三、城市政府、民間組織和企業(yè)的互動和問題

根據(jù)人類社會活動的國家——經(jīng)濟——市民社會的三分法，現(xiàn)代社會可以劃分為公共部門、市場部門以及市民社團或稱非營利部門這三大體系，而政府、企業(yè)以及非營利組織作為這三大社會體系的基本組織和運行單位，之間并非是相互排斥關(guān)系，而是相互吸引與合作。政府、企業(yè)和非營利組織為了實現(xiàn)各自的適應性與持續(xù)性發(fā)展，而在彼此之間形成的互利、互惠、合作共存關(guān)系。

（一）政府、企業(yè)與非營利組織間的互動關(guān)系

非營利組織與政府、企業(yè)組織間的共生關(guān)系首先源于它們在社會體系中承擔的不同職責與分工（見下表）以及由此所造成的功能依賴與互補要求。

表：政府、企業(yè)與市民社團的社會結(jié)構(gòu)定位

其中，政府作為“通過政治過程所表達的出來的人民意愿的集中代表”^[11]，一般具有組織成員普遍性和權(quán)力強制性的特點。亞當·斯密在其所處的時代認為“統(tǒng)治者的責任”無非是防衛(wèi)、建立法律制度和提供公共商品；而世界銀行1997年的世界發(fā)展報告則提出，“每一個政府的核心使命包括五項基本的責任：確定法律基礎(chǔ)；保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀環(huán)境的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)實施建設(shè)；保護弱勢群體；保護環(huán)境?！?sup>[12]總之，政府的角色就是運用公共權(quán)力對社會事務(wù)進行管理。但是由于政府是根據(jù)其政治決策過程、基于公民權(quán)來向公民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的，因而其反映的、滿足的主要是中位選民的偏好，對于其他多元化、差異性的服務(wù)需求則無法回應；其次，政府的各級工作人員也不僅僅是受公共使命驅(qū)使的“行政人”，他們也是會對激勵產(chǎn)生反應的“經(jīng)濟人”，也存在著對個人效用的追求，因此在其從事公共服務(wù)時，容易產(chǎn)生尋租與腐敗現(xiàn)象；再，正如托克維爾所言“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。……當它要獨立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞地消耗自己的精力?！?sup>[13]所以當政府利用集權(quán)和科層制度提供公共產(chǎn)品時，必然會產(chǎn)生高成本、低效率以及政策執(zhí)行無效等問題?！罢ъ`”在所難免。因此，為了彌補政府機制的內(nèi)在缺失，需要借助其他社會組織的力量來保證政府運行的合法性與效率。

企業(yè)就是可借助的力量之一。在西方資本主義國家，企業(yè)被視為一種促進人類進步的重要力量，既是政府的制約，也是政府的支持：一方面，作為一種政府之外的資源存在方式，私人企業(yè)經(jīng)濟那種固有的權(quán)力分散可以對政府權(quán)力形成制衡，是國家強盛與民主治理的必要保障；另一方面，來自私人企業(yè)的稅收，又為政府實現(xiàn)公共管理目標提供了所需的物質(zhì)資源。但是，對企業(yè)力量的肯定，并不能抹殺市場機制的先天缺陷與不足。作為一種利潤導向的資源配置方式，市場經(jīng)濟的運行機制決定了它只能滿足社會的部分利益，而無法實現(xiàn)對社會公共利益的兼顧，亦即市場機制不關(guān)心公共物品的提供和公共資源的有效利用；另外，企業(yè)的生產(chǎn)也可能為社會帶來負的外部效應，如環(huán)境污染、公司裁員等，并由此加重社會成本。況且，市場體系正常運轉(zhuǎn)所必需的一系列制度、規(guī)則和安排，包括對財產(chǎn)權(quán)的確認和保護，合同的執(zhí)行，為貨幣、度量衡、公司章程、破產(chǎn)、專利、版權(quán)提供標準，以及維護法律、秩序和關(guān)稅體制等，也仍然需要政府以及政府法律力量的引導、矯正和支持。

