論人民代表大會在法律實施中的作用^[1]

議會在法律實施中發(fā)揮作用，這在國外議會中是很少見的。議會是立法機(jī)關(guān)，按照分權(quán)制衡的原則，它不可能又在實施法律中發(fā)揮作用。但是，中國的人民代表大會不僅是立法機(jī)關(guān)，它在憲法上是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，從理論上說，它根據(jù)民主集中制的原則組織，掌握國家的一切權(quán)力，由它選舉產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，^[2]行政和司法機(jī)關(guān)對人民代表大會負(fù)責(zé)，并受它監(jiān)督。所以，人民代表大會在憲法上的權(quán)力通常被概括為四大權(quán)力:立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、選舉任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

監(jiān)督權(quán)是人大及其常委會的重要職權(quán)之一。根據(jù)《憲法》、《全國人大組織法》、《地方人大和地方政府組織法》對人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，概括有以下方面。

全國人大:(1)解釋憲法和監(jiān)督憲法的實施；(2)解釋法律，撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)；(3)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作；(4)監(jiān)督國家經(jīng)濟(jì)計劃和財政預(yù)算的執(zhí)行情況。

地方人大:要保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實施；也有上述第(3)、(4)項方面的權(quán)力。

從上可見，監(jiān)督法律的實施，是人大監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。本文試圖對全國人大常委會和地方人大常委會在法律實施中的作用進(jìn)行闡述并作簡要評述。

20多年來，人民代表大會的權(quán)力在不斷加強(qiáng)，在國家中的作用和影響不斷擴(kuò)大，主要表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)化。各級人大在加強(qiáng)監(jiān)督方面進(jìn)行了不懈的努力和探索，并創(chuàng)造了多種監(jiān)督形式。各級人大通過在監(jiān)督保障法律實施方面的作用，主要有三方面:一是對法律的解釋，解決法律實施中提出的問題；二是執(zhí)法檢查，通過組織檢查發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題，并督促執(zhí)法機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法工作，糾正違法；三是對司法機(jī)關(guān)的工作實施監(jiān)督。

一、解釋法律

法律實施離不開解釋法律。在西方國家，法律制定后，最終由法院作出解釋。而中國的全國人大常委會被憲法賦予解釋法律的權(quán)力。支持人民代表大會有權(quán)解釋法律的理論是:從人民代表大會的性質(zhì)上講它是權(quán)力機(jī)關(guān)，不允許最高人民法院有最終法律解釋權(quán)，否則，就會形成對立法權(quán)的制約，這不符合人民代表大會的民主集中制原則；這一理論還認(rèn)為，只有立法者最了解法律的原意，才能作出準(zhǔn)確的解釋。在中國，只有全國人大常委會的法律解釋才是最權(quán)威、最終的。從法律實施的過程看，全國人大常委會的法律解釋權(quán)具有對法律實施的監(jiān)督作用，中國是個統(tǒng)一的單一制國家，這種集中的法律解釋權(quán)會起到維護(hù)法制統(tǒng)一和高度集中權(quán)力的作用。

1.有關(guān)法律解釋制度的規(guī)定

1954年憲法就規(guī)定了全國人大常委會有權(quán)解釋法律。1955年6月23日，全國人大常委會作出《關(guān)于解釋法律問題的決議》，該決議對法律解釋和審判中應(yīng)用法律的解釋作了區(qū)分:(1)凡是法律本身需要明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人大常委會進(jìn)行解釋。(2)凡是關(guān)于審判過程中如何具體應(yīng)用法律問題，由最高人民法院審判委員會進(jìn)行解釋。根據(jù)這一決議，全國人大常委會在50、60年代進(jìn)行了11次法律解釋。^[3]“文化大革命”時期，人民代表大會停止行使職權(quán)。

1978年中國法制重建以后，全國人大常委會在1980年又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，該決議在50年代法律解釋決議的基礎(chǔ)上，對法律解釋作了進(jìn)一步規(guī)定。主要內(nèi)容是:

(1)凡是關(guān)于法律條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人大常委會進(jìn)行解釋。

(2)凡是屬法院審判工作中具體應(yīng)用法律的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋；凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋；最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如有原則性的分歧，報請全國人大常委會解釋或決定。

(3)不屬于審判和檢察工作中的其他法律如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。

(4)凡屬地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補充規(guī)定的，由省級人大常委會進(jìn)行解釋，地方性法規(guī)具體應(yīng)用的解釋，由省級人民政府主管部門進(jìn)行。^[4]

這個決議對法律解釋的主體及其它們的權(quán)限和內(nèi)容作了規(guī)定，擴(kuò)大了法律解釋的范圍。在理論上，通常把全國人大常委會的法律解釋稱為立法解釋，其他機(jī)關(guān)的解釋稱為具體運用解釋，包括審判解釋、檢察解釋和行政解釋。立法解釋是在法律條文含義不明確或者條文有缺陷的情況下闡明法律條文的意義，它可以對法律條文增加補充含義。具體運用解釋，是在具體執(zhí)行法律時，遇到法律條文含義不清楚的，在不改變法律條文含義的基礎(chǔ)上，說明它的意思?？梢姡M管理論上這兩種解釋內(nèi)容不同，但實踐中有時并不好區(qū)別。全國人大的立法解釋與法律有同等的效力，能對執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動產(chǎn)生直接的影響，從而對執(zhí)法機(jī)關(guān)形成一種監(jiān)督勢態(tài)。

