淺論公用企業(yè)反壟斷法的適用

《中華人民共和國(guó)憲法》第6條規(guī)定了以公有制為主體的所有制形式，在大多數(shù)人看來(lái)還是指公用事業(yè)之類的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)行業(yè)，由公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)著，因而對(duì)于這部分產(chǎn)業(yè)的保護(hù)性政策仍占有很大的比重。公用企業(yè)雖然具有自然壟斷的特征，但由于“重政治規(guī)范性，輕經(jīng)濟(jì)合理性”^[1]的特征，人們比較強(qiáng)調(diào)其存在的政治意義，力求在反壟斷法上為其豁免尋求合理的依據(jù)，但在經(jīng)濟(jì)上卻產(chǎn)生了許多難以解決的矛盾和問(wèn)題。正如喬治·施斯蒂格勒所說(shuō)的那樣：實(shí)際上，有關(guān)人類行為只有一個(gè)一般理論，那就是效用極大論^[2]。經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的公用企業(yè)以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，他們希望維持其市場(chǎng)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和壟斷價(jià)格，另一方面，由于公用事業(yè)具有提供公共物品的屬性和服務(wù)于公眾利益的內(nèi)涵，因而也賦予了其滿足社會(huì)基本需要，促進(jìn)總體效益可持續(xù)發(fā)展的宗旨。很明顯，公用企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)效益的追求和其自身所負(fù)載的公共目標(biāo)就顯得有點(diǎn)背道而馳的味道了。這二者之間必須處于一個(gè)平衡的地位，無(wú)論偏重哪一方都會(huì)對(duì)公用企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利的后果。但就公用企業(yè)近些年發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的局面沒有根本改變，其往往會(huì)利用市場(chǎng)獨(dú)占地位，設(shè)置進(jìn)入壁壘，以超高價(jià)格銷售產(chǎn)品或以超低價(jià)格購(gòu)買商品，搭售或附加不合理的條件，對(duì)市場(chǎng)實(shí)施以排除競(jìng)爭(zhēng)為目的的控制。而且企業(yè)內(nèi)部缺乏一種激勵(lì)機(jī)制，外部缺乏潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，造成它們不注意改善經(jīng)營(yíng)管理、服務(wù)質(zhì)量，致使不少公用企業(yè)處于一種低效的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。這需要我們努力探索推動(dòng)公用企業(yè)改革的新思路、新方法、新途徑，形成有中國(guó)特色的公用企業(yè)運(yùn)行模式。

一、公用企業(yè)的概念和特點(diǎn)

（一）公用企業(yè)的概念。

公用企業(yè)，是國(guó)家為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的需要和社會(huì)公眾的利益而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)組織?！吨腥A人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)?！痹摲ㄊ状翁岢隽斯闷髽I(yè)反壟斷的問(wèn)題，也是公用企業(yè)作為一個(gè)法律概念，最早出現(xiàn)在我國(guó)的法律中。1993年12月9日，國(guó)家工商行政管理局又頒布了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限定競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》，該規(guī)定第二條又對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行了進(jìn)一步的界定：“公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者。”

公用企業(yè)（public utilities）與公用事業(yè)在英語(yǔ)上是一個(gè)詞源，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，由于公用企業(yè)自然壟斷性的本質(zhì)，其常被稱為自然壟斷企業(yè)，所謂自然壟斷（natural monopoly），是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)^[3]。這種由于技術(shù)或特別的經(jīng)濟(jì)理由而成立的壟斷或寡頭壟斷稱為“自然壟斷”或“自然寡頭壟斷”（植草益，1992）。大多經(jīng)濟(jì)學(xué)理論常用規(guī)模經(jīng)濟(jì)（economies of scale）、范圍經(jīng)濟(jì)（economies of scope）或成本次可加性^[4]來(lái)對(duì)自然壟斷進(jìn)行分析，而現(xiàn)存在用網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)原理來(lái)描述其特征的理論。

（二）公用企業(yè)的特點(diǎn)。

按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)通行的定義，當(dāng)相關(guān)產(chǎn)量范圍存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)時(shí)，一個(gè)企業(yè)能以低于兩個(gè)或更多企業(yè)的成本為整個(gè)市場(chǎng)供給一種物品或勞務(wù)時(shí)，自然壟斷就是這個(gè)行業(yè)現(xiàn)實(shí)的選擇^[5]?；谶@種壟斷特性，公用企業(yè)常表現(xiàn)為以下的特征。

1.公用企業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益。公用企業(yè)具有以網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益為特征的適宜壟斷的天然屬性，是一種典型的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)（network industries）。公用企業(yè)通過(guò)固定的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)傳輸自己的商品和服務(wù)，這種管網(wǎng)大多按行政區(qū)域來(lái)設(shè)置，覆蓋面廣，線路長(zhǎng)，技術(shù)含量高，投資規(guī)模大，成本回收期長(zhǎng)，如果引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，過(guò)于激烈的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使“叢林法則”被擴(kuò)大，一部分企業(yè)會(huì)被迫退出市場(chǎng)，由于資產(chǎn)的專用性，其沉淀成本不能很好的隨之退出轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，會(huì)使社會(huì)資源不能得到有效的配置，造成資源浪費(fèi)。

2.公用企業(yè)具有較強(qiáng)的社會(huì)公共性和公益性。公用企業(yè)必須以社會(huì)基本需要的滿足為目標(biāo)，在公用事業(yè)的消費(fèi)上具有共同性、普遍性和不可排他性。公用企業(yè)提供的都是維持人們正常生活所不可或缺的必需品，都以平等的方式向所在區(qū)域內(nèi)的任何人提供基本的商品和服務(wù)，其提供的商品與服務(wù)的品種與質(zhì)量直接關(guān)系到千家萬(wàn)戶的生活，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。如果在此領(lǐng)域允許競(jìng)爭(zhēng)的存在，企業(yè)就會(huì)從一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”^[6]的立場(chǎng)出發(fā)，以自身利益最大化為導(dǎo)向，從而就產(chǎn)生不能完全提供公共服務(wù)之虞。因此，公用企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本部門，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。

