相當寬泛，甚至最關鍵的經費來源，也只限定為“利用非國家財政性教育經費”。由于“其他社會組織”的概念寬泛，因此，只要舉辦者不是國家和政府機構，只要使用的經費不是國家財政性教育經費，所舉辦的學校或教育機構都屬于社會力量辦學的范疇。

（二）民辦學校

民辦學校的概念，長期以來一直與社會力量辦學等同使用。1993年，原國家教委發(fā)布了《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》，最早出現了有關民辦學校的概念。其中第二條指出，“民辦高等學校系指除國家機關和國有企事業(yè)組織以外的各種社會組織以及公民個人，自籌資金依照本規(guī)定設立的實施高等學歷教育的教育機構”，與社會力量辦學概念相比，設置者排除了“國家機關和國有企事業(yè)組織”，但同樣屬于公有制經濟的“集體經濟組織”并未排除在外，經費來源界定為“自籌”，實施教育的性質也規(guī)定為“學歷教育”，也就是正規(guī)教育。2002年，國家正式頒布《中華人民共和國民辦教育促進法》，同時廢止《社會力量辦學條例》，其中第二條指出“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦”的學?；蚪逃龣C構為民辦教育。2004年，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》出臺，進一步明確指出，國家財政性經費“是指財政撥款、依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金”。舉辦者“可以用資金、實物、土地使用權、知識產權以及其他財產作為辦學出資。國家的資助、向學生收取的費用和民辦學校的借款、接受的捐贈財產，不屬于民辦學校舉辦者的出資”；舉辦者“以國有資產參與舉辦民辦學校的，應當根據國家有關國有資產監(jiān)督管理的規(guī)定，聘請具有評估資格的中介機構依法進行評估，根據評估結果合理確定出資額，并報對該國有資產負有監(jiān)管職責的機構備案”；舉辦者“不得向學生、學生家長籌集資金舉辦民辦學校，不得向社會公開募集資金舉辦民辦學?！?。這實際上把社會力量辦學與民辦教育基本等同了起來。

（三）私立學校

有學者認為，以所有制成分為劃分標準，將公有制以外的其他經濟成分，即除國有企事業(yè)組織、集體經濟組織、社會基層組織以外的社會團體、學術團體、其他經濟組織以及個人舉辦的學校統(tǒng)稱民辦學校，民辦學校實質上相當于私立學校。以辦學主體是不是政府為劃分基準，把一切由非政府組織直接舉辦的學校統(tǒng)稱為私立學校。私立學校包含了社會力量辦學。以辦學主體是不是公共機關為標準，將國家公共機關以外的具有法人資格的單位、團體、公民個人以及學校法人設立的學校統(tǒng)稱私立學校。以經費來源作為劃分標準，將我國現有學校分為三種類型：國（公）立學校、民辦學校、私立學校。而由國家機關直接興辦的學校，即由國家財政直接撥款的學校為國（公）立學校；凡以全民或集體所有制性質的資金舉辦的學校為民辦學校；凡來源于非公有制資金舉辦的學校為私立學校。這種觀點與國際慣例比較統(tǒng)一。

根據以上分析可以認為，社會力量辦學等同于民辦教育，它的外延較大，也包含了實際意義上的私立學校。

三、二級學院與獨立學院

（一）二級學院

二級學院是獨立學院的前身，1999年最早出現在浙江、江蘇等經濟發(fā)達，但高等教育資源比較緊缺的省份。從本質上來看，二級學院就是在原有的公立學校里引進民營機制的一種辦學模式，實行國有民營的方式運作。與一般的民辦高校相比，其顯著特點是“獨立法人、獨立辦學、獨立管理、獨立核算”，在教學相對獨立、與母體（公立大學）相互協(xié)調的前提下進行辦學，因而集中體現了公立大學與民辦大學的雙重特點。與一般民辦高校相比，它具有辦學起點高、見效快、易上規(guī)模、上檔次等優(yōu)勢。

