第一節(jié)　新公共管理運動與傾聽公眾呼聲、提升回應(yīng)力

一、傾聽公眾呼聲、回應(yīng)公眾需求的理論緣起

（一）政府回應(yīng)概念的起源與發(fā)展

政府回應(yīng)的理論最早產(chǎn)生于西方。在西方民主學(xué)說發(fā)展史上，孟德斯鳩最早提出了人民擁有主權(quán)、人民享有普選權(quán)、人民任命管理者的民主原則。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，公眾參與是影響政治發(fā)展的重要變量，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量一個社會政治現(xiàn)代化的一個重要尺度。民主的實質(zhì)就體現(xiàn)在具有參與國家公共事務(wù)權(quán)力的公眾通過各種合法途徑來影響公共權(quán)力的形成和公共政策的制定與執(zhí)行。因此，政府回應(yīng)建立在對民主價值的奉行和對公眾參與積極意義的肯定基礎(chǔ)之上，它既是西方公共管理的實踐過程，也是系統(tǒng)政府管理理論和行政理念的邏輯延伸。

美國學(xué)者格羅弗·斯塔林對政府回應(yīng)的定義:政府回應(yīng)意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要做出及時的反應(yīng)，并采取積極措施來解決問題；一般公眾大多贊成或喜好政府具有回應(yīng)、彈性、一致、穩(wěn)定、廉潔、負(fù)責(zé)等特性，政府必須快速地了解公眾的需求，不僅包括回應(yīng)公眾事前的表達(dá)需求，更應(yīng)洞悉先機(jī)，以前瞻性的行為來研究和解決問題；政府回應(yīng)強(qiáng)調(diào)及時與主動，政府應(yīng)該是“第一時間”、“第一地點”出現(xiàn)在現(xiàn)場，定期主動地向公眾征詢意見、解釋政策和回答問題。^[1]政府能否及時對公眾的意見做出負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，能否及時迅速地提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)是衡量善治程度高低的重要內(nèi)容。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論囿于效率的研究視野，對政府的回應(yīng)性表達(dá)十分不足。20世紀(jì)80年代以來，西方國家興起的新公共管理運動，深刻改變了傳統(tǒng)行政模式下的公共部門與公眾之間的關(guān)系。新公共管理運動將公眾定位為通過納稅行為而享受公共部門服務(wù)的“顧客”，將公眾滿意度作為政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本導(dǎo)向，提出了增進(jìn)政府的責(zé)任心、回應(yīng)性等改革目標(biāo)，傾聽公眾呼聲與回應(yīng)公眾需求逐漸成為各國政府改革的一個潮流。

建立健全公共部門與社會公眾之間信息交流和溝通的機(jī)制、回應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是社會公眾對公共管理活動的參與權(quán)利和以社會公眾需求為公共管理的導(dǎo)向。信息交流和溝通的機(jī)制主要包括公共部門之間、公共部門與社會公眾之間這兩個系統(tǒng)；其根本目的是為社會公眾表達(dá)利益與意志、選擇公共服務(wù)及其提供者、監(jiān)督公共服務(wù)供給者、增強(qiáng)政府公共部門的回應(yīng)力提供便捷的渠道與途徑。這樣，政府等公共部門再也不是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，而是公共服務(wù)的供給者；不是以自身制定的規(guī)則為依歸，而是必須以社會公眾的需求為導(dǎo)向，增強(qiáng)對社會公眾需求的回應(yīng)力，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展成為公共部門要傾聽公眾的呼聲。

公共管理民主化的發(fā)展使社會公眾成為公共管理活動服務(wù)的對象，是公共服務(wù)的消費者或顧客。從經(jīng)濟(jì)的角度講，社會公眾是公共組織經(jīng)費的來源者，有人也稱他們是公共組織的所有者；從政治的角度講，他們是政務(wù)類公務(wù)員的選民。顧客、消費者、社會公眾與他們作為這個社會的主人、所有者具有同一的意義。20世紀(jì)80年代初開始流行的“回應(yīng)性國家”（the responsive state）概念就是要求國家把社會公眾當(dāng)作消費者、顧客、委托人等來看待，而不只是把社會公眾當(dāng)作選民來看待。傾聽顧客聲音（listening to customers）的方法正是在民主化社會背景條件下政府公共部門和非營利部門等公共組織吸收私營部門的管理經(jīng)驗、引進(jìn)市場競爭機(jī)制的結(jié)果，是當(dāng)代西方國家公共管理運動普遍采取的改革措施和重要的實踐方法，成為當(dāng)代公共管理的重要理論主張。^[2]