3.公用企業(yè)結(jié)構(gòu)上有縱向一體性，提供的商品和服務(wù)具有不可選擇性和不可替代性。公用企業(yè)的整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)包括與其經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的上下游企業(yè)的一系列業(yè)務(wù)和連續(xù)的階段，這一方面為企業(yè)利用自身市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位賺取壟斷利潤(rùn)提供了條件，另一方面也為政府的管制增加了難度。此外，在其提供的商品和服務(wù)上具有不可選擇性和不可替代性，日常所需要的水、電等幾乎不存在替代性，有些例如公共汽車、火車雖然具有可替代性，但由于其在數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格方面的差別較大，實(shí)際上的可替代性仍然很小。

正是由于公用企業(yè)具有以上的特點(diǎn)，所以其是利用網(wǎng)絡(luò)或基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)取得獨(dú)占性地位的自然壟斷性企業(yè)，這些企業(yè)大多是由政府投資并授權(quán)一家或幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)其實(shí)行特殊的管制以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和社會(huì)福利，但由于其有著獨(dú)立的法律人格，所以對(duì)利潤(rùn)的追求也是其運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)之一。出于政策上的原因考慮，公用企業(yè)的身上籠罩了一層神圣的光環(huán)，在其長(zhǎng)期不存在有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)展過(guò)程中，其壟斷地位也被反壟斷法列入除外范疇。法律對(duì)其加以調(diào)整也更多是出于庇護(hù)，而非加以約束和限制，這就為之后的弊端顯現(xiàn)埋下了隱患。

二、我國(guó)公用企業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題和成因

（一）公用企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和運(yùn)營(yíng)體制。

改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，在公用事業(yè)國(guó)有化之外，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的委托授權(quán)、一定程度的政府淡出，公用事業(yè)的發(fā)展較為迅速，但其長(zhǎng)久以來(lái)形成的運(yùn)營(yíng)體制并沒有改變。首先，公用企業(yè)大多是以國(guó)有企業(yè)的形式存在的，投資主體單一或一股獨(dú)大，整個(gè)行業(yè)內(nèi)的微觀市場(chǎng)主體難以塑造，沒有潛在的競(jìng)爭(zhēng)者和競(jìng)爭(zhēng)壓力，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入也跟不上發(fā)展的需要。其次，其與諸如城市公用事業(yè)局等類似的政府機(jī)構(gòu)有著密切的關(guān)系，具有自然壟斷和行政壟斷的雙重屬性，政府的高財(cái)政補(bǔ)貼和其他部門的交叉補(bǔ)貼^[7]，加上公用事業(yè)領(lǐng)域的價(jià)格大多由政府直接定價(jià)，使得其價(jià)格基本不受成本和市場(chǎng)供求的影響，沒有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力不足，企業(yè)缺乏主動(dòng)性和積極性，經(jīng)濟(jì)效率低下。再次，缺乏全面、透明的公用企業(yè)管理法律框架，無(wú)論是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，還是特定領(lǐng)域的行業(yè)法，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)化改革中要調(diào)整和規(guī)范的問(wèn)題均沒有涉及。雖然在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)公用企業(yè)也進(jìn)行了政府管制，但這種政府管制，就是在幾乎不存在競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)很弱的產(chǎn)業(yè)中，政府通過(guò)一定的管制政策與措施，建立一種類似競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，以限制壟斷企業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策，主要通過(guò)利潤(rùn)控制、進(jìn)入控制和價(jià)格結(jié)構(gòu)控制來(lái)實(shí)現(xiàn)^[8]。這種既有計(jì)劃體制特征，又有市場(chǎng)體制方法的管制模式使得在管制過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)管制措施自相矛盾、不相和諧的局面。正如某些學(xué)者尖銳批評(píng)的，由于政府法律管制的體制和模式以及行政性壟斷的態(tài)勢(shì)沒有得到根本改革，諸如公用事業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈部門依然呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的“行政化”的體制特征^[9]。各級(jí)公共事業(yè)管理部門和國(guó)有壟斷企業(yè)憑借取得的授權(quán)資源和特許壟斷權(quán)，進(jìn)一步形成了自己獨(dú)特的“成本優(yōu)勢(shì)”并參加追逐市場(chǎng)利益^[10]，排擠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，強(qiáng)化市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，在市場(chǎng)運(yùn)行的過(guò)程中總體而言處于一種絕對(duì)的壟斷地位。

（二）公用企業(yè)的壟斷模式和表現(xiàn)。

公用企業(yè)的壟斷首先可以表現(xiàn)為公用事業(yè)為一家或幾家企業(yè)的壟斷，雖然某些行業(yè)引入了競(jìng)爭(zhēng)，但無(wú)論從規(guī)模還是從技術(shù)、人力、資金而言都無(wú)法與壟斷企業(yè)相抗衡。如中國(guó)電信業(yè)的市場(chǎng)格局雖然由過(guò)去中國(guó)電信的壟斷經(jīng)營(yíng)演變?yōu)橹袊?guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)鐵通和中國(guó)衛(wèi)星為主，加上眾多增值業(yè)務(wù)提供商和因特網(wǎng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者（ISP）以及信息內(nèi)容提供者（ICP），但無(wú)論從市場(chǎng)占有率還是從收入總額而言，中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)電信都占有絕對(duì)的地位，特別是中國(guó)電信對(duì)本地網(wǎng)、對(duì)市話的壟斷，已經(jīng)全面延伸到了包括長(zhǎng)途、移動(dòng)、尋呼、數(shù)據(jù)等各種競(jìng)爭(zhēng)性電信業(yè)務(wù)；又如電力行業(yè)，不管是全國(guó)裝機(jī)容量、發(fā)電資產(chǎn)的可控容量還是電力行業(yè)的總資產(chǎn)，沒有任何一家電力公司能與國(guó)家電力公司展開有效的競(jìng)爭(zhēng)。其次，從壟斷行為來(lái)看，占有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的公用企業(yè)往往濫用其壟斷地位，設(shè)置市場(chǎng)壁壘，甚至設(shè)置行政和法律上的障礙，防止有效的競(jìng)爭(zhēng)局面的形成。這主要表現(xiàn)在以下的方面：

