進(jìn)入20世紀(jì)以來，工業(yè)化、城市化推動(dòng)人類生存方式發(fā)生了變革，社會(huì)交往的復(fù)雜性和公共需求的迅速增長，迫使政府基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定秩序普遍強(qiáng)化了公共服務(wù)職能，并由推動(dòng)了政府角色定位的歷史性轉(zhuǎn)型。實(shí)踐證明，隨著基本生存問題的解決，有助于緩解生存壓力、提升生存質(zhì)量公共服務(wù)，將逐步成為公眾最為關(guān)切的生活需求。而城市集聚化的生活方式，也為政府大規(guī)模地提供標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)創(chuàng)造了有利的條件下。隨著政府逐漸將核心職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給，滿足公眾日益增長的福利需求，將公眾的注意力引導(dǎo)到追求個(gè)人生活質(zhì)量上來，隨之成為政府履行維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定秩序的基本方式，政府的公共服務(wù)職能與社會(huì)治理職能，以及階級(jí)統(tǒng)治職能與社會(huì)公共職能由此逐漸融為一體。黨的十七大已經(jīng)明確地將服務(wù)型政府建設(shè)確立為政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的總體目標(biāo)，隨后又提出了社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略任務(wù)。公共服務(wù)與社會(huì)管理相統(tǒng)一的社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略地位的凸顯，正預(yù)示著中國社會(huì)治理模式的重大變革，建立健全社會(huì)保障體系，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，緩解公眾的現(xiàn)實(shí)生存壓力，增強(qiáng)公眾對(duì)政府及其代表的公共秩序的認(rèn)同感，將逐步成為政府履行維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定秩序的職責(zé)的基本途徑。

1.公共服務(wù)與基于平等國民待遇的社會(huì)認(rèn)同

國家具有的公共屬性決定了國家最重要的職能之一，就是為公眾提供各種公共服務(wù)。這種服務(wù)的范圍將隨著公眾生活水平的提升而逐步擴(kuò)大。事實(shí)上，公共職能的履行正是國家實(shí)現(xiàn)其階級(jí)統(tǒng)治職能的基本方式?；蚨嗷蛏袤w現(xiàn)著統(tǒng)治階級(jí)意志的社會(huì)秩序能否得到鞏固，從根本上講，取決于政府的行為及其維護(hù)的公共秩序能否獲得大多數(shù)民眾的認(rèn)同感，這種認(rèn)同感正是政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。公眾對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)秩序的認(rèn)同感，來自于其對(duì)現(xiàn)實(shí)生存處境的滿足感。一旦大多數(shù)公眾滿足于現(xiàn)有的生存處境，且對(duì)未來的生活變遷持有足夠的信心，安居樂業(yè)就會(huì)成為他們基本的價(jià)值訴求，其生存態(tài)度和社會(huì)行為取向，就會(huì)與政府維護(hù)現(xiàn)有社會(huì)秩序的努力達(dá)成內(nèi)在的契合。就此而言，在人類逐步告別物質(zhì)匱乏的時(shí)代，政府維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的最有效途徑，就是滿足公眾最基本的公共服務(wù)需求，維護(hù)公眾基本的社會(huì)權(quán)利。

改革開放以來，我國通過建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本解決了私人產(chǎn)品供給的問題，人民的生活水平大幅度提高，實(shí)現(xiàn)了初步建成小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。但長期奉行經(jīng)濟(jì)增長第一的發(fā)展戰(zhàn)略，也使整個(gè)社會(huì)建設(shè)長期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。由于公眾實(shí)際享有的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，近些年來社會(huì)心態(tài)的發(fā)展演變呈現(xiàn)出一種極具悖論性的現(xiàn)象：一方面是社會(huì)各階層的收入水平和物質(zhì)生活水平較之于改革之初都有的顯著的提高，另一方面卻是社會(huì)不滿情緒持續(xù)增長，現(xiàn)實(shí)的生存壓力及對(duì)未來個(gè)人生活社會(huì)和社會(huì)發(fā)展莫名的焦慮，不斷吞噬著真實(shí)的幸福感。顯然，政府角色的偏差，特別是向公眾提供的直接影響其生活質(zhì)量的具體公共服務(wù)水平的低下，已經(jīng)使社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及公眾對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的滿足感與社會(huì)秩序的維護(hù)之間出現(xiàn)某種程度的斷裂現(xiàn)象。這正是目前社會(huì)管理及社會(huì)秩序維護(hù)缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)心理基礎(chǔ)的重要根源。

