煽動，指的是通過演講、文字乃至廣播電視、書畫等言論方式公然散布虛假的信息，以蠱惑人們的反常情緒，采取某種不利于社會或他人甚至國家的行為。煽動主要有四個特點:一是表述方式的非理性，即使用浮夸的、情緒化的、蠱惑性的言語;二是內(nèi)容的非事實性，如虛張聲勢，夸大其辭，攻其一點，不及其余，造謠誹謗;三是直接面對公眾，公然散播;四是具有導(dǎo)致反常行為的目的，煽動他人的反常情緒，采取不利于社會、他人甚至是國家的行為^[2]。煽動是一種反常的、病態(tài)的、邪惡的表達(dá)思想的方式，同新聞的真實性和客觀性是相違背的^[3]。煽動誹謗政府罪(seditious libel)是最嚴(yán)重的誹謗行為，這種犯罪被認(rèn)為破壞了國家的安寧和政府的自信。很多國家于不同時期對煽動都有相關(guān)的立法，但是，反煽動立法在其之后的運用中會與表達(dá)自由、新聞自由相沖突。在歷史上，英國與美國都對煽動做出相應(yīng)比較寬泛的規(guī)定，但隨后又都廢除。

(一)英國的法律規(guī)范

英國法律歷史上最早的誹謗罪出現(xiàn)在1275年愛德華一世統(tǒng)治時期。當(dāng)時的法律規(guī)定，任何人都不得引用、公布引起國王與領(lǐng)域之內(nèi)的臣民之間意見不合的任何虛假消息或者故事^[4]。發(fā)表這樣言論的人要被關(guān)押在監(jiān)獄中，直到其將第一次發(fā)布該言論的人帶到法庭上，由此可見，最早的誹謗罪是煽動誹謗政府罪。

誹謗訴訟大約于13世紀(jì)成為較為普遍的訴訟，真正的誹謗罪名的出現(xiàn)大約始于14世紀(jì)末15世紀(jì)初^[5]。此時，由星座法院(star chamber，指1487年根據(jù)亨利七世制定的法規(guī)組織起來的法院，以擅斷、酷刑著稱，1640年廢止^[6])管轄的誹謗案件的訴訟規(guī)則在刑事領(lǐng)域發(fā)展起來。17世紀(jì)，星座法庭為了限制人們針對政府、法律、公職人員威望的批評和批判而頒布《煽動誹謗法案》(The Seditious Act，1661)。這一時期的法律特點為使用酷刑，制造恐怖，對煽動叛國和誹謗宮廷案件，以酷刑懲處。禁止在出版物中誹謗國王、王室和政府官員，這維護(hù)了封建統(tǒng)治，保護(hù)了統(tǒng)治者信息優(yōu)勢的地位，也造成了濫用司法的嚴(yán)重后果。

英國資產(chǎn)階級革命成功，1689年頒布的《權(quán)利法案》宣布了臣民享有一系列不可侵犯的權(quán)利。1752年，英國書商歐文出售批評政府議會的書刊，以誹謗罪受審，最終陪審團(tuán)判決歐文無罪;1762年，英國《北不列顛人》雜志的威克斯在創(chuàng)刊號上提出“報人神圣天職為批評政府”而被捕，最終被判無罪釋放。在20世紀(jì)，英國僅有的一例煽動誹謗政府的公訴案件，即1947年的Caunt案。被告地方報紙，發(fā)表了一篇攻擊英國猶太教的文章，最后陪審團(tuán)宣告該報社的編輯無罪。在英美法系中，原有判例對后來判例具有示范性和參照性，主要通過法案和判例保護(hù)公民的言論自由。

在現(xiàn)代社會中，各個國家的憲法對保護(hù)言論自由做出了規(guī)定，所以煽動誹謗政府的范圍也就越來越窄?，F(xiàn)在，在英美法系的許多國家，對于誹謗罪的公訴案已經(jīng)非常罕見，建議廢除誹謗罪或者廢除誹謗罪的呼聲很高。英國法律委員會已經(jīng)廢除與煽動性誹謗有關(guān)的罪行規(guī)定。在實踐中，對煽動誹謗政府罪的懲罰并非是對批評政府行為的懲罰，而是對這些有可能引起破壞社會治安的行為的懲罰。

在英國，現(xiàn)今關(guān)于妨害公共秩序罪的主要制定法是《1986年公共秩序法》。該法被《1990年廣播法》《1994年刑事審判和公共秩序法》和《1996年公共秩序法》(修正案)的相關(guān)條款所修正。英國《1986年公共秩序法》中用禁止故意激起或可能激起民族仇恨的規(guī)定部分取代了煽動誹謗政府罪。