1.壟斷價(jià)格行為。公用企業(yè)因?yàn)閹в泄娴男再|(zhì)，其價(jià)格應(yīng)該低于邊際成本。但在我國(guó)，公用企業(yè)是由政府直接定價(jià)，由于公用企業(yè)的財(cái)務(wù)透明度差，經(jīng)營(yíng)成本難以確定，決定價(jià)格的因素也不清楚，所以就以企業(yè)上報(bào)的成本來(lái)確定價(jià)格，通常采用的原則是保證其正常利潤(rùn)，這樣企業(yè)的利潤(rùn)就與其成本無(wú)關(guān)，其也缺乏激勵(lì)機(jī)制去降低成本，這一方面將成本上漲的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，另一方面也可以使企業(yè)憑借壟斷特權(quán)去獲得利潤(rùn)。此外，公用企業(yè)還利用自身的壟斷地位，超出國(guó)家核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)項(xiàng)目濫收費(fèi)用，損害消費(fèi)者的利益，2000年3月，國(guó)家計(jì)委會(huì)同國(guó)家電力公司對(duì)1998年以來(lái)的電力價(jià)格進(jìn)行檢查，截止到當(dāng)年5月底，從2637個(gè)單位查出價(jià)格違法金額27.4億元，兩部門查處的企業(yè)違法收費(fèi)近50億人民幣，當(dāng)然，這僅僅是專項(xiàng)檢查核定的數(shù)字^[11]。根據(jù)河南省質(zhì)監(jiān)部門抽檢的結(jié)果，2004年該省的幾大電信運(yùn)營(yíng)商計(jì)費(fèi)話單差錯(cuò)率達(dá)到了12.2%，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上千倍，一年至少“黑”掉消費(fèi)者1億元，其中90%是人為因素造成。

2.限制交易行為。即限定他人購(gòu)買指定經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)，《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》列舉了兩種表現(xiàn)方式：一是限定用戶、消費(fèi)者只能購(gòu)買或使用其附帶提供的相關(guān)商品，而不能購(gòu)買和使用其他經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)或者提供的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的同類商品。二是限定用戶、消費(fèi)者只能購(gòu)買和使用其指定的經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)或者經(jīng)銷的商品。

3.濫用獨(dú)占地位強(qiáng)制交易。指處于市場(chǎng)支配地位的企業(yè)采取利誘、脅迫或者其他手段，迫使其他企業(yè)違背自己的意愿與之進(jìn)行交易或者促使其他企業(yè)從事限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。在《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條和國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中明確提出強(qiáng)制交易行為是非法的，如果公用企業(yè)違反規(guī)定，由工商行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法進(jìn)行處罰。在我國(guó)表現(xiàn)在很多方面，如強(qiáng)制乘客在乘車時(shí)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，從中收取手續(xù)費(fèi)；郵政部門利用行業(yè)優(yōu)勢(shì)，在辦理匯款業(yè)務(wù)時(shí)，強(qiáng)行規(guī)定取款人在取款時(shí)必須拿出一定比例的匯款進(jìn)行郵政儲(chǔ)蓄，同時(shí)還強(qiáng)制取款人購(gòu)買大量的明信片、郵票等商品，否則不予辦理取款手續(xù)^[12]。

4.行政壟斷廣泛存在。由于政企分開的改革尚未完成，當(dāng)前公用企業(yè)的壟斷主要還是行政壟斷，雖然在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中也規(guī)定了行政壟斷，但行為模式過(guò)于簡(jiǎn)單，法律后果畸輕，沒能起到合適的效果。這樣，在這個(gè)改革的過(guò)渡時(shí)期，公用企業(yè)政企合一不僅獲得了政治上的合法性，而且也可以利用行政權(quán)力得到了經(jīng)濟(jì)上和立法上的認(rèn)可和保護(hù)。民航總局的禁止打折令的頒布，郵政部門通過(guò)頒布行政法規(guī)對(duì)在郵政業(yè)務(wù)領(lǐng)域與其存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的對(duì)手予以打擊，這些公用企業(yè)本身的壟斷地位與行政壟斷相結(jié)合，共同維護(hù)著公用企業(yè)不可動(dòng)搖的壟斷態(tài)勢(shì)。