公共服務(wù)均等化，是推動(dòng)社會(huì)總體福利最大化的必然選擇。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古就提出了兩個(gè)著名命題：國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)福利也就越大。帕累托最優(yōu)理論同樣認(rèn)為，由于公共服務(wù)在產(chǎn)品屬性上接近于純公共品，符合受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性特點(diǎn)，因此，在一定數(shù)量內(nèi)擴(kuò)大公共服務(wù)對(duì)象的范圍不會(huì)有人受損，而一定會(huì)有人受益，這種“在不損害任何一個(gè)人利益的情況下至少有一個(gè)人的受益”的帕累托改善原則，最終會(huì)使社會(huì)福利接近最大化?？柖鄤t在帕累托理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“卡爾多改善”的補(bǔ)償原則，即當(dāng)在改革過程中受益總量大于某些集團(tuán)的損失時(shí)，只要能夠設(shè)計(jì)出一種機(jī)制來補(bǔ)償受損害的一方，那么整個(gè)社會(huì)的福利仍然得到了改善。對(duì)于產(chǎn)出的增加，市場經(jīng)濟(jì)本身的效率機(jī)制能夠得以實(shí)現(xiàn)，這是提高整個(gè)社會(huì)福利的基礎(chǔ)；而對(duì)于遭受損失的人的補(bǔ)償，則需要政府運(yùn)用公共權(quán)力來予以實(shí)現(xiàn)。作為“底線的平等”的基本公共服務(wù)均等化就是政府補(bǔ)償環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，是實(shí)施國民收入再分配的一種手段和方式，可以顯著地解決我國城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同群體之間差距過大的問題，是減少改革阻力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。

由政府來提供公共服務(wù)，目的在于促進(jìn)社會(huì)公平正義，讓弱勢(shì)群體分享發(fā)展的成果，從而增進(jìn)其對(duì)社會(huì)秩序的認(rèn)同感，避免弱勢(shì)群體因?yàn)橄萑肷胬Ь扯a(chǎn)生對(duì)社會(huì)的對(duì)抗意識(shí)。因此，政府提供的公共服務(wù)，是基于社會(huì)公正的均等化基本公共服務(wù)?！罢x的主題是社會(huì)基本結(jié)構(gòu)，是社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式?！?sup>[19]一般來說，即使是在機(jī)會(huì)平等的條件下，市場競爭也必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分配的不平等，進(jìn)而在馬太效應(yīng)的作用下將這種不平等推向兩極分化。而一旦機(jī)會(huì)平等也因?yàn)橘Y本、權(quán)力因素的侵蝕，以及發(fā)展戰(zhàn)略的忽視，社會(huì)不公平現(xiàn)象就會(huì)被極大地放大，弱勢(shì)群體就會(huì)因此產(chǎn)生強(qiáng)烈的被排斥感和社會(huì)對(duì)抗意識(shí)。政府維護(hù)公平社會(huì)秩序，不僅需要通過健全法治秩序、規(guī)范市場秩序，以保證全體社會(huì)成員享有平等的競爭機(jī)會(huì)和社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)，而且需要通過再分配機(jī)制，對(duì)市場競爭產(chǎn)生的不公平的收入分配進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)。中國改革長期奉行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價(jià)值準(zhǔn)則，應(yīng)當(dāng)說，這里的“兼顧”的“公平”的本意，是指市場競爭的結(jié)果，而決不是機(jī)會(huì)平等。但在許多改革的具體實(shí)踐中，一味地推崇“效率優(yōu)先”事實(shí)上已經(jīng)把機(jī)會(huì)平等也當(dāng)作了僅僅是“兼顧”的對(duì)象，從而使得中國社會(huì)的公平秩序在機(jī)會(huì)平等與結(jié)果平等的雙重意義上都受到嚴(yán)重的侵蝕。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間的利益失衡及資源占有的不公平現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)展到令人不安的程度。以城鄉(xiāng)之間為例，長期以來，為推行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，政府公共服務(wù)采取了城市偏向型的非均衡供給，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民享有的公共服務(wù)水平差距不斷拉大。按照世界衛(wèi)生組織成員國衛(wèi)生籌資與分配公平性評(píng)估排位，印度居第43位，我國居于第188位，重要的原因就是我國公共醫(yī)療80%的資金投入城市，其中絕大部分投往高等級(jí)醫(yī)院。^[20]