2.法律解釋的實踐

實踐中，全國人大常委會很少行使法律解釋權(quán)。偶爾有時行使這項權(quán)力，也未明示為法律解釋，所以較難判別哪些是法律解釋。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，從1955年發(fā)布法律解釋問題的決議后，共作出過20多個法律解釋，其中50年代有11件，1979年以后有十幾件。^[5]這些解釋中，只有1996年以后的被明示為法律解釋。

全國人大常委會很少行使法律解釋權(quán)，使法律實施中許多應(yīng)該作出法律解釋的問題而得不到解釋，實踐中一些法律相互矛盾、沖突的問題得不到解決。法律的沖突、不一致，引起法律實施的混亂，影響法律的權(quán)威性。這使常委會的工作機(jī)構(gòu)法工委不得不行使“解釋法律”的權(quán)力，由于法工委不是權(quán)力機(jī)關(guān)，而只是工作機(jī)構(gòu)，它的解釋不具有法律約束力。鑒于法工委在立法方面的作用，它的解釋一般會受到執(zhí)法機(jī)關(guān)的尊重。大量在司法實踐中碰到的法律問題，由最高人民法院、最高人民檢察院作出解釋。最高人民法院實際上成為主要解釋法律的機(jī)關(guān)。^[6]實踐中，全國人大常委法工委、最高人民法院和最高人民檢察院的解釋常常受到來自法律界的批評:一是指責(zé)它們越權(quán)解釋；二是批評它們的解釋經(jīng)常出現(xiàn)矛盾、不一致。例如對公共汽車的乘客受到汽車公司過失造成的損害，受害者是適用《消費者權(quán)益保護(hù)法》，還是適用《合同法》?適用不同的法律，所得到的賠償差別巨大。像這樣的問題，人們都希望全國人大常委會作出法律解釋。在刑事訴訟法的實施中，公安、檢察、法院等部門曾對訴訟中的許多問題有不同的解釋，如律師會見當(dāng)事人，有的部門解釋要經(jīng)過批準(zhǔn)才可會見，有的解釋則不需要批準(zhǔn)。為了消除矛盾，由全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等六部門統(tǒng)一發(fā)布了《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》，^[7]才消除了該法律實施中的問題。以上說明，全國人大常委會長期以來忽視了它的法律解釋權(quán)，直到《香港基本法》在香港實施遇到挑戰(zhàn)時，才使全國人民代表大會常委會的法律解釋權(quán)得以激活。

但是，近幾年來，全國人大常委會開始重視法律解釋工作，運用法律手段解決法律實施中的問題。

下面，我們用法律解釋的例子，來看看人大常委會法律解釋所起的作用。

例一，1996年5月，全國人大常委會作出《關(guān)于〈國籍法〉在香港特別行政區(qū)實施的法律解釋》。這一解釋變通了《國籍法》不承認(rèn)雙重國籍的原則，承認(rèn)香港的中國同胞，可持有“英國公民護(hù)照”或者“英國國民(海外)護(hù)照”，這樣解釋法律既維護(hù)了中國的主權(quán)，又對持有英國護(hù)照的中國香港公民以靈活的規(guī)定。從技術(shù)的角度看，這種法律解釋既節(jié)約了立法資源，又解決了法律實施中的難題。

例二，1999年6月11日，全國人大常委會對《香港特別行政區(qū)基本法》第22條第4款和第24條第2款第(3)項進(jìn)行了解釋。1999年2月29日，香港終審法院就香港居民在大陸所生子女的居港權(quán)案作出判決，認(rèn)為香港居民所生子女，包括在其父或母成為香港永久居民之前或之后所生子女。而且這些子女進(jìn)入香港不需經(jīng)內(nèi)地批準(zhǔn)。中央政府認(rèn)為，上述判決違反基本法的精神，干涉了中央政府對香港事務(wù)的管轄權(quán)。于是，全國人大常委會對基本法的上述條款進(jìn)行了解釋，確認(rèn)香港居民在香港以外所生的中國籍子女取得居港權(quán)，須是本人出生時，其父母雙方或一方是香港特別行政區(qū)永久性居民。這樣的解釋就大大限制了香港居民在內(nèi)地所生子女取得居港權(quán)的人數(shù)?？梢姡珖舜蟪Ｎ瘯姆山忉寣φ_行使司法權(quán)起著監(jiān)督作用。

例三，2000年4月，九屆全國人大常委會第十五次會議對《刑法》第93條作出解釋。該條文規(guī)定:“依照法律從事公務(wù)的人員”，利用職務(wù)便利獲取國家、集體財物或受賄，以國家工作人員貪污受賄論處。對這句話實踐中有不同的理解。近些年，農(nóng)村中村民委員會的工作人員非法侵占集體財物、收受賄賂現(xiàn)象嚴(yán)重。由于村委會是村民自治組織，村干部非國家工作人員，但村委會也有一部分職能是受政府委托從事公共管理事務(wù)的，如救災(zāi)、救濟(jì)款物的發(fā)放，土地的經(jīng)營、管理和宅基地的管理等。這算不算依法從事公務(wù)?如果不算，村委會人員非法占有這些財物的，只能按侵占財產(chǎn)罪論處。如果算，則應(yīng)按貪污罪論處。針對實踐中如何適用法律問題，全國人大常委會對此作出法律解釋，認(rèn)定村委會組成人員依法或受政府委托從事公共管理工作的，是“依法從事公務(wù)行為”，如果犯上述罪的，按貪污罪論處。這一解釋對法律條文含義作了明顯的擴(kuò)大解釋，在沒有修改刑法的情況下，使貪污、受賄罪的主體擴(kuò)大了。