三、我國(guó)公用企業(yè)的規(guī)制改革和反壟斷法的適用

（一）公用企業(yè)規(guī)制改革的若干建議。

1.政企分開，防止行政性壟斷，建立適當(dāng)?shù)墓苤浦贫?。在公用企業(yè)領(lǐng)域談?wù)蠓珠_，對(duì)政府而言，是要重構(gòu)公用企業(yè)的規(guī)制模式，對(duì)公用企業(yè)而言，是要建立一種有競(jìng)爭(zhēng)約束力的符合市場(chǎng)機(jī)制的企業(yè)制度。長(zhǎng)久以來(lái)，政府對(duì)公用企業(yè)的規(guī)制大多體現(xiàn)在市場(chǎng)進(jìn)入這個(gè)環(huán)節(jié)上，只授權(quán)政府部門或政府所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)，政企合一，在自然壟斷以外又輔之以行政壟斷^[13]。管制機(jī)構(gòu)與被管理者的關(guān)系不是政府可能被利益集團(tuán)“俘虜”的關(guān)系了，而是合謀和利益共同體。這些年雖然對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行了一定的改革，但都是小修小補(bǔ)，沒有從根本上解決問(wèn)題。目前在中國(guó)，電信實(shí)行的是由信息產(chǎn)業(yè)部同時(shí)負(fù)責(zé)其行業(yè)監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管，在價(jià)格管制上受國(guó)家發(fā)改委監(jiān)督。電力也是實(shí)行在行業(yè)監(jiān)管上由國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)直管，在價(jià)格監(jiān)管上由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)。雖然在行業(yè)監(jiān)管與企業(yè)經(jīng)營(yíng)層次上是政企分開了，但如果將政府放在國(guó)務(wù)院層次上考慮，政企依然沒有分開。自來(lái)水、城市公共交通一般采取的是行業(yè)監(jiān)管由各地方市政局或公用事業(yè)局管制，價(jià)格由各地物價(jià)局管制的分管體制，放在所在地政府一級(jí)考慮，政企也未分開。現(xiàn)在各行業(yè)的政府主管部門，都同時(shí)具有行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)管制機(jī)構(gòu)的雙重身份，同時(shí)負(fù)有實(shí)現(xiàn)本行業(yè)利益最大化和限制行業(yè)追求壟斷利益的相互矛盾的責(zé)任^[14]。鐵道部、信息產(chǎn)業(yè)部、民航總局等都不是相對(duì)獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，都是國(guó)務(wù)院的一個(gè)主管部門，其權(quán)力和職責(zé)都來(lái)自國(guó)務(wù)院的授權(quán)，缺乏獨(dú)立性。另外，在公用事業(yè)領(lǐng)域，管制政策制定和管制執(zhí)行集中在一個(gè)機(jī)構(gòu)行使，同時(shí)，全部管制政策的制定和執(zhí)行權(quán)卻分散在多個(gè)部門，造成了多頭監(jiān)管局面的出現(xiàn)。

政府管制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一個(gè)代表性的手段。對(duì)政府管制問(wèn)題的研究，實(shí)際上就是關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系范疇的基礎(chǔ)性研究，其目的是將政府與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源配置的效率^[15]。從中可以看出，政府管制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下探討的用以對(duì)付“市場(chǎng)失靈”的辦法。目前我國(guó)市場(chǎng)體系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都在建設(shè)中，尚未發(fā)育完全，我們所要做的就是改造計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政“監(jiān)管”，減少行政壟斷，消除計(jì)劃管理，建立適當(dāng)、規(guī)范的政府管制制度，管制也要以促進(jìn)企業(yè)間的有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向。

首先，要建成獨(dú)立、中立、職責(zé)集中的管制機(jī)構(gòu)。就公用事業(yè)的管制機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，以美國(guó)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)最為典型。用美國(guó)學(xué)者查爾斯·菲利普斯的話，美國(guó)的獨(dú)立管制委員會(huì)如同一個(gè)“無(wú)頭的第四政府”。除了各州的管制機(jī)構(gòu)，美國(guó)在聯(lián)邦一級(jí)還設(shè)置了4個(gè)管制委員會(huì)^[16]，專門負(fù)責(zé)州際間公用事業(yè)的管制。各獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)實(shí)際上是由國(guó)家立法授權(quán)專門管制某一行業(yè)的管制機(jī)構(gòu)，有專管的權(quán)力，但沒有基本管制政策的制定權(quán)。借鑒美國(guó)獨(dú)立管制委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為在我國(guó)的公用企業(yè)領(lǐng)域應(yīng)建立一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)中央和地方的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，直屬國(guó)務(wù)院，由國(guó)家立法賦予其職權(quán)并確定一定的法律責(zé)任。在監(jiān)管職能上堅(jiān)持“一分一合”，即一方面管制機(jī)構(gòu)政策制定和政策執(zhí)行分開，政策的制定應(yīng)主要有國(guó)家立法確定，正式法規(guī)出臺(tái)前，由國(guó)家發(fā)改委提供建議和方案，政策的執(zhí)行則由獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；另一方面管制執(zhí)行權(quán)由各部門分管變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)管，將原屬于眾行政部門、機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)全集中到獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)中來(lái)。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的職權(quán)也應(yīng)受到包括立法、司法、社會(huì)團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的廣泛制約和監(jiān)督。

其次，在建立了一個(gè)統(tǒng)一的管制機(jī)構(gòu)之后，要解決管制對(duì)象。管制是在具有獨(dú)立地位的主體不按政府制定的規(guī)則運(yùn)作，為了追求自身利益而與政府利益背道而馳下才發(fā)生的。管制所針對(duì)的是獨(dú)立于管制政策制定和實(shí)施者的外部主體，如果被管制者是政府的一個(gè)附屬主體，那么就無(wú)須管制，直接下達(dá)命令指揮就行了。那么使政府和企業(yè)成為兩個(gè)利益主體的辦法就是政企分開。政企不分開，政府和壟斷企業(yè)就如一丘之貉，不會(huì)成為真正意義上的管理者和被管理者。因此，一方面要對(duì)公用企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，改變其國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)。2002年10月，聯(lián)通在國(guó)內(nèi)首發(fā)A股，同年11月，中國(guó)電信在香港和紐約上市，通過(guò)這樣的市場(chǎng)化多元融資、股份制改造等手段，使股權(quán)、所有權(quán)結(jié)構(gòu)多元化；政企分離，形成自主獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其科學(xué)經(jīng)營(yíng)和民主管理，增強(qiáng)其自我發(fā)展的能力，使企業(yè)行為具有追求利潤(rùn)的市場(chǎng)化導(dǎo)向更加明顯，像鐵道部在2000年3月就確定了“政企分開、網(wǎng)運(yùn)分離、引入競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)監(jiān)管”的改革總體思路。另一方面在規(guī)制者和被規(guī)制者信息不對(duì)稱的既存條件下實(shí)行激勵(lì)性管制^[17]，例如2004年4月，國(guó)家發(fā)改委和民航總局出臺(tái)了民航國(guó)內(nèi)運(yùn)價(jià)改革方案，對(duì)主要航線實(shí)行了最高限價(jià)不超過(guò)25%，最低不超過(guò)45%的價(jià)格政策來(lái)放松管制，給予企業(yè)一定得自由裁量權(quán)，促進(jìn)企業(yè)提高內(nèi)部效率、降低成本、提高質(zhì)量、改善服務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)向社會(huì)福利最大化目標(biāo)的逼近。