20世紀(jì)90年代中后期，新公共服務(wù)運動高舉公民權(quán)、民主和公正的旗幟對新公共管理運動倡導(dǎo)的績效追求進(jìn)一步推崇，更加突出公民參與的重要作用和政府回應(yīng)的積極意義。公共治理理論也同樣認(rèn)為政府不再是合法性權(quán)威的唯一擁有者，而是多元化主體的合作共治，政府應(yīng)與其他社會管理主體廣泛互動，及時傾聽公眾呼聲并做出積極回應(yīng)?？梢韵胂?，未來社會治理是一個建立在市場原則、公共利益和角色認(rèn)同基礎(chǔ)上的上下互動、合作協(xié)商的管理模式。因此，政府公共部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，以平等的身份形式通過一定的程序，協(xié)調(diào)多元利益，確保公共利益的主導(dǎo)地位，逐漸有效地幫助公眾表達(dá)并滿足對公共利益的需求。通過以公眾為中心的集體戰(zhàn)略行動，提高公眾影響政治決策的參與，減少非人性化的控制，營造一個公平而開放的行政環(huán)境，提供一個動態(tài)自主的行動載體，促成基于充分公共討論基礎(chǔ)上的“重疊共識”，實現(xiàn)行政主體和公民社會充分合理的連接，使個人目標(biāo)方向與集體的定位一致。^[3]

（二）我國傾聽公眾呼聲、回應(yīng)公眾需求的現(xiàn)實狀況

由我國“確保人民當(dāng)家做主、確保我們的政府是人民的政府”這個國體本質(zhì)所決定，傾聽公眾呼聲、回應(yīng)公眾需求必然是這個國體的本質(zhì)要求。為此，我國在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時，強(qiáng)調(diào)了和諧社會建設(shè)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、績效政府、服務(wù)型政府，進(jìn)一步推動社會轉(zhuǎn)型。但是，現(xiàn)實的社會狀況、歷史中長期以來的封建特權(quán)思想的影響，以及法治的不健全，導(dǎo)致我國在傾聽公眾呼聲、回應(yīng)公眾需求方面還是有很大的改進(jìn)空間。

1.政府回應(yīng)動力不足

政府回應(yīng)的動力主要來自兩個方面:一是來自政府內(nèi)部自身的動力；二是來自社會公眾需求的壓力。

從內(nèi)部動力來說，由于行政文化長期受傳統(tǒng)“官本位”和特權(quán)思想的影響，導(dǎo)致行政主體缺乏契約精神和法治理念，動力主要來自領(lǐng)導(dǎo)人的作為，人治色彩比較濃厚。此外，長期以來條塊分割的行政組織體制，滋生了“官本位”的心態(tài)和部門利益最大的現(xiàn)實格局，政府部門利益實際上往往成為政府回應(yīng)的最大阻力。久而久之，使得政府及其公務(wù)人員對變化的社會需求缺乏適應(yīng)能力。

從外部動力來說，我國社會發(fā)展還不成熟，社會組織的力量非常薄弱，大部分社會組織都具有半官方性質(zhì)，受到政府的管制，不能有效地影響利益的表達(dá)、影響政府議程。公共輿論本來是政府回應(yīng)的最大動力，但在當(dāng)代中國，由于公共輿論受黨和政府的管理，在很大程度上是黨和政府的喉舌，其監(jiān)督政府的作用受到很大削弱。再加上公民自身素質(zhì)和能力的原因，又缺乏利益表達(dá)渠道，因此，很難改變社會轉(zhuǎn)型時期政府獨掌政治權(quán)力的格局，其政治參與往往不是政治冷漠就是采用極端化方式，導(dǎo)致政府與公眾之間無法進(jìn)行良性、有效的互動，政府體系與公民社會體系之間相互影響少、溝通互動不平衡、回應(yīng)性差。