以上例子說明，全國人大常委會解釋法律會對法律實施產(chǎn)生巨大影響。通過解釋法律，可以指導(dǎo)、監(jiān)督法律實施機(jī)關(guān)適用法律，也可以糾正法律實施中的錯誤，還可以使法律靈活運用，以適應(yīng)現(xiàn)實和發(fā)展的需要。

3.對人大法律解釋的評價

在過去輕視法制的年代，全國人大常委會的法律解釋權(quán)顯得無關(guān)緊要，全國人大常委會也很少運用這一手段，因為法律制定后是否實施并不重要。隨著法律在社會生活中越來越發(fā)揮作用，社會對法律解釋的需求增加。當(dāng)人們把法律實施中碰到的許多問題和矛盾提出來要求作出解釋時，人大常委會一時不能適應(yīng)這種需要，所以，法律解釋仍然很少。由于全國人大常委會實際上放棄了部分法律解釋權(quán)，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)在實施法律第一線不得不大量越權(quán)解釋法律。

對全國人大常委會法律解釋的“失職”行為，法學(xué)界多有批評。同時，也引起了一些學(xué)者對人大法律解釋權(quán)的反思，有學(xué)者提出質(zhì)疑:全國人大常委會是否應(yīng)該解釋法律?能否行使好法律解釋權(quán)?有人認(rèn)為，全國人大常委會不應(yīng)承擔(dān)法律解釋的職責(zé)。在立法機(jī)關(guān)表明法律條文含義之后，如何執(zhí)行法律，保證執(zhí)法符合立法原意，是執(zhí)法機(jī)關(guān)的事。執(zhí)法中發(fā)生的事不能再回到立法程序中來，立法中法律條文不明確使執(zhí)行碰到問題，再讓立法機(jī)關(guān)來明確含義是強(qiáng)立法所難，立法中不明確的條文是因為立法難以明確，就是要讓執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況去解決。全國人大常委會很少解釋法律，就是立法解釋不可行的證明。^[8]

正是由于全國人大常委會解釋法律不到位，而最高人民法院不得不進(jìn)行大量的審判解釋，學(xué)者和法律界對審判解釋有超越立法解釋之嫌提出不少批評，有鑒于此，2006年制定的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)對最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋作了備案審查的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報全國人大常委會備案。國務(wù)院、中央軍事委員會和省級人大常委會認(rèn)為“兩高”作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律相抵觸的，或“兩高”之間認(rèn)為對方作出的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查要求，其他國家機(jī)關(guān)、公民和社會組織也可以向全國人大常委會提出審查的建議，全國人大常委會必要時對司法解釋進(jìn)行審查。^[9]

全國人大常委會具有解釋法律的權(quán)力，是人民代表大會制度特點決定的。在這種制度下，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，這種“最高權(quán)力”表現(xiàn)為它有權(quán)制定法律，同時還有權(quán)監(jiān)督保障法律的執(zhí)行。由于全國人大是按民主集中制原則建立的，不是按分權(quán)制衡原則建立的，所以，它不允許法律解釋權(quán)最終掌握在司法機(jī)關(guān)手里，否則，就等于承認(rèn)司法機(jī)關(guān)有監(jiān)督制約人大的權(quán)力。

筆者認(rèn)為，讓人大常委會行使法律解釋權(quán)確實勉為其難，因為，解釋法律與制定法律是兩種不同的機(jī)制，制定法律是集中反映民意的過程，它需要的是民主的程序和工作方法。法律解釋則是在確定的法律條文之下，理解和闡明法律含義的過程，它需要法律知識和專家的智慧。所以，民意機(jī)關(guān)不宜解釋法律，也難以解釋好法律，解釋法律最好是由有豐富法律知識的專家來做。再說，解釋法律的請求大都是法律實施中碰到的問題，急需回答，而人大常委會會議每2個月舉行一次，每次時間只有1周左右?？梢姡舜蟪Ｎ瘯@種會議的工作方式難以適應(yīng)急迫需要解釋法律的要求，這也是人大常委會很少行使法律解釋權(quán)的原因。如果審判中碰到問題需要解釋法律時，等全國人大常委會開會來進(jìn)行解釋，審判程序就要中斷，人大常委會的法律解釋遠(yuǎn)水難救近火。

當(dāng)然，全國人大常委會解釋法律，作為人民代表大會制度的一種產(chǎn)物，能在監(jiān)督執(zhí)法和司法方面起一定的作用，但這種監(jiān)督的作用到目前為止還是非常有限，這是因為它的適用不方便，而又非專業(yè)性的特點所決定的。筆者認(rèn)為，在人民代表大會制度下，如果要改革立法解釋權(quán)的話，全國人大常委會可以保留法律解釋權(quán)，但應(yīng)由全國人大常委會設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)來行使，而不應(yīng)由常委會本身來行使。如果全國人大要設(shè)立憲法委員會，可由憲法委員會來解釋法律。

二、執(zhí)法檢查

人民代表大會的執(zhí)法檢查，是指由人大常委會或?qū)ｉT委員會組織委員對本級行政、審判、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的情況進(jìn)行檢查的一種專門監(jiān)督活動。通過檢查，發(fā)現(xiàn)法律實施中的問題，提出改進(jìn)法律實施的意見和建議，以促進(jìn)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，從而保證法律的實施。