2.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入適度放開。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，自然壟斷產(chǎn)業(yè)由于其自身的特性和市場(chǎng)的自然屬性，不宜充分競(jìng)爭(zhēng)。但關(guān)于自然壟斷的論證，大多采用在一個(gè)有限市場(chǎng)框架下進(jìn)行靜態(tài)分析的方法，這種分析方法，根本忽視了市場(chǎng)不斷動(dòng)態(tài)變化的現(xiàn)實(shí)^[18]。自然壟斷只強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)對(duì)降低成本、提高效益的作用，卻忽視了壟斷所帶來(lái)的不思進(jìn)取、效率低下、消費(fèi)者利益受侵害等弊端。首先，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展一方面使得一些技術(shù)被更多的企業(yè)所掌握，讓這些企業(yè)有了參與競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)資本。譬如電信業(yè)，隨著移動(dòng)通訊技術(shù)、衛(wèi)星傳輸技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，在不另建網(wǎng)絡(luò)的情況下就可以實(shí)現(xiàn)多家競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)；另一方面，科技的發(fā)展也使一個(gè)壟斷企業(yè)不可能掌握此領(lǐng)域的全部生產(chǎn)技術(shù)，使生產(chǎn)過(guò)程中多個(gè)企業(yè)間的協(xié)作成為需要。其次，科技的發(fā)展還要求企業(yè)通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)推動(dòng)新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用。再次，科技的發(fā)展會(huì)使現(xiàn)存的潛在替代品進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，會(huì)削弱網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性并使并行網(wǎng)絡(luò)間的競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)榭赡?。例如，現(xiàn)在有線電視網(wǎng)絡(luò)與電話線路的交叉進(jìn)入正逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，原有的專業(yè)通訊線路也正逐步進(jìn)入通訊市場(chǎng)^[19]。最后，科技的發(fā)展也減少了企業(yè)獲得規(guī)模收益來(lái)發(fā)展自身的可能性，為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入帶來(lái)了機(jī)遇。

在公用企業(yè)這樣的壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是比較復(fù)雜的，除了要求政企分開外，關(guān)鍵在于在市場(chǎng)上培育多個(gè)可以相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)?？梢圆扇∫韵抡?，第一，通過(guò)分拆現(xiàn)存的壟斷企業(yè)削弱其壟斷力量，直接拆出幾個(gè)可以相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)。第二，在實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理、適度競(jìng)爭(zhēng)、特許經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，逐步建立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)和拍賣制，鼓勵(lì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)特別是國(guó)內(nèi)民間投資主體進(jìn)入公用企業(yè)領(lǐng)域，參與特許權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，塑造多元化的公用企業(yè)。第三，在引入競(jìng)爭(zhēng)后，為了使競(jìng)爭(zhēng)能夠維持下去可以實(shí)行“差別管制”，對(duì)占?jí)艛嗟匚缓筒徽級(jí)艛嗟匚坏钠髽I(yè)采取松緊程度不同的管制方法，管制政策向不占?jí)艛嗟匚坏钠髽I(yè)傾斜，讓處于相對(duì)弱勢(shì)地位的競(jìng)爭(zhēng)者得以生存發(fā)展。

在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上，對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行垂直分割，分業(yè)經(jīng)營(yíng)。首先，要區(qū)分可競(jìng)爭(zhēng)和不可競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，把壟斷部門與競(jìng)爭(zhēng)和潛在競(jìng)爭(zhēng)的部門區(qū)分開來(lái)，并在非壟斷部門中引入競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)和支持非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、壟斷行業(yè)、公用事業(yè)以及法律法規(guī)未禁止的其他行業(yè)和領(lǐng)域。2005年2月，國(guó)務(wù)院正式公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱非公經(jīng)濟(jì)36條），這是新中國(guó)50多年來(lái)第一個(gè)專門規(guī)劃非公經(jīng)濟(jì)的政策性文件，積累多年的民間資本已經(jīng)按捺不住，目前在一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了采取BOT方式建高速、成立民營(yíng)石油集團(tuán)，從2004年6月開始也陸續(xù)批準(zhǔn)了春秋、華夏、鷹聯(lián)等若干家民營(yíng)中外航空公司籌建進(jìn)入國(guó)內(nèi)國(guó)際航空市場(chǎng)。其次，公用企業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)，其最重要的一個(gè)特點(diǎn)就是對(duì)于管道和網(wǎng)絡(luò)的依賴，因而在其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，對(duì)管網(wǎng)不具有依賴性或依賴性不強(qiáng)的那些環(huán)節(jié)具有競(jìng)爭(zhēng)性。例如，從電被生產(chǎn)出來(lái)到最后供應(yīng)給公眾，需要經(jīng)過(guò)許多環(huán)節(jié)，這其中就要對(duì)發(fā)電、售電和輸配電區(qū)別對(duì)待，在電力的生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié)充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低電價(jià)，提高效率，維護(hù)社會(huì)福利和人民福祉；而在輸配電環(huán)節(jié)則是應(yīng)當(dāng)維持壟斷，由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配，加強(qiáng)其的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管以及環(huán)保、普遍服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容的社會(huì)監(jiān)管。另外，我們還應(yīng)注意控制營(yíng)運(yùn)壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)從非壟斷性業(yè)務(wù)中剝離，即不能讓一個(gè)企業(yè)同時(shí)參與壟斷和非壟斷性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)，以避免由于壟斷企業(yè)以管線控制者的身份參與管線使用權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，因其地位上的優(yōu)勢(shì)而造成有失公平的局面，同時(shí)也可防止在公用企業(yè)內(nèi)部形成的交叉補(bǔ)貼行為對(duì)消費(fèi)者和其他競(jìng)爭(zhēng)者所造成的損害^[20]。在自然壟斷的環(huán)節(jié)，雖然由一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，但也可以變相的引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上通過(guò)招投標(biāo)確定某企業(yè)的特許獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期滿后再通過(guò)招標(biāo)選擇獨(dú)家經(jīng)營(yíng)者，形成多家企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上的競(jìng)爭(zhēng)。《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》規(guī)定：“城市軌道交通和其他公共交通、供水、供氣、供熱、污水和固體廢物處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施，將逐步向社會(huì)資本敞開大門，公開招標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)者?！北本┦泻推渌恍┑胤降念愃谱龇ǎ幸嬗谶M(jìn)一步加快打破行業(yè)壟斷的堅(jiān)冰，營(yíng)造和諧發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。