（二）獨立學院

教育部2003年8號文明確說明，獨立學院“是專指由普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院”，“一些普通本科高校按公辦機制和模式建立的二級學院、‘分?！蚱渌愃频亩夀k學機構不屬此范疇”。試辦獨立學院要有申請者和合作者，申請者“應為普通本科高?！?，也即傳統(tǒng)公辦學校；合作者“可以是企業(yè)、事業(yè)單位，社會團體或個人，也可以是其他有合作能力的機構”。對于申請者和合作者各自的職責，申請者“對獨立學院的教學和管理負責，并保證辦學質量”；合作者“負責提供獨立學院辦學所需的各項條件和設施，參與學院的管理、監(jiān)督和領導”。

8號文還規(guī)定，所謂優(yōu)質教育資源是指獨立學院所依托的母體高校所具有的優(yōu)良教學傳統(tǒng)和教學資源（包括師資力量、管理模式等）。所謂民辦機制，就是“試辦獨立學院建設、發(fā)展所需經費及其他相關支出，均由合作方承擔或以民辦機制籌措解決”，不靠政府投入，學生收費也是按照國家有關民辦高校招生收費。獨立學院的運作機制“一律采用民辦機制”。獨立學院的辦學模式“要一律采用新的辦學模式”，即“獨立學院應具有獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發(fā)學歷證書，獨立進行財務核算，應具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任。獨立學院還可按國家有關教育事業(yè)統(tǒng)計工作的規(guī)定，獨立填報《高等教育基層統(tǒng)計報表》”。

第二節(jié)　獨立學院產生的背景

獨立學院是中國高等教育的一大特色，也被視為高等教育改革的一項重要內容。當今世界正處于大變革大調整之中，國際競爭日趨激烈，未來世界的角逐必然是科技與人才的較量，而科技創(chuàng)新與人才培養(yǎng)的關鍵在高等教育。獨立學院作為高等教育中的一員，應該審時度勢，把握時代發(fā)展的脈搏，才能在激烈的競爭中立于不敗之地。

一、知識經濟時代的到來使得高等教育的地位不斷上升

在農業(yè)經濟社會，社會經濟發(fā)展的模式主要依靠土地與資本，生產力的發(fā)展程度有限，科技進步對經濟增長的貢獻率不足10％，而在生產力相當發(fā)達的現代社會，科學技術已成為第一生產力。社會生產力的發(fā)展直接依賴于科學技術的進步和發(fā)展。20世紀60年代出現的人力資本理論認為，教育可以提高勞動生產率，進而促進經濟的增長。隨后，出現的一系列對教育與經濟之間關系的實證研究使得人們深信教育與經濟增長之間的關系，教育發(fā)展在世界范圍內受到了高度重視。

隨著信息技術的迅速發(fā)展，技術革新和社會結構正在發(fā)生新的變化，將直接影響就業(yè)結構，迫使勞動者必須不斷學習以提高職業(yè)技能適應性為目的的新知識和新技能。知識以驚人的速度向前躍進，將使知識的發(fā)現與應用之間的時間間距越來越短。這一變化不僅要求改變學校教育中傳統(tǒng)的靜態(tài)書本知識傳授模式，建立適應人的可持續(xù)發(fā)展需要的教育體制，而且隨著信息技術向高校教學、科研每一個環(huán)節(jié)的滲透，將徹底改變傳統(tǒng)教學模式和知識獲取方式。高等教育的全面信息化進程，將進一步深化“學會做人，學會思維，學會學習”這一大學教育的根本任務。這就要求獨立學院必須從目標、結構、體制與機制的結合上，把教育的信息化建設作為思考問題的立足點。