2.政府回應(yīng)效率低下

政府回應(yīng)本來應(yīng)該是政府與公民之間的平等互動，但由于我國長期以來受中央集權(quán)政治傳統(tǒng)及計劃經(jīng)濟(jì)“全能政府”觀念的影響，公共資源和服務(wù)被政府機(jī)構(gòu)所壟斷，社會處于政府的高度監(jiān)視和嚴(yán)密控制之下，從而形成了強(qiáng)政府、弱社會的歷史和現(xiàn)實狀況。實際上，政府在與公眾溝通互動的過程中占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位。在被動回應(yīng)過程中，政府主導(dǎo)權(quán)主要體現(xiàn)在公民獲得政府回應(yīng)難、政府回應(yīng)隨意性大、政府回應(yīng)效率低這些方面。政府拒絕回應(yīng)公民、政府回應(yīng)滯后的例子比比皆是，社會組織和公民對政府的不作為缺乏有效的約束機(jī)制，因此往往感到無可奈何、無計可施，最終形成沉默——極端反抗的惡性處理路徑。在主動回應(yīng)中，政府對民意的征詢和采納程度在很大程度上取決于政府的意愿、領(lǐng)導(dǎo)人的主觀偏好和注意力的分配。就目前的情況看，民意在經(jīng)歷漫長的官方調(diào)研和輿論反應(yīng)后，才可能有選擇性地進(jìn)入政府公共政策議程，然后經(jīng)過政府部門的層層過濾和利益相關(guān)方的討價還價才能形成政策決定，即使迅速形成政策決定，還須通過自上而下冗長的等級鏈的傳遞加以執(zhí)行。政府回應(yīng)不足和效率低下也是許多群體性事件不斷滋生、蔓延的重要原因。

3.政府回應(yīng)的載體局限、向度單一

在現(xiàn)代政治生活中，政府回應(yīng)是經(jīng)常性、持續(xù)性的現(xiàn)象，是現(xiàn)代公民參政和國家治理的重要手段。長期以來，我國政府主要依賴于報紙、電視等傳統(tǒng)大眾媒介來向公眾發(fā)布政府的方針、政策等，這些政務(wù)信息往往要經(jīng)過層層過濾和精心編輯，高強(qiáng)度的新聞管控和靜態(tài)、平面化、單向度的媒介工具，使得人們獲得國家過濾、滯后的信息之外，人們期待的快速、及時、互動的信息溝通方式和途徑付諸闕如。政府在海量信息面前又往往捉襟見肘，舉措失宜，只好有選擇性地過濾、隱瞞乃至拒絕接受新的信息，因而往往錯失處理突發(fā)事件的“第一時間”，不能把握住處理重大突發(fā)性事件的主動權(quán)，不僅浪費大量社會資源，提高了政府回應(yīng)的成本，同時也影響了回應(yīng)的社會效益。在回應(yīng)向度上，主要是對上回應(yīng)而不是對下回應(yīng)的垂直型回應(yīng)模式，傳統(tǒng)的政府回應(yīng)主要靠官方媒體、記者招待會、新聞發(fā)言人、政府電話熱線、政策輸出等完成。這些回應(yīng)方式都具有垂直發(fā)布式的特點，一般都是政府就日常公共信息定期發(fā)布或者就重大事務(wù)進(jìn)行通報。

正是在這樣的社會現(xiàn)實條件下，國家和政府的本質(zhì)要求必須一切為了人民，適應(yīng)時代發(fā)展和改革的需要必須轉(zhuǎn)變觀念、改進(jìn)方法。南海區(qū)委區(qū)政府順勢而上，敢用微博，政府于無聲處即時聽到民間多層面的真實的聲音，防止意見失序和累積爆發(fā)；會用微博，將問題發(fā)現(xiàn)在萌芽，解決在最初，防止社會問題擴(kuò)散與蔓延；善用微博，與數(shù)以億計的龐大群體有益互動，回應(yīng)社會變遷中的問題、困惑與需求。在實踐中，南海區(qū)委區(qū)政府不僅從根本上解決了為什么要傾聽公眾呼聲、回應(yīng)公眾需求的問題，而且，還通過運用政務(wù)微博這種新型的媒體形式解決了如何傾聽公眾呼聲、回應(yīng)公眾需求的手段問題。