從理論講，基本公共服務(wù)，特別是涉及義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等公共福利，是現(xiàn)代社會(huì)國家應(yīng)予保障的公民的基本社會(huì)權(quán)利。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是落實(shí)社會(huì)成員平等的國民待遇的重要途徑。借鑒發(fā)達(dá)國家社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)化、城市化的中后期，是公眾社會(huì)權(quán)利覺醒的時(shí)代。公眾平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)的萌發(fā)，必然會(huì)對(duì)社會(huì)的種種不公平現(xiàn)象產(chǎn)生強(qiáng)烈的改造意識(shí)。實(shí)踐證明，沒有基本生存條件的保障，弱勢(shì)群體實(shí)際上是很難現(xiàn)實(shí)地?fù)碛谢驅(qū)崿F(xiàn)憲法和法律確認(rèn)的形式平等的公民權(quán)利的。加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在社會(huì)治理上的重要意義就在于，它為社會(huì)弱勢(shì)群體參與社會(huì)競爭創(chuàng)造了最基本的條件，是打破社會(huì)分化的馬太效應(yīng)以及階層固化現(xiàn)象的重要途徑。阿瑪?shù)賮啞ど岢龅摹澳芰Α庇^就強(qiáng)調(diào)了政府給予所有社會(huì)群體建立在個(gè)人能力的基礎(chǔ)上的以平等機(jī)會(huì)的重要意義，即“只有社會(huì)公眾享有基本的、大致均等的公共服務(wù)，才會(huì)從起點(diǎn)上保障了每個(gè)人近似的發(fā)展機(jī)會(huì)”^[21]。只有弱勢(shì)群體能夠在社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中切實(shí)地感受到他們享有近似的發(fā)展機(jī)會(huì)，他們才不對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生強(qiáng)烈的壓迫感和被排斥感，才不會(huì)將自己所有不幸的遭遇全部歸咎于社會(huì)的不公平，進(jìn)而形成社會(huì)對(duì)抗意識(shí)。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，對(duì)于促進(jìn)公民的社會(huì)認(rèn)同感，建立社會(huì)的利益整合機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義作用。所謂社會(huì)認(rèn)同（social identity）指的是個(gè)體認(rèn)識(shí)到他屬于特定的社會(huì)群體，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到作為群體成員帶給他的情感和價(jià)值意義。社會(huì)認(rèn)同感意味著個(gè)體能夠認(rèn)識(shí)到自身在所處群體中的資格和地位，并在價(jià)值與情感上產(chǎn)生歸屬感。作為一個(gè)社會(huì)成員，如果不能享有均等化的基本公共服務(wù)，必然會(huì)在社會(huì)比較中產(chǎn)生社會(huì)弱勢(shì)意識(shí)和社會(huì)疏離感，從而弱化對(duì)社會(huì)發(fā)展的認(rèn)同，甚至對(duì)社會(huì)抱持對(duì)立和敵視的態(tài)度。近些年來，不斷出現(xiàn)的各種報(bào)復(fù)社會(huì)的極端事件的出現(xiàn)，不能不說是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展下社會(huì)認(rèn)同感缺失的后果。

