(二)公共信息資源公益性開發(fā)利用的依據

1.公共信息資源管理職能的社會化取向

(1)公共信息資源管理活動的社會性

公共信息資源管理并不等同于政府信息資源管理，是一種復雜的社會信息活動，不僅要為個體用戶提供服務，而且還要為社會共同的信息共享、信息利用提供服務。其社會性意義指公共信息資源管理的直接立足點和著眼點是在社會基層和公眾，應以為社會生活提供公共信息服務為內容和目標，而不是以營利或完成行政命令和任務為使命;也就是說任何社會組織，只要了解公眾信息需求、擁有或能夠獲取一定的公共信息資源，具有參與公共信息資源開發(fā)和建設的法定資格以及生產和提供公共信息的能力，就具有了公共信息資源管理主體的基本資格。

(2)用戶及用戶信息需求的個性化特征需要包含公益性服務模式在內的多元服務模式

公眾和社會基層組織是公共信息資源管理的主要服務對象，“用戶基本狀況和要求不僅決定了信息服務的內容與方式，而且決定了信息工作機制與模式”。^[14]從不同年齡段美國公眾利用電子資源的差異性特征可以發(fā)現^[15]，不同年齡階段用戶需求和信息素養(yǎng)的不同，加之用戶信息消費能力和支付能力的區(qū)別，使得用戶信息獲取及利用公共信息資源的途徑也迥然不同，個性化用戶需求需要多元化的管理模式來適應，公共信息資源的公益性開發(fā)利用與市場化運作各有其適應的用戶空間和作用范圍(見表5-2)。

表5-2　美國不同年齡段群體數字資源利用差異排序

(3)公共信息服務的市場失靈及政府失敗

從資源配置的角度講，公共信息資源配置的市場失靈和政府低效導致公共信息資源配置的社會化取向，由各種不同關注、不同取向、不同動機的人群組成的非營利性信息機構具有政府信息機構無法比擬的靈活性和強應變力，能夠及時到達社會生活方方面面的細節(jié)，在提供公共信息服務時往往比政府更加低成本、高效率。因而，來自社會的民間組織和獨立于政府之外的事業(yè)單位不僅可以而且應該成為公共信息資源開發(fā)利用的重要參與者。有學者提出非營利性部門是提供公共物品的私營機構^[16]，這事實上表達了公益性信息服務兩方面的特性:它既具有政府部門提供公共信息的功能，又以類似私人部門的方式靈活運行。從一定意義上講，公共信息資源由不同主體之間提供也是信息利益的重新分配過程，特別是潛在地隱含了經濟利益的轉移。公眾不僅需要有一個善治的政府能夠從宏觀角度把握調控公共信息資源并提供高質量的公共信息服務，而且也需要有代表和反映其心聲和利益要求的基層信息組織直接參與公共信息服務。

另一方面，單純的市場手段難以保證公共信息資源開發(fā)利用的社會公平，所謂的社會公平不僅僅是形式上的公平，而且“包含著包括組織設計和管理形態(tài)在內的一系列價值取向的選擇。社會公平強調政府提供服務的平等性;社會公平強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務;社會公平強調對公眾要求作出積極的回應而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的?！?sup>[17]在現有環(huán)境下，政府信息資源管理難以全面有效地保證社會公平，需要借助社會力量的自我參與、自我服務來實現公共信息資源的社會價值。正如2002年IFLA因特網宣言所說:“圖書館和信息服務機構提供了上因特網的主要途徑，對一些人來說，圖書館和信息服務機構給予他們方便、指導和幫助，而對另一些人來說，這里是他們上網的唯一途徑。”除卻政府力量，大量的社會性組織在提供基本公共信息服務方面同樣大有作為。

(4)公共信息資源公益性開發(fā)利用的需要

從信息流動的角度分析，社會公益信息資源的重要流通渠道就是社會性組織，由于公益信息資源主要集中在科學、教育、文化、衛(wèi)生、社會福利與勞動保障、城市建設、旅游、環(huán)境地理等社會公益事業(yè)領域，除去政府行政系統對公益信息資源的管理，直接承擔具體公益信息資源的搜集、生產、加工、傳遞任務的往往是形形色色的社會公益性組織，既包括政府撥款的國有企事業(yè)單位，也包括獨立于政府之外的民間公益性組織和部分私人信息機構，而且大量的非營利性信息組織實際上是公益性信息資源開發(fā)利用的主要承擔者。

聯合國秘書長安南在信息社會世界峰會上的演講指出，民間社會組織參與公共信息服務的優(yōu)勢在于“他們熟知民間之所求，了解民間之所有，他們渴望與世界進行信息和思想交流，他們擔心本地的文化特性受到文化全球化的威脅”。^[18]不僅社會公益性信息資源的直接對應流通渠道是社會性公益組織，有些政務信息資源還可以轉化為社會公益信息資源，借助社會性組織如圖書館、信息中心以及各類協會乃至社區(qū)加工傳播，供全體成員共享。