二、傾聽公眾呼聲、回應(yīng)公眾需求的工作推進(jìn)

現(xiàn)階段中國正處于行政改革和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會矛盾呈現(xiàn)多發(fā)、易發(fā)的局面，政府回應(yīng)面臨著諸如公眾利益訴求的多樣化、公共危機(jī)爆發(fā)的突然性和嚴(yán)重性等一系列空前的挑戰(zhàn)。諸如此類的挑戰(zhàn)帶來的社會不穩(wěn)、社會失序甚至社會危機(jī)，足以加劇中國走向高風(fēng)險社會，而這些問題的妥善解決迫切需要政府提高其回應(yīng)公眾的能力。為此，不斷深化行政體制改革，建設(shè)一個基于廣泛“公共精神”理念之上的回應(yīng)性政府勢在必行。

（一）重構(gòu)公共倫理

公共倫理決定著公共管理通過什么樣的組織形式、制度安排和法制程序來為公共利益服務(wù)，還決定著公共管理人員以什么樣的態(tài)度和行為方式去促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。因此，公共管理主體需要實現(xiàn)服務(wù)價值的轉(zhuǎn)變，應(yīng)將自身職能定位于幫助公民表達(dá)和實現(xiàn)公共利益，而非試圖加強(qiáng)對社會組織的統(tǒng)御和控制。此外，要明確公務(wù)人員的角色，樹立其公民本位、民主管理的現(xiàn)代管理理念。政府公共部門的權(quán)力是人民賦予的，是人民委托的。公務(wù)人員只能全心全意為人民服務(wù)，而不能運用這種權(quán)力為自己謀利益。正如鄧小平同志所說:要堅決批評和糾正各種脫離群眾、對群眾疾苦不聞不問的錯誤；群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶；黨的組織、黨員和黨的干部，必須同群眾打成一片，絕對不能同群眾相對立；如果哪個黨組織嚴(yán)重脫離群眾而不能堅決改正，那就喪失了力量的源泉，就一定要失敗，就會被人民拋棄。^[4]要鼓勵公共管理中的公民參與。政府公共部門在公共管理中只有實現(xiàn)雙向互動而不是權(quán)威管理的單向指令，才能及時了解到公民的意愿與要求，才能在程序和公共管理理念上，切實把公民的利益放在首位；也只有在公共管理全過程中做到深入了解民情、充分反映民意，才能更好地調(diào)動公民參與的積極性，使政府回應(yīng)更好地滿足公眾的現(xiàn)實需要。

（二）推進(jìn)學(xué)習(xí)型政府建設(shè)

當(dāng)今社會，知識與信息的更新正以前所未有的速度進(jìn)行，人們的思想日趨活躍，參與意識不斷加強(qiáng)，對政府的期望達(dá)到了前所未有的高度。政府必須認(rèn)識到自身所處環(huán)境的變化，順應(yīng)不斷變化的國際國內(nèi)局勢，通過不斷學(xué)習(xí)，借鑒成功的經(jīng)驗，實現(xiàn)自我超越。學(xué)習(xí)型政府的概念是學(xué)習(xí)型組織理論的延伸，它適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的方向，能夠傾聽各方面的意見，掌握變化的趨勢，了解變化的起因，并以主動的姿態(tài)面對更加復(fù)雜的環(huán)境，進(jìn)而達(dá)到不斷提高的目的。^[5]因而，提高公務(wù)員素質(zhì)，建設(shè)一支優(yōu)秀、廉潔、精干、勤政的公務(wù)員隊伍，推進(jìn)學(xué)習(xí)型政府建設(shè)就成為建設(shè)回應(yīng)型政府的基本要求。這就要求在政府內(nèi)部倡導(dǎo)寬容、合作、創(chuàng)新、信任的文化，組建共享經(jīng)驗、知識、信息和創(chuàng)意的學(xué)習(xí)團(tuán)隊，塑造互助學(xué)習(xí)、兼容并包的學(xué)習(xí)氛圍，完善終身教育體系和機(jī)制，最終形成全員學(xué)習(xí)、團(tuán)隊學(xué)習(xí)、組織學(xué)習(xí)的局面，從而提高整個政府及其公務(wù)群體的回應(yīng)、管理能力，從而更好地傾聽公眾呼聲，回應(yīng)公眾需求，建設(shè)回應(yīng)型政府。