1.執(zhí)法檢查的產(chǎn)生

執(zhí)法檢查權(quán)的產(chǎn)生是人民代表大會在“曲線救國”似地尋求加強(qiáng)自己的權(quán)力過程中創(chuàng)造的一種監(jiān)督方式。之所以這樣說，是因為憲法和法律并沒有明確規(guī)定人大常委會有執(zhí)法檢查的職權(quán)。執(zhí)法檢查的法律依據(jù)間接來自憲法，全國人大有權(quán)監(jiān)督憲法和法律的實施，地方人大應(yīng)保證憲法、法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實施。執(zhí)法檢查也產(chǎn)生于現(xiàn)實的要求。1979年中國重建法制是從立法開始的，因為當(dāng)時國家無法可依。經(jīng)過20年的努力，中國已基本有法可依。隨著法制逐步健全，執(zhí)法問題愈顯突出，許多法律制定了不能很好地執(zhí)行，有的公然違法現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。針對有法不依、法律得不到很好實施的狀況，人民群眾對法制的信心在動搖，希望人大常委會能加強(qiáng)監(jiān)督，改變法律實施不力的狀況。人們把建立法制的信心寄托在人大法律監(jiān)督上。出于社會和人民群眾的這種強(qiáng)烈要求，各級人大逐步開展對法律實施情況的檢查工作。

執(zhí)法檢查最早產(chǎn)生于80年代中期，是從人大代表視察制度發(fā)展而來的。代表視察制度是人民代表大會一項傳統(tǒng)的制度。早在50年代，為了讓人民代表了解實際情況，組織人大代表深入工廠、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、街道進(jìn)行視察。后來形成一種制度，每年人民代表大會召開前組織一次集體視察。到80年代中期，出于人民群眾加強(qiáng)法律實施監(jiān)督的呼聲日高，一些地方人大組織代表專門視察法律執(zhí)行情況。90年代初，執(zhí)法檢查在全國許多地方人大常委會都開展起來，并得到全國人大常委會的肯定。1993年，全國人大常委會制定了《關(guān)于加強(qiáng)對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，在總結(jié)以往執(zhí)法檢查工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把全國人大常委會的執(zhí)法檢查更規(guī)范化、法律化。雖然這個規(guī)定是針對全國人大常委會的，但在這個規(guī)定頒布以后，執(zhí)法檢查幾乎在全國所有的地方人大都開展起來了，全國人大常委會和各省、市、縣的人大常委會在每年人代會后，都要確定幾個法律作為執(zhí)法檢查的內(nèi)容，執(zhí)法檢查已經(jīng)成為一種最廣泛、普遍開展的一項制度化的監(jiān)督活動。2006年的《監(jiān)督法》對執(zhí)法檢查作出了規(guī)定，使各級人大常委會都具有了執(zhí)法檢查的法律權(quán)力。

2.執(zhí)法檢查的內(nèi)容和程序

根據(jù)《監(jiān)督法》和《關(guān)于加強(qiáng)對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，對執(zhí)法檢查工作的對象、內(nèi)容、程序和發(fā)現(xiàn)違法問題的處理方式等作了規(guī)定:

(1)執(zhí)法檢查的內(nèi)容和重點。執(zhí)法檢查是針對法律實施的情況進(jìn)行的。要求圍繞改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大問題，社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律的實施，以及人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，確定為一個時期檢查的重點。

(2)關(guān)于執(zhí)法檢查的對象。主要是檢查監(jiān)督法律實施主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，如全國人大常委會主要是督促國務(wù)院及其部門、最高人民法院和最高人民檢察院執(zhí)法情況，解決法律實施中存在的問題。而不是像過去的許多檢查那樣只檢查下級和基層是否違法，而不敢檢查本級政府的違法。

(3)執(zhí)法檢查的工作計劃。全國人大常委會和各專門委員會在每年3月份人代會后都要制定當(dāng)年的執(zhí)法檢查計劃，每年計劃檢查的法律不應(yīng)太多，一般檢查三五個法律。計劃制定后要事先通知被檢查的機(jī)關(guān)。

(4)執(zhí)法檢查的組織。規(guī)定要求按精干、效能、便于活動的原則組織執(zhí)法檢查組，執(zhí)法檢查組常委會組成人員一般不超過7人組成，指定1人為組長，全國人大常委會的執(zhí)法檢查組至少有1名副委員長任組長。執(zhí)法檢查組還可以邀請全國人大代表、有關(guān)專家、法律實施主管機(jī)關(guān)和地方人大常委會的有關(guān)負(fù)責(zé)人參加工作。

(5)執(zhí)法檢查組的工作程序:

①首先，執(zhí)法檢查組要收集有關(guān)法律實施情況的材料，聽取執(zhí)法主管機(jī)關(guān)的匯報。

②然后，執(zhí)法檢查組要深入基層、深入群眾，采取多種手段了解和掌握法律實施的真實情況，研究法律實施中存在的問題。

③檢查結(jié)束后由組長寫出執(zhí)法檢查報告。報告的內(nèi)容應(yīng)包括:對所檢查法律實施情況的全面評價；指出法律實施中存在的問題及分析原因；提出改進(jìn)執(zhí)法工作的建議；對法律本身需要修改、補充、解釋的建議等。

④常委會議要對執(zhí)法檢查報告進(jìn)行審議，聽取檢查組組長的匯報。法律實施主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)到會聽取意見，回答詢問和質(zhì)詢。必要時，常委會可對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題作出決議。

⑤常委會審議后的執(zhí)法檢查報告和提出的意見，由委員長會議以書面形式交法律實施主管機(jī)關(guān)。有關(guān)機(jī)關(guān)按常委會提出的意見，切實改進(jìn)執(zhí)法工作，并在6個月內(nèi)將改進(jìn)的措施及取得的成效，向常委會作出書面匯報。

(6)對執(zhí)法檢查情況的處理。執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)重大、典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)向委員長會議報告。委員長會議可根據(jù)情況，要求有關(guān)機(jī)關(guān)限期處理，并及時報告處理結(jié)果。對特別重大的典型違法案件，常委會可直接依法組織特定問題調(diào)查委員會。