3.建立公用企業(yè)合理的定價(jià)制度。公用企業(yè)提供商品和服務(wù)的價(jià)格的確定不僅關(guān)系著公用企業(yè)本身的發(fā)展也關(guān)系著社會(huì)成員的切身利益。價(jià)格過(guò)低，不能彌補(bǔ)成本，會(huì)使生產(chǎn)萎縮，國(guó)家也背上沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，價(jià)格過(guò)高，會(huì)使公用企業(yè)有了高額利潤(rùn)的保障，不思進(jìn)取，這也會(huì)影響廣大社會(huì)成員的福利。目前在中國(guó)公用企業(yè)是由政府遵循統(tǒng)一的定價(jià)模式，而且依據(jù)公用企業(yè)上報(bào)的成本來(lái)定價(jià)。由于公用企業(yè)的財(cái)務(wù)透明度差，經(jīng)營(yíng)成本難以確定，規(guī)制部門與企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，價(jià)格通常會(huì)過(guò)高，這種定價(jià)模式也就使公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)揮作用缺乏了客觀的基礎(chǔ)，所以在堅(jiān)持引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，一要以經(jīng)濟(jì)原理為基礎(chǔ)，將消費(fèi)者利益、激勵(lì)受管制企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿@三維政策目標(biāo)綜合加以考慮。二要對(duì)公用企業(yè)不同的環(huán)節(jié)、不同的部門采用不同的定價(jià)模式。三要建立普遍服務(wù)基金制度，將原來(lái)對(duì)消費(fèi)者和企業(yè)的“暗補(bǔ)”變?yōu)椤懊餮a(bǔ)”，這樣既能保證普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的有效^[21]。四要建立價(jià)格聽證制度，讓消費(fèi)者真正參與價(jià)格的制定，也給管制行為的公開透明和管制機(jī)構(gòu)的管制中立提供保證。

4.加強(qiáng)行業(yè)立法的科學(xué)性和可操作性。行業(yè)監(jiān)管和法律執(zhí)行實(shí)施，只有這兩種力量共同作用于市場(chǎng)，通過(guò)制度上的安排，協(xié)調(diào)兩種力量作用的范圍及行使的權(quán)限，才能使公用企業(yè)的運(yùn)行得到有效的保證。但一直以來(lái)，公用企業(yè)的監(jiān)管手段基本上是依靠政府行政協(xié)調(diào)的力量，而不是依靠法律這一最具約束力的手段進(jìn)行規(guī)范和約束。有的壟斷行業(yè)如電力、鐵路雖有管制立法，但立法的層次、質(zhì)量和技術(shù)都較低，內(nèi)容也不能適應(yīng)當(dāng)前的需要；另一些行業(yè)如電信，還沒有行業(yè)立法。這不僅難以維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，更難以開展行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)執(zhí)法；法律規(guī)定的真空狀態(tài)直接導(dǎo)致監(jiān)管決策過(guò)程的不透明，使投資者不能充分有效地獲得所需要的信息，增加了他們的交易成本，打擊了他們投資的信心，也間接削弱了政府監(jiān)管的權(quán)威性和可靠度。因此，應(yīng)盡快完善對(duì)這些公用事業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)立法。

行業(yè)立法要以貫徹有效競(jìng)爭(zhēng)為己任，注重消費(fèi)者利益的保護(hù)。目前各壟斷性行業(yè)立法都是原來(lái)行業(yè)主管部門的部門立法，有明顯的行業(yè)、部門保護(hù)特色。行業(yè)主管部門受行業(yè)的局限，往往不能從宏觀上去把握公用企業(yè)法律規(guī)制的各個(gè)方面，重視產(chǎn)業(yè)政策，忽視競(jìng)爭(zhēng)政策，重視生產(chǎn)者利益，忽視消費(fèi)者利益。此外，《中華人民共和國(guó)電力法》規(guī)定：“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)?！敝劣诔杀救绾螛?gòu)成，收益如何確定，怎樣計(jì)算“合理”，都沒有具體規(guī)定?！峨娏Ψā愤€規(guī)定：“國(guó)務(wù)院電力管理部門負(fù)責(zé)全國(guó)電力事業(yè)的監(jiān)督管理，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的電力管理部門，負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理?！敝劣谝?guī)制機(jī)構(gòu)該負(fù)何種責(zé)任也沒有規(guī)定。像這樣只規(guī)定了管制的一般原則和基本辦法，具體性和對(duì)社會(huì)生活的適應(yīng)性不夠的行業(yè)立法比比皆是。為此，一方面要提高立法層次，并力求做到法律制定的透明化和規(guī)范化，要防止行業(yè)主管部門主導(dǎo)立法；另一方面，要對(duì)行業(yè)立法加以細(xì)化，改變?yōu)椴僮餍詮?qiáng)的立法。