在當(dāng)前社會(huì)各群體對(duì)社會(huì)秩序的公平性信仰嚴(yán)重動(dòng)搖的大轉(zhuǎn)型時(shí)期，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地成為維持社會(huì)穩(wěn)定的重要方式。近些年來，我國已經(jīng)在基本公共服務(wù)建設(shè)上投入了巨大的資金，在某些領(lǐng)域也取得了顯著的成就。但必須指出，目前基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，不僅缺乏必要的總體性設(shè)計(jì)，而且缺乏明確的指導(dǎo)思想。對(duì)于中國這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高的國家來說，堅(jiān)持基本公共服務(wù)在供給水平的適度性、供給范圍的全覆蓋性，以及發(fā)展的可持續(xù)性是非常重要的，但基于實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的基本公共服務(wù)供給，還必須堅(jiān)持一個(gè)最根本的原則，那就是平等性。作為國民待遇的重要體現(xiàn)，基本公共服務(wù)供給要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，就是國家保證全體國民，無論他/她生何處，家境如何，成功與否，都能享有最基本的生存條件。從社會(huì)秩序維護(hù)的角度講，這種國民待遇正是個(gè)體和社會(huì)共同的安全閥。它在免除個(gè)體的基本生存之憂的同時(shí)，也使社會(huì)秩序避免了來自那些喪失了最基本的生存條件以致走投無路的個(gè)體的威脅。堅(jiān)持基本公共服務(wù)供給的平等性原則，意味著需要從國家層面設(shè)計(jì)出一種適用于全體國民的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推廣到全國各地，并由中央政府承擔(dān)公共服務(wù)供給的職責(zé)。作為一種特殊的公共產(chǎn)品，基本公共服務(wù)供給具有很強(qiáng)的外部正效應(yīng)，由中央政府承擔(dān)最能發(fā)揮供給的規(guī)模效應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)公平的社會(huì)效應(yīng)。目前，由于國家在提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略時(shí)并沒有從體制上就基本公共服務(wù)供給職責(zé)進(jìn)行合理分工，并根據(jù)這種職責(zé)進(jìn)行財(cái)政資源的合理配置，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給職責(zé)依然只能按照壓力型體制的慣性逐級(jí)下移，最終主要落實(shí)在縣鄉(xiāng)兩政府身上。更值得關(guān)注的是，地方政府事權(quán)與財(cái)力的悖離是1994年分稅制改革產(chǎn)生的一個(gè)最主要的負(fù)效應(yīng)，因而地方政府越來越多地承擔(dān)起公共服務(wù)的支出責(zé)任，客觀上進(jìn)一步加劇了地方政府事權(quán)與財(cái)力配置的背離現(xiàn)象。這種現(xiàn)象如果不能通過體制改革加以扭轉(zhuǎn)，基本公共服務(wù)均等化所蘊(yùn)含的促進(jìn)社會(huì)公平正義的價(jià)值目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)，甚至可能進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間及不同身份和職業(yè)之間公共服務(wù)實(shí)際享有水平的差距。

2.公共服務(wù)供給與社會(huì)治理方式創(chuàng)新

提供公共服務(wù)是政府責(zé)無旁貸的職責(zé)，但這并不意味著政府就是提供公共服務(wù)的唯一主體。在現(xiàn)代多元社會(huì)的發(fā)展環(huán)境中，公共服務(wù)的多元化提供方式既是保障社會(huì)公共服務(wù)需求的必然選擇，也是防止公共服務(wù)過程中“政府失靈”的可行之路。特別是20世紀(jì)80年代以來，由于社會(huì)公共問題日益復(fù)雜，公共服務(wù)需求規(guī)模及多樣化日益擴(kuò)大，主要依靠政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式暴露出諸多弊端，由此引發(fā)的政府改革浪潮就是，公共服務(wù)提供主體多元化與供給方式的多樣化。事實(shí)上，公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，同樣是社會(huì)治理方式創(chuàng)新的重要組成部分。在公共服務(wù)供給從決策到實(shí)施的整個(gè)過程，引入多元參與主體，不僅有利于公共服務(wù)供給及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)各群體多樣化的公共服務(wù)需求及其變化，有利于提高公共服務(wù)供給的效率，而且有利于健全公共服務(wù)供給過程的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，增進(jìn)社會(huì)各群體對(duì)公共服務(wù)供給過程復(fù)雜性的了解。因此，旨在增強(qiáng)社會(huì)參與度的公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，為增進(jìn)政府與社會(huì)組織及公民的信任合作關(guān)系，提供了最有效的渠道。

多中心的自主治理理論為公共服務(wù)的多元化供給提供了重要的理論支撐。奧斯特羅姆認(rèn)為，與傳統(tǒng)的治理理論相比，在基礎(chǔ)設(shè)施等公共事物持續(xù)發(fā)展的制度選擇中，多中心制度安排既保留了集權(quán)制度安排的一些優(yōu)勢(shì)，同時(shí)能夠提供選擇的多樣性，為公民提供機(jī)會(huì)組建多樣化的治理模式，是促進(jìn)公共事物可持續(xù)發(fā)展的源泉。^[22]隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，民眾對(duì)于政府的期望愈來愈高，也愈來愈趨于多元化。傳統(tǒng)的以強(qiáng)化層級(jí)節(jié)制、權(quán)責(zé)界限清晰、所有公共產(chǎn)品由政府部門提供的“單中心供給”模式難以保證公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。因此，以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場社會(huì)多元共治”為特征的多中心理論成為滿足民眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的理想選擇模式。在奧斯特羅姆看來，現(xiàn)代公共事務(wù)的治理是一個(gè)“國家、社會(huì)、市場”上下互動(dòng)的管理過程，而非僅僅運(yùn)用政府的政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。^[23]多中心治理意味著在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理方面存在著多個(gè)供給主體，即政府、社會(huì)和市場的共同參與及多種治理手段的應(yīng)用，其目的在于公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中，通過多中心體制實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。