新聞媒體的配合。經(jīng)驗表明，執(zhí)法檢查活動能否搞好，有賴于媒體的參與監(jiān)督。對全國人大常委會的執(zhí)法檢查活動，要求新聞媒體及時進(jìn)行宣傳報道。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大、典型違法事件及處理結(jié)果，應(yīng)通過媒體公布于眾。

3.執(zhí)法檢查的實踐和評價

執(zhí)法檢查已成為全國人大常委會除了立法工作以外一項最主要的工作。現(xiàn)在全國人大常委會在每年3月開完全國人民代表大會以后，就要作出全年的執(zhí)法檢查計劃，選擇三五個法律進(jìn)行檢查。同時，全國人大有的專門委員會也要選擇一、二個法律進(jìn)行檢查。有時常委會連續(xù)幾年抓住一個法律進(jìn)行檢查，如對農(nóng)業(yè)法，連續(xù)5年都進(jìn)行檢查。從1993年八屆全國人大常委會至2003年九屆全國人大常委會，共檢查了43部法律和有關(guān)法律問題的決定的實施情況。檢查的內(nèi)容涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、教育、科技、產(chǎn)品質(zhì)量、社會治安等廣泛領(lǐng)域的法律。^[10]

從開展執(zhí)法檢查的情況來看，《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費者權(quán)益保護(hù)法》被列為全國人大常委會的執(zhí)法檢查重點，多年都進(jìn)行了檢查。從檢查的效果看，有的檢查確實起到了推動法律實施的作用。執(zhí)法檢查比較成功的例子是對《環(huán)境保護(hù)法》的檢查。從90年代初以來，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會匯同國務(wù)院環(huán)保局連續(xù)多年開展“中華環(huán)保世紀(jì)行”活動，配合執(zhí)法檢查，先后對17個省開展了環(huán)保法的執(zhí)法檢查。全國人大常委會又在1995年、1996年先后兩年組織執(zhí)法檢查組對海南、山西、遼寧三省，北京、天津、上海三市的環(huán)保情況進(jìn)行了檢查。如1995年全國人大常委會在對上述“三省”的環(huán)保執(zhí)法檢查中，就分別聽取了“三省”人大、政府以及21個市、地、縣貫徹環(huán)保法的情況匯報，實地考查了140多個工礦企業(yè)、開發(fā)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、污染治理設(shè)施和公共場所，與基層干部、企業(yè)廠長經(jīng)理、科技人員、管理人員進(jìn)行了多次座談。在開展執(zhí)法檢查前，媒體都要對環(huán)保法進(jìn)行大量宣傳。執(zhí)法檢查組每到被檢查的省、市，都要在當(dāng)?shù)孛襟w公布檢查組的駐地和電話，歡迎群眾對環(huán)保問題進(jìn)行投訴。它們接受了大量的群眾來信、來電、來訪。通過各種途徑了解環(huán)保法實施的大量信息，執(zhí)法檢查組找出環(huán)境保護(hù)法實施存在的主要問題，提出改進(jìn)環(huán)保立法、執(zhí)法工作的意見，向常委會匯報，并向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)反映。

通過幾年對環(huán)保法的檢查，對環(huán)保立法和執(zhí)法都產(chǎn)生了重大影響。

第一，促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)的全國性法律和地方性法規(guī)的完善。全國人大環(huán)資委在1995年執(zhí)法檢查報告中提出建議，要修改《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律。到2000年，這些法律的修改都已完成。執(zhí)法檢查提出的關(guān)于刑法中增加嚴(yán)重破壞資源犯罪的建議，也已在1997年修改刑法時采納。地方人大也根據(jù)全國人大常委會執(zhí)法檢查報告的建議，加快了地方環(huán)境保護(hù)立法步伐。如山西省制定《山西省大氣污染防治條例》、《放射環(huán)境管理辦法》。遼寧省發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)污染防治的通知》、《石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》等。

第二，通過對北京、上海、天津“三市”的檢查，對環(huán)境治理起到了促進(jìn)作用。根據(jù)常委會建議，“三市”提出了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的具體政策措施。如北京市、上海市都提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施。對工業(yè)企業(yè)都要進(jìn)行治理，對污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造或搬出城區(qū)。北京市加大了大氣污染治理力度，改變以煤為主的燃料構(gòu)成，引進(jìn)天然氣，發(fā)展集中供熱，減少分散燃煤鍋爐，加強(qiáng)煙灰和粉塵防治，加大了對機(jī)動車尾氣污染防治。還堅決關(guān)閉了36個污染嚴(yán)重的企業(yè)，北京最大的企業(yè)首鋼總公司壓縮停建了一批生產(chǎn)項目。

第三，督促查處了嚴(yán)重污染和破壞環(huán)境資源的事件。如1995年全國人大環(huán)資委執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)河南與陜西交界的小秦嶺地區(qū)出現(xiàn)淘金熱，嚴(yán)重破壞了資源和污染環(huán)境，環(huán)資委督促國務(wù)院緊急采取措施制止了這一行為。1998年8月，全國人大環(huán)資委先后就水污染防治法開展了淮河、太湖的執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)淮河嚴(yán)重污染，向國務(wù)院提出了治理淮河的緊急建議。要求淮河沿岸省市在規(guī)定的時間內(nèi)進(jìn)行治污達(dá)標(biāo)。這一建議引起國務(wù)院高度重視，于是采取有力措施，關(guān)閉淮河沿岸幾百家污染嚴(yán)重的小企業(yè)，使淮河開始恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