正是由于科技發(fā)展和人力資本提升對經濟發(fā)展巨大的推動作用，人們越來越認識到集教育、科研、社會服務于一體的高等教育在社會經濟發(fā)展中的地位與作用，高校已經從社會邊緣走向社會的中心舞臺。在科技和知識革命的推動下，世界各國開始積極探索與之相適應的教育體系，正在掀起一股新教育改革的浪潮。傳統(tǒng)單一的學校教育模式逐漸轉向開放式、多樣化、多維度和多層次化的教育體系，高等教育也逐步由精英教育轉向大眾教育，從狹義的被動接受知識轉向主動學習，從知識的簡單獲取轉向自主構建可持續(xù)演進的知識體系，從而通過打造教師與學生雙向學習能力，以適應不斷變化的知識發(fā)展環(huán)境。盡管2008年爆發(fā)的金融危機波及各行各業(yè)，但據相關資料統(tǒng)計顯示，教育行業(yè)受到的沖擊很小，并在經濟危機之后迅速升溫。這主要是由于在金融危機中受到沖擊的企業(yè)在重新構筑發(fā)展能力時，深刻意識到企業(yè)生產與管理結構的調整必然要同步調整勞動者的知識與能力結構，這對于教育機構來說，無疑是構筑發(fā)展能力的契機。

今天，“知識經濟的誕生和知識產業(yè)的發(fā)展使高等教育在政治、經濟生活中的地位日益上升。高等教育不僅是知識經濟發(fā)展的基礎，而且是構成知識產業(yè)的有機組成部分”^[2]。知識經濟對勞動力的需求超過了歷史上的任何時期，迫切需要高等教育為勞動者提供更多的優(yōu)質教育機會，培養(yǎng)更多高素質人才。同時，高等教育的不斷發(fā)展還要成為知識資本的生長點，成為知識經濟社會發(fā)展的不竭動力。而且，高等教育本身已經發(fā)展成為了一個獨立的產業(yè)部門，并逐漸成為知識產業(yè)的一部分，直接為社會經濟的不斷發(fā)展貢獻力量。為此，社會力量爭先與公辦高校合作辦學，大批獨立學院應運而生。

二、高等教育大眾化是獨立學院發(fā)展的直接動因

從高等教育大眾化在各個國家的發(fā)展歷程來看，20世紀中葉至今高等教育大眾化的浪潮在全球各個國家掀起，世界各國紛紛采取有效措施以推進和完成高等教育在本國的大眾化進程，其中發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家都已經完成了高等教育在本國的大眾化并向著高等教育普及化方向發(fā)展。就我國而言，經過改革開放30多年來的發(fā)展，我國高等教育取得了舉世矚目的成就，高等教育的規(guī)模和質量均實現了歷史性的跨越。但與國際上的發(fā)達國家和某些發(fā)展中國家相比，我國高等教育的發(fā)展水平仍然較低，高等教育普及率甚至還未達到發(fā)展中國家高等教育普及率的平均水平。為改善我國高等教育的現狀，提高高等教育普及率，1993年2月中共中央、國務院頒布《中國教育改革發(fā)展綱要》對建設有中國特色社會主義教育體制作了整體性設計，提出了改變政府包攬辦學格局，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的教育體制，我國高等教育的發(fā)展進入了一個新的階段。

1999年，中共中央、國務院頒布《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》指出：“進一步解放思想，轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體，公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局，擴大公辦高校招生規(guī)模，促進民辦高校穩(wěn)定發(fā)展，全面提高高等教育普及程度?！痹摗稕Q定》同時指出：“要通過多種形式積極發(fā)展高等教育，到2010年，我國同齡人口的高等教育入學率要從現在的9％提高到15％左右?！辈痪茫度珖逃聵I(yè)第十個五年計劃》又提出，到2005年，我國高等教育的毛入學率將達到20％，在校生人數將達到2 700萬人。

《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》和《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》的提出，使國內高等教育的發(fā)展進入了一個嶄新的時代。1999年我國政府決定擴大高等學校招生規(guī)模，各高校紛紛擴大招生人數，無數學子得以圓夢大學。在公辦高校取得舉世矚目的成就的同時，也面臨一系列新的問題。由于政府財力有限，全部依靠政府財力來解決高等教育大眾化在中國的發(fā)展問題已使政府力不從心。面對國家經濟政治發(fā)展對高等教育的迫切需求和人民群眾對高等教育機會的熱切渴望，民辦高校和各類繼續(xù)教育培養(yǎng)機構都快速發(fā)展起來。到2003年民辦高等院校已達到1 200余所，學生總數已有140萬人，在整個教育市場所占的比例增加到8％。各類高等教育特別是高等職業(yè)教育的發(fā)展在育人模式、人才培養(yǎng)結構等方面更體現出區(qū)域經濟發(fā)展的需要和特色。以計算機網絡技術為基礎的現代遠程教育從無到有，為廣大人民群眾特別是西部地區(qū)經濟發(fā)展共享優(yōu)質教育資源開辟了一條新途徑。以此為契機，我國繼續(xù)教育逐步形成包括成人教育、電大、自學考試等多種教育形式在內的終身教育體系。民辦高校和國民終身教育體系的形成使得我國高等教育普及率大幅增加，從此，我國步入了高等教育大眾化浪潮。