公共服務(wù)的多中心治理，為整個(gè)公共事務(wù)治理的多中心化提供了有益的啟示。眾所周知，在異質(zhì)性很強(qiáng)的多元社會(huì)，公共事務(wù)的有效治理卻總是難以擺脫追求自身利益的社會(huì)個(gè)體的機(jī)會(huì)主義行為的侵?jǐn)_。美國新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要代表人物，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者，印第安納大學(xué)教授埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）在其著作《公共事物的管理之道》中從實(shí)證的角度證明擺脫公共事務(wù)治理困局或者說集體行動(dòng)困境的兩大傳統(tǒng)方案，即“利維坦”和“私有化”，“都不是解決公共池塘資源的靈丹妙藥”^[24]，私有化的方案很容易遇到產(chǎn)權(quán)界定以及私人侵害公共利益的公共性難題，而霍布斯式的“利維坦方案”，即由單一的權(quán)力中心（利維坦）用投票的方式來決定公共物品的供給（代議制體制就是這樣一種公共事務(wù)的治理模式），由于缺乏有效的將個(gè)人偏好加權(quán)為集體偏好的機(jī)制，其決策結(jié)果往往是違背公眾意愿的。立足于一系列典型的案例，奧斯特羅姆得出一個(gè)重要結(jié)論：在一個(gè)規(guī)模較小的公共池塘資源環(huán)境下，人們能夠借助于小社群內(nèi)部相互之間的溝通、信任及相互依賴建立起一種合作模式，人們?yōu)榱思w利益而自主地組織起來采取集體行動(dòng)，通過設(shè)置一些必要的規(guī)則對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的治理。這種自主治理既不是借助外部的強(qiáng)制性力量，也沒有采用市場的交易機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，是一種區(qū)別于“利維坦”和“私有化”的第三種方案。

多中心治理理論重新確立了自主治理在社區(qū)層面的公共事務(wù)治理中的基礎(chǔ)性地位。文森特·奧斯特羅姆曾明確提出：“民主是一個(gè)多中心秩序環(huán)境中的自主自理的過程”，“如果為民主而奮斗，要?jiǎng)?chuàng)造這樣的文明，它最看重實(shí)現(xiàn)自主治理的能力?！?sup>[25]自主治理理論及其實(shí)踐，在很大程度上印證了馬克思對(duì)人類民主實(shí)踐發(fā)展的預(yù)期。在馬克思看來，民主的一般意義就是“人民的自我規(guī)定”。“在民主制中，國家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定。在君主制中是國家制度的人民；在民主制中則是人民的國家制度。民主制是一切形式的國家制度的已經(jīng)解開的謎。在這里，國家制度自在地，不僅就其本質(zhì)來說，而且就其存在、就其現(xiàn)實(shí)性來說，也在不斷地被引回到自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并被設(shè)定為人民自己的作品。國家制度在這里表現(xiàn)出它的本來面目，即人的自由產(chǎn)物。”^[26]這里，所謂“人民的自我規(guī)定”、“被設(shè)定為人民自己的作品”，意味著人民將擺脫一切外在強(qiáng)制性力量的束縛，在“全面而自由的發(fā)展”過程中實(shí)現(xiàn)自我管理。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中，馬克思對(duì)巴黎公社采取的工人自我管理的自治形式給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為“公社給共和國奠定了真正民主制度的基礎(chǔ)”^[27]。在巴黎公社中，普通的勞動(dòng)者不僅參與政治選舉，而且直接參與政治管理和對(duì)公社權(quán)力的監(jiān)督。馬克思認(rèn)為，這才是真正的“國民政府”，代表了“人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制度的發(fā)展方向”，它最終將走向“社會(huì)把國家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力；這是人民群眾把國家政權(quán)重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得社會(huì)解放的政治形式。”^[28]