第四，大大提高了民眾的環(huán)保意識。在過去，無論是普通百姓、

企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，還是政府官員，完全缺少環(huán)保意識。80年代以前，環(huán)境保護(hù)只是少數(shù)專家和專業(yè)工作機(jī)構(gòu)的語言。今天，環(huán)保已成為全民關(guān)注的熱點和焦點問題，在短短的10年時間，公民的環(huán)保意識大大加強(qiáng)，與全國人大常委會的執(zhí)法檢查和大力宣傳環(huán)境保護(hù)法有很大關(guān)系。特別是持續(xù)幾年進(jìn)行“中華環(huán)保世紀(jì)行”活動，在全體國民中產(chǎn)生了巨大影響。通過揭露一些嚴(yán)重環(huán)境污染的違法事件，使公民認(rèn)識到加強(qiáng)環(huán)保的重要性，增強(qiáng)了環(huán)保的自覺性。

當(dāng)然，像《環(huán)保法》的執(zhí)法檢查取得這么明顯效果的并不是很多?！断M者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的執(zhí)法檢查也取得了一定的成效。應(yīng)該承認(rèn)，大多數(shù)的執(zhí)法檢查并沒有取得應(yīng)有的成效，而是流于形式。下去檢查造的聲勢很大，轟轟烈烈，“雷聲大，雨點小”但收效甚微。沒有查出法律實施存在的問題，更沒有查處和糾正違法行為。如對《農(nóng)業(yè)法》的執(zhí)法檢查，連續(xù)搞了5年，沒有解決《農(nóng)業(yè)法》存在的突出問題，如農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)業(yè)資金投入不足等問題。

執(zhí)法檢查中存在著形式主義和缺乏實際效果的原因。有執(zhí)法的大環(huán)境問題，有些法律難以實施是體制性問題，如對農(nóng)民亂收費造成負(fù)擔(dān)過重，這就需要政府機(jī)構(gòu)改革和稅制改革等措施解決。但從執(zhí)法檢查本身來看，主要是檢查者不敢監(jiān)督，怕得罪政府，缺少責(zé)任心；還有執(zhí)法檢查采取的方法不當(dāng)，執(zhí)法檢查組人數(shù)太多，下去檢查有關(guān)部門和地方政府層層陪同，難以深入實際了解真實情況。對查出的問題不敢揭露批評，發(fā)現(xiàn)了違法問題，不敢采取有效的措施追究違法者的責(zé)任。經(jīng)驗表明，要使執(zhí)法檢查取得實效，就是要對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法的單位和領(lǐng)導(dǎo)追究責(zé)任，并一追到底。同時讓新聞媒體對違法事件曝光。

三、對司法的監(jiān)督^[11]

人民代表大會能監(jiān)督審判、檢察機(jī)關(guān)^[12]是人民代表大會權(quán)力與西方國家議會權(quán)力很不同的特點。奉行“三權(quán)分立”的國家，議會的立法要受到司法的審查監(jiān)督。而中國的人大，憲法規(guī)定它有最高的權(quán)力，所以，司法機(jī)關(guān)不能監(jiān)督人大，而只有人大可以監(jiān)督司法機(jī)關(guān)。

1.監(jiān)督司法的理論

理論上人民代表大會是可以監(jiān)督司法，但人大怎么監(jiān)督司法?卻一直是頗有爭議的。過去人民代表大會監(jiān)督司法只是聽取法院、檢察院的工作報告，選舉罷免院長、副院長，任免法官、檢察官等。近10多年來，人大在加強(qiáng)它的權(quán)力過程中，把眼光投向?qū)λ痉C(jī)關(guān)具體案件的監(jiān)督。地方人大積極開展了所謂“個案監(jiān)督”的活動。產(chǎn)生人大個案監(jiān)督的原因是:隨著司法權(quán)在社會生活中發(fā)揮越來越大的作用，司法權(quán)的濫用和腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重。公民把越來越多的被認(rèn)為司法腐敗和判決不公的案件投訴到人大，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)是人大產(chǎn)生的，只有人大有權(quán)“管”司法機(jī)關(guān)，希望人大能維護(hù)司法公正，反對司法腐敗。從人大的角度看，它處于權(quán)力擴(kuò)展過程之中，目前監(jiān)督政府還比較困難，所以它也樂于把監(jiān)督對象對準(zhǔn)權(quán)力比較薄弱的司法機(jī)關(guān)。

主張對司法機(jī)關(guān)“個案監(jiān)督”的理論主要有:(1)司法機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)、受人大的監(jiān)督，這種監(jiān)督不能僅停留在工作報告上，還應(yīng)體現(xiàn)在對司法機(jī)關(guān)的具體辦案上。如果不對具體案件進(jìn)行監(jiān)督，就不能真正落實司法機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)，人大對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。(2)人大是民意機(jī)關(guān)，近些年來，由于司法腐敗嚴(yán)重，群眾強(qiáng)烈要求人大加強(qiáng)對司法的監(jiān)督。如果人民群眾有冤屈找到人大，人大不管，對老百姓的申訴一推了之，或不了了之，人大就會有負(fù)人民的期望。(3)當(dāng)前司法腐敗、審判不公、侵害公民權(quán)利的現(xiàn)象嚴(yán)重，人大監(jiān)督有利于遏止這種現(xiàn)象。人大比較公正，加強(qiáng)監(jiān)督有利于落實人大的憲法職權(quán)，樹立人大的權(quán)威。