(二)美國的法律規(guī)范

在15世紀(jì)至18世紀(jì)的英國和美國，煽動誹謗政府的案件非常普遍。美國18世紀(jì)的煽動暴亂法規(guī)定，任何對政府的批評行為或引起公眾對政府惡感的言論，都構(gòu)成煽動誹謗政府罪。

1783年美國獨立，結(jié)束了英國殖民統(tǒng)治，確立了比較民主的資產(chǎn)階級政治體制。1791年美國憲法第一修正案中闡述了每個人都有言論自由;如果取消了言論自由，那么就取消了新聞自由。言論自由與煽動誹謗政府之間的關(guān)系也由此受到很多人的關(guān)注^[7]。

1798年，聯(lián)邦黨人控制國會，為打擊反聯(lián)邦黨人及新聞界的勢力，立法通過《外國人法》和《反煽動法》，把反對聯(lián)邦政府政策的不同意見作為煽動性誹謗予以刑事懲罰?！斗瓷縿臃ā芬?guī)定:任何人發(fā)表、出版任何針對聯(lián)邦政府的虛假、誹謗性和惡意的言論，都應(yīng)處2 000美元以下的懲罰和2年以下的監(jiān)禁;運用言論蔑視、丑化總統(tǒng)和國會，或煽動美國人民對總統(tǒng)和國會的仇恨，均為煽動騷亂^[8]。1800年，共和黨人杰斐遜當(dāng)選為第三任美國總統(tǒng)，1801年，這兩部法律失效。此后很長一段時間，美國國會一直沒有就懲罰言論立法。1918年的《反間諜法》是美國參加第一次世界大戰(zhàn)的背景下制定的。第一次世界大戰(zhàn)期間和戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國政府根據(jù)1917年制定的《反間諜法》指控報紙、雜志、書籍發(fā)表反戰(zhàn)言論的訴訟達(dá)1 900件。1918年的《反間諜法》于1920年取消。1964年美國聯(lián)邦最高法院明確宣布，批評政府的行為在美國不是犯罪。

(三)中國的法律規(guī)范

我國與煽動相關(guān)的罪名主要有以下五條^[9]:

其一，煽動分裂國家罪。本罪是指煽動分裂國家、破壞國家統(tǒng)一的行為。本罪侵犯的客體是國家統(tǒng)一;客觀方面表現(xiàn)為煽動分裂國家、破壞國家統(tǒng)一的行為，如公開發(fā)表文字，宣傳西藏不是中國的領(lǐng)土，而是獨立的國家，并號召人們?yōu)閷崿F(xiàn)西藏的獨立而行動。犯罪主體為一般主體，既可以是國內(nèi)有一定影響的人物，也可以是普通的公民;既可以是中國人，也可以是外國人。主觀方面由故意構(gòu)成，即意圖通過煽動，使他人進(jìn)行分裂國家、破壞國家統(tǒng)一的活動。本罪是行為犯，只要行為人實施了煽動分裂國家、破壞國家統(tǒng)一的行為，就構(gòu)成本罪的既遂，不需要因煽動使他人實施分裂國家、破壞國家統(tǒng)一的行為。依照《刑法》第一百零三條第二款規(guī)定，犯煽動分裂國家罪的，處5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利;對其中的首要分子或者罪行重大的，處5年以上有期徒刑。依照《刑法》第一百一十三條第二款，犯本罪的，可以并處沒收財產(chǎn)。

其二，煽動顛覆國家政權(quán)罪。本罪是針對以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家政權(quán)、推翻社會主義制度的行為。本罪侵犯的客體是我國人民民主專政的政權(quán)和社會主義制度。雖然行為人可能不親自去實施顛覆國家政權(quán)、推翻社會主義制度的行為，但是行為人通過造謠、誹謗等方式煽動他人去實施，實際上是顛覆國家政權(quán)的教唆行為，侵害了我國的政權(quán)穩(wěn)固和社會制度?？陀^方面表現(xiàn)為以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家政權(quán)和社會主義制度的行為，如當(dāng)眾演講，利用各種傳播媒介宣揚推翻現(xiàn)行制度等。犯罪主體為一般主體。主觀方面由故意構(gòu)成，并且具有顛覆國家政權(quán)和推翻社會主義制度的目的。行為人希望通過自己的煽動，把別人煽動起來實施顛覆國家政權(quán)的行為。依照《刑法》第一百零三條第二款規(guī)定，犯煽動顛覆國家政權(quán)罪的，處5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利;對其中的首要分子或者罪行重大的，處5年以上有期徒刑。依照《刑法》第一百一十三條第二款，犯本罪的，可以并處沒收財產(chǎn)^[10]。