（二）公用企業(yè)行為的反壟斷法適用。

公用企業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，自然壟斷雖然屬于一個(gè)結(jié)構(gòu)性的范疇，但這一結(jié)構(gòu)卻涉及兩種行為——事前誘發(fā)性行為和事后引發(fā)性行為，前者指導(dǎo)致自然壟斷產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)行為，后者則指因自然壟斷產(chǎn)生后可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)行為^[22]。威廉姆森曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“盡管并非彼此獨(dú)立，策略行為常常被有效地分為事前和事后兩部分……在兩者之間，事后的攻擊策略行為被廣泛認(rèn)為更應(yīng)受到責(zé)備^[23]”。對(duì)自然壟斷產(chǎn)生的事前誘發(fā)性行為的政策性的控制性管制，須通過(guò)對(duì)以往事前限制性管制方式，即限制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行改變，預(yù)防壟斷的產(chǎn)生和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，從而使在發(fā)生于市場(chǎng)進(jìn)入之前的對(duì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)中，眾多廠商可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得市場(chǎng)，以維護(hù)“事前”的市場(chǎng)秩序，這在上文中已做了闡述，在此就不多加贅述。那么對(duì)于壟斷產(chǎn)生后的事后引發(fā)性行為則要通過(guò)反壟斷法法律的制定和執(zhí)行加以救濟(jì)，以校正“事后”的市場(chǎng)秩序。

而在法律制度方面，關(guān)于對(duì)公用企業(yè)壟斷行為的立法只體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的第6條中^[24]，且在該條中對(duì)行為的認(rèn)定還限定了兩個(gè)前提條件，即在客觀上是濫用獨(dú)占地位的行為，在濫用獨(dú)占地位上也只規(guī)定了一種“限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品”的行為模式。雖然國(guó)家工商行政管理局在20號(hào)令以及之后的執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)上述規(guī)定本著“禁止強(qiáng)制交易行為”的精神對(duì)侵權(quán)行為的類型作了擴(kuò)大解釋^[25]，但只是解了燃眉之急，無(wú)法滿足在公用企業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)后建立和維護(hù)自由、公平、有效的競(jìng)爭(zhēng)秩序的需要。

因此需要制定和完善反壟斷的法律法規(guī)，除了在上文中所提到的行業(yè)立法以外，目前最重要的就是反壟斷法的制定和實(shí)施。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于缺少防止和打擊壟斷行為的法律，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域處于一種“無(wú)憲”狀態(tài)，因而要發(fā)揮反壟斷制度的導(dǎo)向功能和約束功能，使反壟斷法成為制止壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、提高外資質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有力的政策工具。反壟斷法的制定實(shí)施，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)于其他法律制度，其他的法律制度也應(yīng)與其相協(xié)調(diào)和融合。我國(guó)近年來(lái)制定了許多管制經(jīng)濟(jì)的法律，雖然在2006年6月25日人大已經(jīng)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法（草案）》，但其卻一直未正式頒布實(shí)施，因而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還不能得到完全的法律保護(hù)，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里，政府管制常常限制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮^[26]。所以反壟斷法的制定對(duì)于公用企業(yè)的改革具有至關(guān)重要的意義，在反壟斷法對(duì)公用企業(yè)的規(guī)范上，筆者認(rèn)為公用企業(yè)不宜適用反壟斷法上的豁免：

公用企業(yè)發(fā)展過(guò)程中自身的弊病和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步呼喚著公用企業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，隨著競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，公用企業(yè)反壟斷法除外領(lǐng)域的觀念也已經(jīng)改變，政府管制與反壟斷法作為規(guī)范公用企業(yè)行為的兩大利器共同發(fā)生著作用，反壟斷法應(yīng)該規(guī)范一切壟斷行為，無(wú)論這種壟斷來(lái)自哪里。以往給予某些行業(yè)或部門以反壟斷法上的豁免的制度已失去了其存在的合理性，也不符合國(guó)際上的趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，無(wú)論是基于法律適用的靈活性還是基于制度的合理性考慮，一個(gè)企業(yè)或部門是否可以得到豁免不應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)加以考慮，而是由司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中按照“合理原則”來(lái)判斷，決定是否對(duì)特定的反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行豁免。因此，應(yīng)堅(jiān)持反壟斷法對(duì)公用企業(yè)行為的“一般適用、例外豁免”?！斗磯艛喾ú莅浮返?條規(guī)定了“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，適用本法”，第65條也規(guī)定了“行業(yè)協(xié)會(huì)、事業(yè)單位等非經(jīng)營(yíng)性組織從事違反本法規(guī)定的行為，適用本法”。

結(jié)語(yǔ)

投入在公用企業(yè)上的這部分國(guó)有資產(chǎn)占了整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)比重的相當(dāng)大的部分，它決定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的格局和未來(lái)的發(fā)展方向。由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性和原有制度的缺陷成為現(xiàn)代公用企業(yè)發(fā)展和發(fā)揮作用的制度性障礙，構(gòu)建在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公用企業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式和管理方式成為必須。為建立統(tǒng)一的市場(chǎng)，發(fā)揮公用企業(yè)的資源配置作用，特別需要對(duì)公用企業(yè)的弊端進(jìn)行一系列行之有效的改革，特別是要打破公用企業(yè)現(xiàn)存的壟斷地位，這一變革的完成需要運(yùn)用規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)學(xué)科的相關(guān)知識(shí)，充分借鑒國(guó)際上先進(jìn)的公用企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)，逐漸完善政府管制的改革和法制的鋪軌，特別需要反壟斷法的出臺(tái)以謀求在其框架下的和諧統(tǒng)一。