（三）完善回應(yīng)機(jī)制

增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，需要改進(jìn)和完善聚集民意的機(jī)制、表達(dá)民意的環(huán)節(jié)，使下情上達(dá)、上情下達(dá)，保障群眾表達(dá)權(quán)的落實，促進(jìn)民主決策，這種制度的構(gòu)建，對于建設(shè)回應(yīng)型政府至關(guān)重要。^[6]建設(shè)回應(yīng)型政府必然要強(qiáng)化政府回應(yīng)制度建設(shè)，建立制度化、規(guī)范化、程序化、公開、透明、公正的利益表達(dá)機(jī)制、決策參與和反饋機(jī)制。為此，必須做到以下幾點。

第一，要建立政府服務(wù)承諾制度，可以借鑒英國梅杰政府的“公民憲章”方案?！肮駪椪隆狈桨敢笏械墓步M織都將建立顧客（即公民）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，吸引來自顧客的輸入，并承諾予以滿足，如果達(dá)不到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，他們必須做出補(bǔ)救，并建立專門處理顧客投訴的制度。^[7]

第二，要完善公共服務(wù)的價格聽證制度，在決定與公民切身利益直接相關(guān)的公共物品和公共服務(wù)的定價時，要采取聽證會的形式，邀請各方面的社會公眾代表參加，廣泛聽取各方面意見，從而能夠使公共產(chǎn)品和公共服務(wù)價格更好地反映社會的需求和平均支付能力。最后要健全政府回應(yīng)監(jiān)督和評估機(jī)制。從立法上規(guī)范對政府回應(yīng)的監(jiān)督，把政府回應(yīng)所涉及的各個環(huán)節(jié)以法律和法規(guī)的形式規(guī)范下來，保證政府回應(yīng)成為政府的一個常規(guī)職能而不至于流于形式，并對在政府回應(yīng)中的政府及其公務(wù)人員采取的行動、起到的作用、取得的成效等方面進(jìn)行綜合評估，其目的在于評估政府回應(yīng)機(jī)制的有效性和政府公務(wù)人員回應(yīng)的積極性。

（四）構(gòu)建電子化的回應(yīng)平臺

傳統(tǒng)的傾聽公眾呼聲與回應(yīng)公眾需求的渠道有報紙、廣播、走訪調(diào)查、信件、信訪、電話熱線等，^[8]傳統(tǒng)政府回應(yīng)的應(yīng)答系統(tǒng)包括考察中聽取群眾的反映、信訪渠道了解民情、重視媒體反映情況、根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)了解社會需求滿足的狀況。這些傳統(tǒng)政府回應(yīng)的應(yīng)答系統(tǒng)在一定時期內(nèi)對政府回應(yīng)社會需求起到一定的作用。但傳統(tǒng)政府回應(yīng)的應(yīng)答系統(tǒng)在行政管理現(xiàn)代化建設(shè)中有其固有的局限性，表現(xiàn)為:行政透明度低、公開信息量小、個案特征強(qiáng)、普遍意義弱、反映時間長、回應(yīng)速度慢等。而電子政務(wù)可以通過現(xiàn)代化的信息通信技術(shù)，盡可能地突破時空限制，營造出一個平等、開放的公共話語空間，實現(xiàn)最大范圍的公眾參與公共管理，促進(jìn)政府與公眾互動及政策傳遞，以形成有效的政策參與和回應(yīng)模式。

完善電子化的政府回應(yīng)平臺，目的在于建立起跨越政府、企業(yè)與公眾之間分割的互動機(jī)制，經(jīng)此互動機(jī)制，公眾可以獲得政府的服務(wù)，而政府亦可以了解公眾的合理需求，促使政府更有回應(yīng)力和責(zé)任感。^[9]因此，建設(shè)回應(yīng)型政府必須要加快完善電子化的政府回應(yīng)平臺，建立無縫隙的信息溝通網(wǎng)絡(luò)和辦公系統(tǒng)，實行行政審批、公共服務(wù)活動的一站式、一網(wǎng)式服務(wù)，使政府及其公務(wù)人員可以隨時隨地以最快速度實現(xiàn)與社會的互動與回應(yīng)。