而作為公民以志愿求公益的中介機構(gòu)、市民社團、非營利組織似乎是政府和企業(yè)組織的中和——同時具有公共責任與私人運作方式，它所承擔的公益服務(wù)使命、所具有的彈性工作方式、靈活的顧客需求反饋以及志愿性的公民參與，都使其以一種迥異于政府和企業(yè)這兩大基本組織制度的形式出現(xiàn)公眾面前，并被視為公民同政府與市場聯(lián)系的紐帶，承載著提高社會福利水平的希望。但是，非營利組織作為人類服務(wù)的提供者，并不是對政府失靈與市場失靈的完美替代，其自身也存在著慈善供給不足、慈善的特殊主義、慈善組織的家長制作風以及慈善的業(yè)余主義等固有的局限。而且，非營利組織也是組織，當其變得更大更復雜時，它也會與政府部門一樣染上科層組織固有的種種毛病，如缺少責任感、機構(gòu)臃腫與例行公事；非營利組織的資源獲取劣勢還使得其更容易遭受資金提供者的控制與干預。因此，賽拉蒙斷言，“匱乏的地方資源、深刻的宿命感以及經(jīng)常包圍著窮人的疑慮，意味著主要依靠自發(fā)的志愿活動的發(fā)展幾乎是要失敗的”^[14]，此時就應該由政府部門和企業(yè)介入，彌補相關(guān)的服務(wù)不足。

因此為了確保社會管理目標的實現(xiàn)、減輕政治系統(tǒng)的壓力，政府與非營利組織及企業(yè)分享權(quán)力，共擔責任。目前，在世界各國，正廣泛進行著以醫(yī)療、衛(wèi)生、保健、供水、教育、藝術(shù)、扶貧、災難救助、環(huán)境保護甚至消防、公眾安全、監(jiān)獄等公共物品提供為內(nèi)容的公私合作嘗試。巴西政府正在與非營利組織合作控制艾滋病；菲律賓政府推行教育社區(qū)管理；印度的村民自治組織與當?shù)亓謽I(yè)局共同保護森林資源；中國、秘魯、斯里蘭卡等國政府對電信部門的開放，帶動了電信業(yè)務(wù)的迅速增長。而歐洲綠黨的興起、企業(yè)社會責任SA8000標準的制定、對南非種族歧視者的經(jīng)濟隔離以及世界衛(wèi)生組織“擴展免疫計劃”的成功推廣也證明，公私合作關(guān)系不僅適用于國內(nèi)的公共問題，還可以在世界范圍內(nèi)取得成功。只要具備規(guī)范的私人市場制度、發(fā)達的非營利組織系統(tǒng)、完善的法治資源以及杰出的政府監(jiān)管能力等基本條件，處于不同社會部門的各個相關(guān)組織完全可以通過資金、技術(shù)、信息以及物資的傳遞，構(gòu)筑制度化、常規(guī)性的合作鏈接，實現(xiàn)公共服務(wù)的多元供給。

（二）企業(yè)與政府、市民社團互動中的問題

目前企業(yè)與政府的互動過程中，我國政府對企業(yè)的干預還比較多，政府與企業(yè)，政府和市場的關(guān)系還沒有完全擺正，政府的社會行政管理職能與經(jīng)濟管理職能合二為一存在“越位”、“缺位”和“錯位”的現(xiàn)象。

企業(yè)與市民社團的合作也存在問題。雖然越來越多的企業(yè)參與到社會治理中來，用營利機構(gòu)的理念和經(jīng)營模式進入公益領(lǐng)域；越來越多的非營利組織在市場領(lǐng)域里尋求與企業(yè)建立合作關(guān)系，實現(xiàn)雙贏的交易。但是由于企業(yè)與市民社團兩類組織的特性存在較大的差異：非營利組織以追求最大社會效用為己任，體現(xiàn)的是社會使命和責任；而利潤和效率是企業(yè)等營利性組織最高追求，反映的是“經(jīng)濟人”的特性。因此兩者的聯(lián)盟必然會遇到?jīng)_突。2004年“西安寶馬假彩票事件”引起了社會各界的廣泛關(guān)注，引發(fā)了關(guān)于非營利組織聯(lián)盟失靈及其公眾信任的危機。因此，在建立現(xiàn)代社會中，企業(yè)和非營利組織在社會公益領(lǐng)域的合作是一個重要課題。