目前，我國的公共服務(wù)供給方式，依然局限于政府自上而下的集中式供給。在此，提供什么、提供多少都是政府的事情。這種供給方式充其量只能適應(yīng)于標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共服務(wù)供給，而難以應(yīng)對(duì)公共服務(wù)需求的多樣化的趨勢(shì)，但無法借助于公共服務(wù)供給這一公眾最為關(guān)注的公共事務(wù)建立起協(xié)同治理機(jī)制及政府與公眾的信任合作機(jī)制。多中心治理模式融公共服務(wù)供給與社會(huì)治理為一體，主張?jiān)谧灾髦卫淼幕A(chǔ)上建立廣泛的參與式治理機(jī)制，為我國創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式和社會(huì)治理方式提供了新的思路。通過打破政府提供公共物品和公共服務(wù)的壟斷地位，允許私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體參與公共服務(wù)供給主體的競爭，參與公共事務(wù)的合作治理，不僅能夠有效地緩解政府在公共服務(wù)供給和社會(huì)事務(wù)管理上的壓力，而且正是培育和提升社會(huì)組織的自主治理和參與治理能力，訓(xùn)練和提升公眾的公民參與意識(shí)的有效途徑。

實(shí)踐證明，在政府的有效規(guī)制下，社會(huì)組織完全能夠承擔(dān)起公共服務(wù)提供和公共事務(wù)治理主體的角色。社會(huì)組織因其自身所特有的社會(huì)性、自主性、公益性以及靈活性等特征，在很多公共服務(wù)提供領(lǐng)域，具有政府所無法比擬的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，不同的社會(huì)組織在公共服務(wù)提供中的角色和功能各不相同，這就需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過有效的規(guī)制，取長補(bǔ)短，形成多元參與主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的局面，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。更重要的是，這種公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，實(shí)際上蘊(yùn)含著社會(huì)治理方式創(chuàng)新的豐富內(nèi)涵。社會(huì)參與機(jī)制的廣泛引入，將使公共服務(wù)供給由過去的政府與公民的雙方關(guān)系，變成公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的三方關(guān)系。在此，提供者一般由政府擔(dān)當(dāng)，負(fù)責(zé)設(shè)定公共服務(wù)供給的基本規(guī)則，提供公共服務(wù)的資金保障，建立公共服務(wù)生產(chǎn)的監(jiān)管體系等等。生產(chǎn)者是公共服務(wù)的具體供給者，負(fù)責(zé)承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)、輸送任務(wù)，直接滿足消費(fèi)者的需求。與傳統(tǒng)的單中心提供模式相比，除政府部門的機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位外，企業(yè)、社區(qū)以及社會(huì)組織等都可以承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)者角色。

在公共服務(wù)的多元化提供模式中，公民個(gè)體的參與也是重要的組成部分，特別是那些作為公共服務(wù)的公民，它們的參與更是具有重要的價(jià)值和實(shí)際作用。公共服務(wù)提供的最大推動(dòng)力正是來源于享受公共服務(wù)的社會(huì)公眾，他們對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和效果有著最真切的體會(huì)，并能夠據(jù)此對(duì)公共服務(wù)績效做出最真實(shí)的評(píng)價(jià)。因此，就其本質(zhì)來說，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是一種政府與公民互動(dòng)的過程，是公民的充分參與下政府與公民合作治理的過程。私營部門同樣能夠在公共服務(wù)的多元化提供中扮演重要的角色。從公共產(chǎn)品的生產(chǎn)特征上分析，有些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)具有可分割性，而只要生產(chǎn)是可分割的，那么通過一定的價(jià)格機(jī)制，便能夠在邊際效益等于邊際成本的資源配置的最優(yōu)條件下完成市場交易，也即存在私人提供的可能性。這意味著，政府與市場的聯(lián)合提供或私人部門的聯(lián)合提供都成為可能。^[29]當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地區(qū)分“公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制”與“公共服務(wù)市場化”二者之間的本質(zhì)區(qū)別，引入市場機(jī)制意味著政府為主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮市場的積極作用，而公共服務(wù)的市場化意味著完全以市場為主導(dǎo)，將公共產(chǎn)品完全等同于私人產(chǎn)品。公共服務(wù)供給方式的市場化改革，既要充分發(fā)揮市場機(jī)制的效率優(yōu)勢(shì)，也要防止公共服務(wù)供給本身的過度市場化，避免政府將其無可推卸的職責(zé)當(dāng)作“包袱”推給市場。