2010年黨中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，從戰(zhàn)略發(fā)展的角度，為今后一個時期我國高等教育的發(fā)展指明了方向?！毒V要》提出：高等教育大眾化水平進一步提高，毛入學率達到40％；掃除青壯年文盲。新增勞動力平均受教育年限從12．4年提高到13．5年；主要勞動年齡人口平均受教育年限從9．5年提高到11．2年，其中受過高等教育的比例達到20％，具有高等教育文化程度的人數比2009年翻一番。未來10年，我國高等教育仍將保持一定程度的規(guī)模增長。這就為獨立學院的進一步發(fā)展提供了廣泛的機遇。

三、民辦高等教育的發(fā)展差強人意

我國民辦高等教育的辦學機構包括學歷教育機構與非學歷教育機構。我國非學歷民辦教育始于20世紀70年代末，相對而言，學歷民辦教育開展得比較晚。1984年3月成立的北京海淀走讀大學，是我國第一所國家承認學歷的民辦高校，具有頒發(fā)國家承認學歷的資格。學校的教師和學生與國家舉辦的公立高校的教師和學生享有同等法律地位。

改革開放以來，我國民辦高等教育的發(fā)展大致經歷了三個發(fā)展階段。第一階段（1978—1992年）：允許興辦民辦高校，但對私人辦學嚴加限制。1978年以后，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略中心的調整，我國重新認識到“百年大計，教育為本”及“科教興國”的迫切性，開始積極發(fā)展高等教育。在順應社會對高等教育的強烈需求下，一些民辦教育機構應運而生。第二階段（1992—2003年）：鼓勵民辦高等教育的發(fā)展，民辦高等教育逐步獲得合法地位。以1992年鄧小平南方談話和黨的十四大召開為標志，我國作出了由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的重大決策，多種所有制結構逐步建立，私營、民營經濟獲得合法性地位，民辦高等教育獲得政策支持，民辦高校得以快速發(fā)展。1992—1995年，全國新增民辦高等教育機構800余所，從1991年的450所增至1995年的1 219所。1994年2月，原國家教委首次受理和審批了河南黃河科技學院、上海杉達學院等6所民辦高校具備頒發(fā)學歷證書資格。2000年，黃河科技學院成為我國第一所民辦本科院校。第三階段（2003年以來）：民辦高等教育邁入依法辦學的新階段。2003年《民辦教育促進法》的頒布，對民辦高等學校的法律地位作了進一步規(guī)定，并把民辦教育提高到為國家培養(yǎng)合格人才的高度來認識。《民辦教育促進法》是中國民辦高等教育走上規(guī)范發(fā)展道路的里程碑，民辦高校無法可依的狀況得到根本改變，民辦高等教育事業(yè)獲得廣泛的合法性支持和社會認同，社會地位不斷提高，并且表現出勃勃生機。^[3]

從我國民辦高等教育的發(fā)展看，開展學歷教育的民辦高校數量少且層次低，各類教育培訓機構成了民辦高等教育的主體。本科層次數量少且以各類教育培訓為主體的民辦高等教育，顯然與普通民眾接受高水平高等教育的期望存在較大差距，民辦高等教育在推動我國高等教育大眾化進程中的作用顯然有限。社會對高等教育需求的提升為獨立學院的產生營造了良好的氛圍，國家高等教育投入的相對減少以及公辦高校辦學資源的制約，直接刺激了獨立學院的發(fā)展。民辦高校，尤其是本科層次民辦高校的缺乏，為獨立學院留出了發(fā)展空間。