2.監(jiān)督司法的實踐

人大實施個案監(jiān)督大概自80年代中期開始。但在全國各地人大廣泛開展此項監(jiān)督是近四五年的事。全國人大常委會有過兩起監(jiān)督司法個案的案例。一起是監(jiān)督“三律師案”。1989年，遼寧省某地三律師在一起刑事訴訟辯護(hù)中，被檢察院指控為包庇犯罪而被逮捕。三律師和全國律師協(xié)會申訴至全國人大常委會，前全國人大常委會委員長彭真親自指示，要求檢察機(jī)關(guān)調(diào)查處理此案。在前后經(jīng)過4年反復(fù)調(diào)查和專家論證后，于1992年此案得到糾正，三律師被宣告無罪。另一起案件是1997年，遼寧省朝陽市市長李朝東被指控犯有受賄罪被逮捕，引起不少市民上告，說市長是個好市長，有人誣告市長。此案反映到全國人大常委會，常委會通過信訪部門的調(diào)查，督促有關(guān)部門糾正錯誤，市長被司法部門宣告無罪。從全國人大干預(yù)的這兩起司法案件的情況看，是比較成功的案例。

近些年來，地方人大廣泛開展個案監(jiān)督的情況遠(yuǎn)比這要復(fù)雜得多，其中不乏成功的例子，但也有相當(dāng)多的做法是不規(guī)范的。個案監(jiān)督的一般做法是，地方人大常委會通過群眾的申訴控告，或在執(zhí)法檢查、評議司法機(jī)關(guān)工作時，發(fā)現(xiàn)一些被認(rèn)為可能有錯誤或徇私枉法的案件，由常委會主任會議或常委會領(lǐng)導(dǎo)決定，將其中重大或群眾反映強(qiáng)烈的案件，交由信訪部門或有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，或要求有關(guān)司法部門調(diào)查了解情況后，向常委會主任會議或內(nèi)務(wù)司法委員會匯報。如果認(rèn)為是違法的，由主任會議或有關(guān)專門委員會向違法機(jī)關(guān)提出糾正違法案件的要求，并要求將錯案糾正的情況向人大常委會匯報。也有的地方通過代表評議的方式監(jiān)督個案，評議法院的做法是由常委會工作機(jī)構(gòu)組織人大代表到法院了解辦案情況。有的對法院一段時間以來辦理案件的情況進(jìn)行檢查，甚至查閱案卷，從中發(fā)現(xiàn)錯案，然后要求法院匯報這些案件，由代表對案件進(jìn)行評議，如果代表認(rèn)為是錯誤的案件，法院應(yīng)予以糾正?，F(xiàn)在，地方人大開展個案監(jiān)督非?；钴S，形式也多種多樣。

3.對監(jiān)督司法的討論和評價

地方人大開展“個案監(jiān)督”的實踐，對司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生何種影響，難以作出全面評價。因為各地做法很不一樣，效果也大不相同。應(yīng)該說搞個案監(jiān)督的目的是好的，有的個案監(jiān)督確實起到了糾正錯案、維護(hù)司法公正、防止司法腐敗的作用，保護(hù)了公民的權(quán)利，得到人民群眾的贊揚。但有些地方人大的個案監(jiān)督由于監(jiān)督者的不正確理解，使監(jiān)督出現(xiàn)偏頗，有的地方人大監(jiān)督存在地方保護(hù)主義傾向；有的個案監(jiān)督成了領(lǐng)導(dǎo)的“個人監(jiān)督”，辦“關(guān)系案”，有的干擾了司法機(jī)關(guān)獨立辦案和正常的司法程序。

1999年5月，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會向全國人大常委會提出《關(guān)于對審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件實施監(jiān)督的決定》的議案。該議案在全國人大常委會審議中出現(xiàn)不同意見，同時，法律界也開展對個案監(jiān)督的討論，有的要求加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)個案監(jiān)督，有的則堅決反對搞個案監(jiān)督。^[13]

反對人大開展“個案監(jiān)督”的主要理由有:

(1)開展個案監(jiān)督有悖于司法制度改革的方向。司法制度改革的方向是使司法更加獨立，人大的監(jiān)督會造成對司法機(jī)關(guān)辦案的干涉，這不利于司法獨立。

(2)開展個案監(jiān)督并不一定能實現(xiàn)司法公正。司法是一門專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要專門的法律知識。而人大代表大多缺少法律知識，如果代表只憑個人感覺監(jiān)督案件，是很容易出錯的，結(jié)果不但不能維護(hù)法制，反而會損害法制。^[14]

(3)人大個案監(jiān)督容易形成個人監(jiān)督。人大是集體行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)，而現(xiàn)在各地人大個案監(jiān)督常常是人大常委會領(lǐng)導(dǎo)批案，辦事機(jī)構(gòu)查案。監(jiān)督的案子一般都沒有經(jīng)過常委會的討論，這樣，人大的監(jiān)督就會成為個人監(jiān)督。

(4)人大的監(jiān)督可能產(chǎn)生新的腐敗。本來應(yīng)由人大集體行使的職權(quán)成了個人行使職權(quán)，一旦某個人有了幫人糾正錯案的權(quán)力，就會有人把腐敗之手伸向這個人，這樣所謂人大的監(jiān)督也可能成為新的腐敗點。

(5)人大代表的監(jiān)督可能形成利益沖突。我國的人大代表都是兼職的，他們有不少是企業(yè)家或事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，他們的單位也會發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛和其他糾紛，成為法院的當(dāng)事人，如果人大代表又可以監(jiān)督司法，就可能自己成為自己案件的監(jiān)督者，造成新的司法不公正。據(jù)最高人民法院反映，在近年全國人代會期間，人大代表帶到人代會上要求法院解決的申訴案件多達(dá)數(shù)百件，最高人民法院不堪重負(fù)。在這些案件中，有些案件就是人大代表本人的案件，或者是關(guān)系人的案件。