2008年

【注釋】

[1]周林軍，《公用事業(yè)管制要論》，人民法院出版社2004年版，第207頁(yè)。

[2]效用（Utility），這一概念僅僅適用于描述一個(gè)孤立個(gè)人以其自身偏好為前提而規(guī)定了的一種單純的個(gè)人與物品之間的關(guān)系，反映了人的一種自然屬性。效用極大，是指在有限的資源條件下，使用或消費(fèi)，以使效用達(dá)到最大。

[3]J.卡布爾，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)前言問(wèn)題》，中國(guó)稅務(wù)出版社2000年版，第229～230頁(yè)。

[4]規(guī)模經(jīng)濟(jì)指在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報(bào)酬遞增狀態(tài)，企業(yè)的規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的成本就越低，由一個(gè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)要比幾個(gè)小規(guī)模企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)更有效率。范圍經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)表現(xiàn)為一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)一種產(chǎn)品的成本。而成本次可加性指一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)一定數(shù)量產(chǎn)品的總成本，要比兩個(gè)或者兩個(gè)以上的企業(yè)共同生產(chǎn)同樣數(shù)量產(chǎn)品的總成本低。

[5]（美）曼昆，《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》（上冊(cè)），生活·讀書·新知三聯(lián)書店，北京大學(xué)出版社1999年版，第318頁(yè)。

[6]即在既定的社會(huì)條件下選擇最優(yōu)的方案，以便實(shí)現(xiàn)利己的目標(biāo)的個(gè)體。

[7]交叉補(bǔ)貼：是指用從另一個(gè)市場(chǎng)上的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中所獲得的資源和利潤(rùn)來(lái)支持在這個(gè)市場(chǎng)上所采取的行動(dòng)。如長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電信資費(fèi)就是采取交叉補(bǔ)貼原則，即所謂長(zhǎng)途補(bǔ)市話、國(guó)際補(bǔ)國(guó)內(nèi)、城市補(bǔ)農(nóng)村、辦公補(bǔ)住宅。

[8][美]理查得·A.波斯納著，蔣兆康譯，《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第454～455頁(yè)。

[9]周其仁，《競(jìng)爭(zhēng)、壟斷和管制——“反壟斷”政策的背景報(bào)告》，《2001年國(guó)家體制改革辦公室產(chǎn)業(yè)司委托研究項(xiàng)目（修訂稿）》第5頁(yè)。

[10]周林軍，《公用事業(yè)管制要論》，人民法院出版社2004年版，第207頁(yè)。

[11]文學(xué)國(guó)，《我國(guó)法律對(duì)公用企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位之規(guī)制》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社科版），2003年第2期，轉(zhuǎn)引自《北京青年報(bào)》，2000年7月30日。

[12]劉家琛主編，《競(jìng)爭(zhēng)法案例選編》，法律出版社1999年版，第246頁(yè)。

[13]文學(xué)國(guó)，《我國(guó)法律對(duì)公用企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位之規(guī)制》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社科版）2003年第2期。

[14]王學(xué)慶等著，《管制壟斷——壟斷性行業(yè)的政府管制》，中國(guó)水利水電出版社2004年版，第42頁(yè)。

[15]王衛(wèi)星、王為農(nóng)，《放松管制與管制改革——美國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，載黃繼忠主編的《自然壟斷與規(guī)制：理論和經(jīng)驗(yàn)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第95頁(yè)。

[16]包括聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC），聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（FERC），原子能管制委員會(huì)（NRC），證券與交易委員會(huì)（SEC），聯(lián)邦一級(jí)的公用事業(yè)管制委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)與州際管制委員會(huì)類似，其法律責(zé)任和工作也大致相同。

[17]激勵(lì)性管制，是日本學(xué)者植草益政府管制理論中的重要組成部分，是針對(duì)“管制失靈”而采取的，目的是為了在現(xiàn)有的管制范圍內(nèi)盡可能地提高企業(yè)的內(nèi)部效率，以及降低管制費(fèi)用。具體而言，包括特許投標(biāo)制（Franchise Bidding）、區(qū)域間標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)（Yardstick Competition）、社會(huì)契約制（Social Contract），以及價(jià)格上限管制（Price Cap Regulation）等。

[18]王文宇，《公用事業(yè)管制與競(jìng)爭(zhēng)理念之變革》，載臺(tái)灣大學(xué)《法學(xué)論叢》第29卷第4期，第25頁(yè)。

[19]曲文軼，《轉(zhuǎn)軌國(guó)家自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革：以俄羅斯為例》，載黃繼忠主編的《自然壟斷與規(guī)制：理論和經(jīng)驗(yàn)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第145頁(yè)。

[20]柳湘，《公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制問(wèn)題研究》，《長(zhǎng)江論壇》2004年第2期。

[21]曹博，《公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與管制立法問(wèn)題探析》，《法學(xué)》，2002年第6期。

[22]周林軍，《公用事業(yè)管制要論》，人民法院出版社2004年版，第323頁(yè)。

[23][美]奧利弗·威廉姆森著，張群群等譯，《反托拉斯經(jīng)濟(jì)學(xué)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第415頁(yè)。

[24]《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>

[25]工商行政管理法律理解與適用叢書編委會(huì)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律理解與適用》，工商出版社2000年版，第252～270頁(yè)。

[26]王衛(wèi)星、王為農(nóng)，《放松管制與管制改革——美國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，載黃繼忠主編的《自然壟斷與規(guī)制：理論和經(jīng)驗(yàn)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第95頁(yè)。