第三節(jié)　獨立學院的發(fā)展歷程

獨立學院是我國高等教育大眾化和教育投資多元條件下應運而生的新事物，前身是1992—1999年產生在一些公辦高等學校內部的二級學院、民辦二級學院或新制二級學院，正式命名于2003年4月23日教育部8號文件《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（簡稱《若干意見》）頒布。因此，從一個完整的發(fā)展過程來看，獨立學院的演進過程大致經歷了四個階段：第一階段（1992—1999年），即國有民辦二級學院的萌芽階段。以1992年鄧小平南方談話和黨的十四大召開為標志，我國作出了由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的重大決策，多種所有制結構逐步建立，私營、民營經濟獲得合法性地位，民辦高等教育獲得政策支持，開始了試辦獨立學院的初步探索。第二階段（1999—2003年），是國有民辦二級學院的蓬勃發(fā)展階段。這一時期的獨立學院在借助高等教育大眾化的春風之下，如雨后春筍般涌現，創(chuàng)辦模式多種多樣，有的以普通高校的二級學院形式創(chuàng)辦，有的高校與政府合作或與企業(yè)合作方式辦學，辦學上基本是借助母體高校的品牌、專業(yè)及師資，對母體高校的“依附性”、發(fā)展上的自發(fā)性是其主要特點。第三階段（2003—2008年），是獨立學院的規(guī)范調整階段。2003年，教育部發(fā)布了《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，獨立學院有了確切的內涵和顯著特征，根據教育部文件對獨立學院的特征界定，這一時期的獨立學院探索走向“獨立”，并且數量發(fā)展較快，專業(yè)設置上根據市場和地區(qū)需求，也有所探索，獨立學院進入了一個規(guī)范調整期。第四階段（2008年至今），是獨立學院的提升完善階段。2008年教育部“26號令”的發(fā)布，厘清了近10年來圍繞獨立學院發(fā)展的一系列理論與實踐問題，獨立學院的發(fā)展進入了新階段，注重內涵式的發(fā)展成為這一階段的特點。

獨立學院作為我國高等教育辦學體制改革的重要成果之一，已經在我國高等教育系統(tǒng)中占有一席之地，并越來越發(fā)揮著不可忽視的重要作用。獨立學院在較短時間內的迅猛發(fā)展，不僅在高等教育領域產生較大反響，引起了社會各界的廣泛關注，同時也提出了一系列值得深入探討的問題。通過對獨立學院的發(fā)展演進過程進行梳理分析，不僅能明晰獨立學院發(fā)展的脈絡，對現階段獨立學院的進一步發(fā)展也具有重要的導向作用。

一、國有民辦二級學院的萌芽期（1992—1999年）

獨立學院的前身是國有民辦二級學院，最早可以追溯到1992年天津師范大學創(chuàng)辦的國際女子學院。據廈門大學潘懋元教授介紹，天津師范大學在1992年成立了民辦性質的國際女子學院，是一所培養(yǎng)具有較好綜合文化素質及技能的國際通用型女性人才的新型高等院校。其宗旨是為有志女性提供良好的學習機會，并為有志女性走向國際人才市場創(chuàng)造優(yōu)勢條件。學院實行自主招生、自主辦學、自主分配。^[4]此后，在上海又出現了若干所由本科院校與國內外機構合作舉辦的二級學院，如上海工程技術大學航空運輸學院（1993）、上海交大中歐國際工商學院（1994）、上海大學悉尼工商學院（1994）等。但真正按獨立學院要求建立的公辦民助二級學院則是四川師范大學電影電視學院。該學院是1995年四川師范大學與四川貢院電影電視教育發(fā)展研究中心合作建立的。其辦學模式充分體現了優(yōu)質辦學資金與優(yōu)質辦學資源的結合。兩者合作辦學的核心是優(yōu)勢互補，既體現在辦學條件上，也體現在管理體制上。學院的合作方投入大量的資金，建有獨立的校區(qū)和能夠滿足辦學要求的設備、設施條件，其體制為民辦。應該說，除了不是獨立頒發(fā)文憑外，已充分體現了獨立學院“民”“獨”“優(yōu)”三大特點。1998年，華南師范大學與香港康大發(fā)展有限公司聯合創(chuàng)辦了廣東省第一所民辦二級學院——華南師范大學增城學院。1998年12月，蘇州大學和蘇州市凱達房地產發(fā)展有限公司聯合創(chuàng)辦江蘇省第一所二級學院——蘇州大學文正學院。^[5]這些學院成為民辦二級學院最初的辦學嘗試。但是它們成立的特殊背景，使得它們在全國沒有產生多大影響。二級學院真正得到發(fā)展是在1999年高校大擴招背景下，江浙等沿海發(fā)達省市二級學院的興起和發(fā)展。

