第一節(jié)　行政公文概述

公文是公務(wù)文書的簡稱，是和私人文書相對(duì)而言的。廣義的公務(wù)文書是指黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位在處理公務(wù)的活動(dòng)中，按一定的程序和要求制作和使用的內(nèi)容系統(tǒng)、體式完備的各種文書，它體現(xiàn)著制作單位的意志和意圖。

本章所講行政公文，是一個(gè)狹義的概念，指的是“行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書”，即國務(wù)院辦公廳于2000年8月24日發(fā)布，2001年1月1日起施行的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中規(guī)定的13種法定公文，它是國家行政機(jī)關(guān)依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的重要工具。

行政公文不僅為國家行政機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民政府所使用，而且其種類和格式與黨、軍隊(duì)和其他各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的公文大體相同，只是其作用和內(nèi)容有所不同，因此稱為通用公文，簡稱公文。

一、行政公文的種類

行政公文有多種分類方法，按用途劃分，有13種，即《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中規(guī)定的命令（令）；決定；公告；通告；通知；通報(bào)；議案；報(bào)告；請示；批復(fù)；意見；函；會(huì)議紀(jì)要。

按行文方向劃分，有下行文、上行文、平行文三類。下行文是上級(jí)機(jī)關(guān)向下級(jí)機(jī)關(guān)或群眾的行文，如命令、決定、通知、通報(bào)、通告、批復(fù)等；上行文是下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)的行文，即上報(bào)公文，主要有報(bào)告和請示；平行文是不相隸屬機(jī)關(guān)之間相互往來的公文，主要是函。

寫下行文，特別是命令（令）和帶有指令性的通知、通告等，語氣應(yīng)該堅(jiān)定、果斷，以收到令行禁止的效果；寫上行文，語氣應(yīng)該謙虛、平和，以體現(xiàn)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的尊重；寫平行文，由于是對(duì)兄弟單位講話，應(yīng)用商洽、委婉的語氣，不能向?qū)Ψ桨l(fā)號(hào)施令。

按閱知范圍劃分，有秘密公文、內(nèi)部公文、公布公文三類。秘密公文是涉及黨和國家秘密的公文，在一定時(shí)期內(nèi)需要限定閱知范圍并保守秘密，分“絕密”“機(jī)密”“秘密”三個(gè)等級(jí)，秘密公文應(yīng)當(dāng)標(biāo)注密級(jí)；內(nèi)部公文是在機(jī)關(guān)或單位內(nèi)部使用的公文，也稱普通公文，一般不對(duì)外公布；公布公文是需要向國內(nèi)外宣布或在一定范圍內(nèi)公布的公文。

按緩急時(shí)限劃分，有緊急公文和常規(guī)公文兩類。緊急公文是需要緊急送達(dá)和辦理的公文。緊急公文應(yīng)表明緊急程度——“特急”“急件”（緊急電報(bào)分為“特提”“特急”“加急”“平急”）。常規(guī)公文又稱平件公文，按常規(guī)送達(dá)和辦理的公文。大部分公文都屬此類。

二、行政公文的特點(diǎn)

行政公文是實(shí)現(xiàn)國家行政管理的工具，具有法定效力和規(guī)范體式。具體說來有以下特點(diǎn)：

第一，法定的作者和法定的權(quán)威性。行政公文的作者不同于一般文章的作者，它的作者必須是依法成立并能以自己的名義行使職權(quán)及承擔(dān)義務(wù)的組織和個(gè)人，如國家的各級(jí)各類機(jī)關(guān)組織，國家領(lǐng)導(dǎo)人，機(jī)關(guān)首長等。公文的作者制發(fā)公文，必須在法定的職權(quán)范圍之內(nèi)，根據(jù)公文處理的需要，按照法定的程序直接制發(fā)。由于行政公文是黨和國家機(jī)關(guān)為了特定的目的而制發(fā)的，它代表了黨和國家管理機(jī)關(guān)的意志，因此具有法定的權(quán)威性。

第二，法定的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行作用。公文和一般文章相比，有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行效用。一般文章只是在某單位、某個(gè)人需要利用時(shí)，才發(fā)揮作用。公文以其作者的意圖為依據(jù)，一經(jīng)形成發(fā)出，在受文單位立即發(fā)揮作用。例如，《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉的通知》（國發(fā)〔2000〕23號(hào)），規(guī)定自2001年1月1日起施行此辦法，國家各級(jí)行政機(jī)關(guān)就必須遵照文件要求自2001年1月1日起執(zhí)行，其現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行效用很強(qiáng)。

第三，規(guī)范的體式。具有法定的規(guī)范體式是行政公文區(qū)別于其他文字材料的顯著標(biāo)志。為了維護(hù)行政公文的嚴(yán)肅性和處理公文的便利，國務(wù)院規(guī)定了統(tǒng)一的公文名稱和體式，包括公文文種、公文文體、公文結(jié)構(gòu)、公文格式等。規(guī)范的公文體式對(duì)于發(fā)揮公文的作用，具有十分重要的意義。

第四，履行法定的程序。為了維護(hù)公文的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、政策性，充分發(fā)揮公文特有的執(zhí)行效用，公文在制發(fā)程序上要履行法定的審批手續(xù)。盡管擬制公文有群體合作擬制、領(lǐng)導(dǎo)人授意擬制或指定政策研究人員代擬之分，但這些環(huán)節(jié)都是不可省略、不可顛倒的，必須嚴(yán)格遵循。

三、行政公文的處理程序

公文處理程序是指在一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部公文運(yùn)轉(zhuǎn)處理的一系列環(huán)節(jié)，分為收文處理和發(fā)文處理。收文處理程序包括文件的收進(jìn)、啟封、登記、分送、擬辦、批辦、承辦、催辦、注辦、清退、歸卷等；發(fā)文處理程序包括草擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、校對(duì)、蓋印、登記、裝封、發(fā)出、注辦、整理歸檔等。

《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定：“公文處理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是、精簡、高效的原則，做到及時(shí)、準(zhǔn)確、安全。”“公文處理必須嚴(yán)格執(zhí)行國家保密法律，法規(guī)和其他有關(guān)規(guī)定，以確保國家秘密的安全。”“各級(jí)行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）是公文處理的管理機(jī)構(gòu)，主管本機(jī)關(guān)的公文處理工作并指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文處理工作?！薄案骷?jí)行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）應(yīng)當(dāng)設(shè)立文秘部門或者配備專職人員負(fù)責(zé)公文處理工作。”

處理公文的過程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上稍有疏忽都會(huì)造成不良后果。因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)高度重視公文處理工作，嚴(yán)格遵守公文處理程序和規(guī)則，并加強(qiáng)對(duì)本機(jī)關(guān)公文處理工作的領(lǐng)導(dǎo)和檢查，確保公文處理準(zhǔn)確無誤、及時(shí)高效。