(6)個案監(jiān)督會影響司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。法律賦予司法機(jī)關(guān)對案件有終局裁決的權(quán)力。如果人大隨時可以對終局裁決的案件進(jìn)行監(jiān)督，提起再審，或糾正過來。那么，法院就沒有終審的權(quán)威，因為人們知道法院的終審也是可以推翻的。司法判決也處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，這也不利于社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定。

上述意見對全國人大常委會審議“個案監(jiān)督”的法律議案產(chǎn)生了很大的影響，使這個在1999年下半年可能被通過的法律議案被擱置起來了。但是九屆全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)還是謹(jǐn)慎地贊成對司法進(jìn)行“個案監(jiān)督”。但十屆全國人大常委會也不同意搞“個案監(jiān)督”，基于對“個案監(jiān)督”的不同爭議，2006年全國人大常委會制定的《監(jiān)督法》沒有對個案監(jiān)督作出規(guī)定。原則上，本屆全國人大常委會的個案監(jiān)督工作幾乎停止。

當(dāng)前，中國正處于法制變革和司法改革時期，人大對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督實質(zhì)上涉及人大與司法機(jī)關(guān)權(quán)力調(diào)整。地方人大在實踐中探索，開展對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對加強(qiáng)人大的權(quán)力，發(fā)揮人大在國家政治社會生活中的作用是有積極意義的。但是，這種監(jiān)督如果不規(guī)范，不但不能達(dá)到維護(hù)司法公正和消除司法腐敗的目的，而且可能對司法制度的改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的不良影響。實踐中也確實有不少地方人大通過監(jiān)督糾正司法錯案有成功事例，人民群眾也有不少期待于人大對司法的監(jiān)督，但是，這是一種難以規(guī)范的權(quán)力，需要在人民代表大會與司法的權(quán)力關(guān)系總體上來考慮它們的改革，這種改革有法律和政治性的雙重意義。

【注釋】

[1]本文是2001年提交給荷蘭萊頓大學(xué)“法律實施在中國”理論討論會的論文，該文的英文版作為《法律實施在中國》一書的文章2002年在荷蘭出版。根據(jù)近年來的新情況，對文章作了小的修改。

[2]司法機(jī)關(guān)在中國指法院和檢察院，有時還包括公安機(jī)關(guān)。

[3]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版。

[4]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第791頁。

[5]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第792～847頁。

[6]最高人民法院已出版解釋法律的書已有數(shù)千頁之厚。

[7]參見劉政、于友民等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第821頁。

[8]這方面的討論文章有蔡定劍:《論立法解釋》，載《中國法學(xué)》1993年第6期；袁吉亮:《論立法解釋之非》，載《中國法學(xué)》1994年第4期；周振曉:《也論立法解釋》，載《中國法學(xué)》1995年第1期；袁吉亮:《再論立法解釋之非》，載《中國法學(xué)》1995年第3期。

[9]《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第31、32條。

[10]如八屆全國人大常委會執(zhí)行檢查的法律情況:1993年檢查的法律有《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，《關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》，《環(huán)境保護(hù)法》等。1994年檢查的法律有《反不正當(dāng)競爭法》，《消費者權(quán)益保護(hù)法》，《產(chǎn)品質(zhì)量法》，《關(guān)于懲治生產(chǎn)銷售偽劣商品犯罪的決定》，《農(nóng)業(yè)法》。1995年檢查的法律有《婦女權(quán)益保護(hù)法》，《環(huán)境保護(hù)法》，《關(guān)于禁毒的決定》，《“二五”普法決定》，《農(nóng)業(yè)法》，《臺灣同胞投資保護(hù)法》。1996年檢查的法律有《勞動法》，《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，《農(nóng)業(yè)法》，《環(huán)境保護(hù)法》，《教育法》。1997年檢查的法律有《森林法》，《食品衛(wèi)生法》，《產(chǎn)品質(zhì)量法》，《科技進(jìn)步法》，《水法》，《農(nóng)業(yè)法》。參見全國人大常委會辦公廳秘書局編:《八屆全國人大常委會執(zhí)法檢查報告》，中國民主法制出版社1993年版，第579頁。

[11]指人大通過受理公民申訴等方式發(fā)現(xiàn)可能的錯案，通過調(diào)查了解認(rèn)定錯案后，要求法院、檢察院糾正重大違法案件。

[12]在中國，審判、檢察機(jī)關(guān)被稱為司法機(jī)關(guān)。

[13]1999年8月，全國人大工作通訊轉(zhuǎn)載了兩篇觀點截然不同的文章。在“個案監(jiān)督，一督到底”一文中，介紹了某地人大對一起房屋租賃糾紛案的監(jiān)督，說明人大監(jiān)督的必要性和監(jiān)督的艱難。同時刊登的另一篇文章批評這種監(jiān)督有滑向“黨委辦案”的老路，容易造成領(lǐng)導(dǎo)人的個人干預(yù)。有不少文章對此進(jìn)行了討論。

[14]1997年，四川省夾江縣發(fā)生一起行政訴訟案，此案引起省人民代表大會代表的關(guān)注，在人代會期間，人大代表向省高級人民法院院長提出質(zhì)詢，有代表質(zhì)問院長，為什么要受理造假者的告狀?人大代表對法律的無知引起了社會的反映。被處罰者有權(quán)告處罰者是法律賦予被處罰者的權(quán)利，法院有義務(wù)受理控告，而不論被處罰者是否有理。據(jù)最高人民法院反映，這一質(zhì)詢案曾一度使行政訴訟案大幅度下降。