二、國有民辦二級學院的蓬勃發(fā)展期（1999—2003年）

1999年國務院頒布了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，提出了我國高等教育的總體發(fā)展目標：通過多種形式積極發(fā)展高等教育，2010年適齡人口的高等教育毛入學率達到15％。根據美國學者馬丁·特羅的高等教育發(fā)展階段理論，一個國家接受高等教育的人數與其適齡青年人數的比率（即毛入學率）如果不超過15％，視為高等教育精英階段；處于15％～50％，視為高等教育大眾化階段；超過50％，則視為高等教育普及化階段。這意味著我國開始向高等教育大眾化的目標邁進。

在這樣的背景下，1999年召開的第三次全國教育工作會議提出，要進一步改變政府包辦教育的狀況，鼓勵社會力量以多種形式辦學，形成以政府辦學主體、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局。^[6]在這一思想的推動下，江浙等沿海經濟發(fā)達省份的一些普通公辦高校開始了舉辦“二級學院”的大膽嘗試。浙江省率先進行新制二級學院嘗試的是寧波大學。被喻為“全國發(fā)展的潮頭城市”的寧波市，作為國務院計劃單列市，改革開放后經濟有了飛速發(fā)展，經濟總量達到中等發(fā)達國家水平。富裕起來的寧波人民渴望接受高等教育，快速發(fā)展的寧波經濟也需要科技與人才的強有力支持。為此，寧波大學領導審時度勢，抓住機遇，改革創(chuàng)新，提出了利用綜合性大學的優(yōu)勢發(fā)展民辦高校事業(yè)的設想。該設想的具體方案為：通過對寧波大學西校區(qū)土地及教學設施的置換，按照教育成本收費的原則，興辦一所具有獨立法人資格、獨立校園、獨立財務核算、相對獨立辦學的民辦本科二級學院，使它成為寧波大學改革發(fā)展的試驗田，充分利用公辦學校的辦學聲譽和民辦機制的優(yōu)勢，走出一條在市場經濟條件下高校發(fā)展的新路子，并促進寧波大學與二級學院的協(xié)同發(fā)展。這一創(chuàng)新的設想得到了浙江省政府的高度重視與支持。1999年4月，浙江省第一所新制二級學院——寧波大學科學技術學院正式批準建立。此后，在全國范圍內掀起了推廣二級學院的熱潮。這一新的辦學形式和特殊的辦學機制，其優(yōu)勢主要表現在普通高校的二級學院是由普通高等學校與社會力量聯合創(chuàng)辦的，它找到了一種引導民間富余資金投入高等教育的有效機制，使制約高等教育擴容的關鍵問題——辦學經費得以緩解；它充分利用了普通高等學?，F有的辦學資源，為高等教育擴容提供了質量保證；它為普通高等學校注入了活力，成為推動普通高等學校改革和發(fā)展的輔助力量。^[7]幾乎同時，在1999年7月，經教育部和浙江省人民政府批準，由浙江大學、杭州市人民政府、浙江省電信實業(yè)集團共同發(fā)起創(chuàng)辦了全日制本科普通高校浙江大學城市學院，是中國首家由國家重點大學創(chuàng)辦的獨立設置的二級學院。^[8]