其三，煽動民族仇恨、民族歧視罪。本罪是針對用各種蠱惑人心方法、公開煽動民族仇恨、民族歧視的、情節(jié)嚴(yán)重的行為。本罪侵犯的客體是中華民族的團(tuán)結(jié)。我國《憲法》第四條規(guī)定:“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為?！鄙縿用褡宄鸷蕖⒚褡宸至?，正是對民族平等和民族團(tuán)結(jié)關(guān)系的破壞?？陀^方面表現(xiàn)為以各種蠱惑人心的方法，公開煽動民族仇視、民族歧視的行為。煽動民族仇恨，是指以激起民族之間的仇恨和歧視為目的，利用各民族的來源、歷史和風(fēng)俗習(xí)慣的不同，煽動民族之間的相互敵對、仇恨，損害民族平等地位、使民族之間相互排斥等的行為。犯罪主體為一般主體，任何年滿16周歲，且具有刑事責(zé)任能力的人，均可構(gòu)成本罪的主體。依照《刑法》第二百四十九條規(guī)定，煽動民族仇恨、民族歧視，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上10年以下有期徒刑。

其四，煽動暴力抗拒法律實施罪。本罪是針對煽動暴力抗拒國家法律、行政法規(guī)等實施的行為。本罪侵犯的客體是國家的法律秩序。如果行為人煽動群眾暴力抗拒國家法律、行政法規(guī)的實施，必然破壞國家的法律秩序，影響社會的穩(wěn)定。客觀方面表現(xiàn)為煽動群眾暴力抗拒國家法律、行政法規(guī)實施的行為。煽動的內(nèi)容必須是試圖使群眾使用暴力手段抗拒國家法律、行政法規(guī)實施，如果不是鼓動群眾使用暴力抗拒，不構(gòu)成本罪。這里的“暴力抗拒”是指以殺害、傷害執(zhí)法人員或者進(jìn)行物質(zhì)破壞等暴力手段。犯罪主體為一般主體。主觀方面由故意構(gòu)成，即故意煽動群眾使用暴力抗拒法律實施。依照《刑法》第二百七十八條規(guī)定，煽動群眾暴力抗拒國家法律、行政法規(guī)實施的，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利;造成嚴(yán)重后果的，處3年以上7年以下有期徒刑。

其五，煽動軍人逃離部隊罪。本罪針對的是以語言、文字等形式，鼓動軍人逃離部隊，情節(jié)嚴(yán)重的行為。本罪侵犯的客體是部分兵員管理秩序。煽動現(xiàn)役軍人逃離部隊情節(jié)嚴(yán)重的行為，違反國防法規(guī)定的公民和組織應(yīng)當(dāng)支持國防建設(shè)的義務(wù)，嚴(yán)重妨害部隊兵員管理秩序，削弱部隊?wèi)?zhàn)斗力，危害國防利益?？陀^方面表現(xiàn)為煽動軍人逃離軍隊、情節(jié)嚴(yán)重的行為，如通過寄送宣傳材料、散發(fā)標(biāo)語傳單等，鼓動正在服役的軍人不經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、擅自離開部隊，或者經(jīng)批準(zhǔn)離隊后逾期不歸隊、逃避兵役義務(wù)等行為。犯罪主體為一般主體，既可以是軍人，也可以是非軍人。主觀方面由故意構(gòu)成，即行為人明知被煽動的對象是現(xiàn)役軍人，對其危害軍隊和國防建設(shè)的后果持希望或者放任的態(tài)度。依照《刑法》第三百七十三條規(guī)定，煽動軍人逃離部隊，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制。

此外，我國新聞傳播領(lǐng)域的行政法規(guī)做出了一系列禁止以言論煽動危害國家的規(guī)定。如《出版管理條例》第二十五條規(guī)定任何出版物不得含有的內(nèi)容包括:反對憲法確定的基本原則的;危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的;泄露國家秘密、危害國家安全或者損害國家榮譽和利益的;煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)，或者侵害民族風(fēng)俗、習(xí)慣的;擾亂社會秩序，破壞社會穩(wěn)定的等?！稄V播電視管理條例》第三十二條規(guī)定的電臺、電視臺禁播內(nèi)容有:危害國家的統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的;危害國家的安全、榮譽和利益的;煽動民族分裂，破壞民族團(tuán)結(jié)的等項條款?！峨娦艞l例》第五十七條規(guī)定任何組織或者個人不得利用電信網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播的信息有:反對憲法所確定的基本原則的;危害國家安全，顛覆國家政權(quán)，破壞國家統(tǒng)一的;損害國家榮譽和利益的;煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)的;散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩(wěn)定的等。利用出版物或者其他新聞傳播媒介傳播危害國家安全的違禁內(nèi)容，將依法受到刑事處罰或行政處罰。