新制二級學院對浙江省的高等教育發(fā)展起了很大作用。在2001年，浙江省二級學院的招生就超過了2萬人，使得浙江省的高校毛入學率達到了15％，基本進入了高等教育大眾化階段。2003年，浙江全省25．2萬本科在校生中民辦二級學院就讀的達到8．64萬人，占總數的三分之一。在浙江省二級學院蓬勃發(fā)展的同時，江蘇省的二級學院也在政府的積極支持下迅速發(fā)展起來。江蘇是全國高等教育最為發(fā)達的省份之一，本科高校數量眾多，這就為大力發(fā)展二級學院提供了較為有利的條件。早在1998年12月，蘇州大學和蘇州市凱達房地產有限公司就已創(chuàng)辦了江蘇省第一所新制二級學院——蘇州大學文正學院。為加快教育發(fā)展，江蘇省在2002年的教育與工作中還推出了八項新舉措，其中包括鼓勵部屬高校創(chuàng)建民辦二級學院，鼓勵省屬本科院校通過多種籌資方式舉辦民辦二級學院，甚至提出具備條件的高?？膳e辦若干所二級學院。截至2003年7月，江蘇省共組建了36所二級學院。江浙一帶的辦學實踐引起了政府有關部門的關注，對此，國家教育主管部門采取了尊重人民首創(chuàng)精神的態(tài)度。在江浙一帶高校成功創(chuàng)辦二級學院的情況下，全國各地紛紛效仿，新制二級學院如雨后春筍般蓬勃發(fā)展起來。

2003年4月，教育行政部門進行了較長時間的調查研究，并在反復征求各方面意見的基礎上制定并頒發(fā)了《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，首次提出了“獨立學院”的概念，即由普通本科高校按新機制、新模式與社會力量合作舉辦的本科層次的二級辦學機構，并提出了“積極發(fā)展，突出一個‘優(yōu)’字；規(guī)范管理，突出一個‘獨’字；改革創(chuàng)新，突出一個‘民’字的政策”。從此，新制二級學院走上了轉型和發(fā)展之路，“獨立學院”開始蓬勃發(fā)展。

三、獨立學院的規(guī)范調整期（2003—2008年）

隨著民辦二級學院的逐步發(fā)展，其問題也日益突出。如同任何新生事物一樣，民辦二級學院的發(fā)展也有一個逐步成熟和完善的過程，在其發(fā)展之初不可避免地會出現一些問題，主要表現為：其一，部分高校舉辦的二級學院實際上是一種“校中?！?，變相地搞收費“雙軌制”。這不僅違反國家現行高校收費政策，而且有悖教育公平，容易引發(fā)不同類別學生之間的矛盾。還有些公辦高校利用政策不明的現實情況，拿出一些吸引生源的熱門專業(yè)去辦二級學院，并參照民辦高校的高收費標準收費，辦學向經濟效益看齊。這種做法不但擠占了公辦高校資源，影響了高等教育質量，還犧牲了高等教育的公平性。其二，頒發(fā)學歷證書的政策不統(tǒng)一，有的學校以二級學院的名義頒發(fā)，有的學校則以校本部的名義頒發(fā)，招生宣傳又不明確，容易在社會上造成混亂，社會對此反響較大。一些二級學院出現不穩(wěn)定的現象大多數與證書的頒發(fā)有很大關系。其三，法人、產權等重大法律關系問題不明晰，合作辦學各方面面臨一定的法律和政策風險，一旦發(fā)生民事責任和債權糾紛，將給普通高校帶來很大的麻煩。上述問題如果不及時加以糾正和處理，將會影響二級學院的健康發(fā)展。以《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》的頒布為標志，國有民辦二級學院走上了轉型之路——成為了真正的獨立學院，主要體現在七個方面：一是具有獨立的法人資格，獨立承擔民事責任；二是建設獨立的校園和基本的辦學設施；三是獨立進行招生；四是實施獨立的教學組織和管理；五是獨立頒發(fā)學歷證書；六是獨立進行財務核算；七是獨立填報“高等教育基層統(tǒng)計表”?！度舾梢庖姟愤€提出獨立學院應當遵循“民”“獨”“優(yōu)”的三字原則，即要求獨立學院確立民辦機制、獨立規(guī)范辦學和讓學生享受優(yōu)質教育。并對獨立學院的辦學原則、申請程序、辦學條件與質量、財產和財務管理、與政府和其他社會組織的法律關系等提出了指導性意見，作出了具體規(guī)定。在《若干意見》頒布實施后不久，2003年8月15日，教育部頒發(fā)了《關于對各地批準試辦的獨立學院進行檢查清理和重新報批工作的通知》，啟動了對原有360多所二級學院的清理整頓和重新登記。經過逐個審查，取消了其中100多所二級學院的辦學資格，并對其中249所進行了重新登記。通過整頓，獨立學院“民”“獨”“優(yōu)”的特征獲得了各界的廣泛認同，這一新的辦學形式基本得到社會認可，獨立學院開始了規(guī)范化運作。

新的獨立學院具有三大特征：一是實行新的辦學機制，即一律采用民辦機制。獨立學院建設和發(fā)展所需經費投入及其他相關支出，均由合作方承擔或以民辦機制共同籌措；學生收費標準也按國家有關民辦高校招生收費政策制定。二是實行新的辦學模式。重點是突出一個“獨”字。獨立學院應具有獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發(fā)學歷證書，獨立進行財務核算，應具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任。獨立學院還可按國家有關教育事業(yè)統(tǒng)計工作的規(guī)定，獨立填報“高等教育基層統(tǒng)計報表”。三是實行新的管理體制。獨立學院的管理制度和辦法由申請者和合作者共同商定。雙方的權、責、利關系，通過簽署具有法律效力的協(xié)議來規(guī)范、體現；獨立學院可以成立校董會。校董會的組成及任選由雙方商定。院長由申請者推薦，校董會選任。^[9]

四、獨立學院的提升完善期（2008年至今）

根據教育部部署，將現有部分獨立學院“轉設”為民辦普通高校，將有一個5年的過渡期。獨立學院“轉設”為民辦普通高校，將開創(chuàng)出我國高等教育發(fā)展的新局面。2008年《獨立學院設置與管理辦法》的頒布敲響了獨立學院“斷奶”的警鐘，“獨立學院早晚都要過這一關，即先獨立頒發(fā)學位，再逐步脫離母體”^[10]。盡管獨立學院向民辦高校過渡困難重重，過渡后還會遇到更加困難的發(fā)展問題，但這是一種政策導向，目前還沒有太大的動態(tài)。

【注釋】

[1]馬明．我國獨立學院的現狀及前景展望——基于法律分析的視角［D］．天津理工大學，2009：28．

[2]楊繼瑞．高校獨立學院運作的經濟學分析［M］．成都：西南財經大學出版社，2007：259．

[3]朱為鴻．論中國民辦高等教育政策的演變與趨勢［J］．教育發(fā)展研究，2006（22）：40-45．

[4]張興．高等教育辦學主體多元化研究［M］．上海：上海教育出版社，2003：25．

[5]來茂德．獨立學院：中國高等教育發(fā)展的新探索——以浙江大學的兩個獨立學院為案例［M］．杭州：浙江大學出版社，2004：48-53．

[6]樊哲，鐘秉林，趙應生．獨立學院發(fā)展的現狀研究與對策建議［J］．中國高等教育，2011（3）：24-27．

[7]來茂德．獨立學院：中國高等教育發(fā)展的新探索——以浙江大學的兩個獨立學院為案例［M］．杭州：浙江大學出版社，2004：46-48．

[8]莊華潔，周全其．本科應用型人才培養(yǎng)模式的研究與實踐——浙江大學城市學院教學改革創(chuàng)新紀實［J］．高等教育研究，2004（6）：108-109．

[9]教育部關于印發(fā)《規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》的通知［R］．教發(fā)〔2003〕8號文件，教育部辦公廳，2003（4）．

[10]南方日報．獨立學院面臨“斷奶”　2013或成真正“獨立”元年［EB／OL］．http://www.hnedu.cn/:2011-08-18．