(5)推動政府信息資源管理改革、減輕政府信息服務財政壓力的理性選擇

西方國家政府信息資源管理從開始關注政府信息生命周期不同階段的單純業(yè)務管理發(fā)展到以后強調與政府業(yè)務流程和工作目標相結合的信息內容、信息技術以及資金、人員、設備等的集成管理過程，說明政府信息資源管理與社會信息生態(tài)環(huán)境的內在關聯。站在社會信息公平與效率角度分析，只有在社會信息機構包括非營利性信息機構與企業(yè)信息組織健康、有序、規(guī)范發(fā)展的前提下，政府才能將部分具體公共信息服務職責轉移到社會，從而降低龐大的政府信息資源管理開支。同時，非營利性信息機構也是監(jiān)督政府信息資源管理行為的重要社會力量。

由此可見，圖書館、檔案館、信息中心以及協會等非營利性信息機構作為社會信息資源的集散中心，具有輻射面廣、門類齊全、信息量大的特點和信息搜集、加工、存儲和傳遞的專業(yè)優(yōu)勢，擁有得天獨厚的公共信息服務基礎。

1913年，紐約市工程學會圖書館在收費但不盈利的情況下為工程界提供信息服務，表明公共信息服務的社會化運作早在20世紀初就已經出現?！霸诿绹?，對非營利性部門的依賴是政府通過學院、大學、研究機構、商業(yè)銀行等第三方來追求它的許多國內政策的更廣泛的計劃的一部分。非營利組織作為半公共機構而獨具的特點使它們成為這種第三方管理體制中最受人喜愛的伙伴?！?sup>[19]

2.非營利性信息機構進行公共信息資源開發(fā)利用的優(yōu)勢

①來自基層，對基層事務的本能關心促使其具有基層公共信息資源開發(fā)利用的主動性積極性，無需以國家強制力為后盾。

②扎根于基層社會，比政府信息組織更接近和了解公眾信息需求，具有較強的社會參與性和廣泛的社會動員能力，所提供的信息服務更具針對性。

③運轉靈活，規(guī)模適中，能夠快速及時地對公眾信息需求作出反應，缺少官僚體制的繁文縟節(jié)，公眾無需了解組織背后的復雜結構及復雜程度，工作程序簡便。

④專業(yè)性強。非營利性信息機構的公共信息服務不求各服務領域的全面開花，而立足于某一個領域或特定人群發(fā)揮其專長。如少兒圖書館針對青少年讀者，大學圖書館以大學教師和大學生為服務對象，科技情報部門以服務于科技創(chuàng)新為宗旨，城建檔案館以城市建設檔案的收集服務為主，行業(yè)信息中心則依托所在行業(yè)開展信息服務。

⑤在政府信息資源管理與市場開發(fā)利用模式間有效協調溝通。有學者認為:“公益性信息服務機構應成為信息活動的組織者和協調者、信息服務的提供者和信息環(huán)境的引導者?！?sup>[20]非營利性信息機構具有中立性和中介性質，十分注重與政府行政系統的合作，通過承接政府項目、接受政府補貼等不同形式密切與政府的關系，能有效利用政府信息資源開展服務。同時，吸收借鑒市場組織高效運行的特點，是政府與市場作用的緩沖地帶，如行業(yè)協會的信息指導行為既聯系了政府也面向市場。

⑥以公共利益為價值取向，收費低廉，易于為社會所接受。1994年，國際圖聯和聯合國教科文組織共同發(fā)布的《公共圖書館宣言》明確指出，“公共圖書館是地區(qū)的信息中心，它向用戶及時提供各種知識和信息”，“保證公民獲取各種社區(qū)信息”。^[21]

⑦具有廣闊的社會覆蓋面，與社會的天然聯系使得第三部門具有相當的社會影響力，在為社會弱勢群體、邊緣群體提供信息服務方面，尤其是擴大公共信息資源的傳播影響范圍，具有政府組織所不具備的優(yōu)勢。

⑧可以對政府信息資源管理進行有效監(jiān)督，是公共信息服務制度創(chuàng)新中的重要角色。

3.政府信息資源管理局限與公共信息資源公益性開發(fā)利用的契合點

如前所述，政府在公共信息服務問題上的諸多限制與非營利性信息機構公益性信息服務的種種優(yōu)勢間提供了二者合理分工的契機。

①政府信息資源管理的類別限制與社會的有益補充。政府提供的公共信息和公共信息服務總是普遍的、通用的，有特別需求的用戶無法得到滿足，只有通過其他途徑獲取。

②政府信息服務對象的大眾化限制與社會信息服務的針對性相得益彰。面向公眾提供無差別的信息服務是政府信息職能的基本要求，而少數用戶的個性化信息需求需要借助相應的社會組織來承接。

③政府信息資源管理的組織局限與社會觸角的無限相互協調。只有“社會”才是公共管理的共同內涵^[22]，公共信息資源的全社會共享需要有便捷、廣闊的信息獲取路徑針對不同用戶提供服務，而“公共部門在管理信息資源時有自身獨有的問題，公共部門管理者比私人部門管理者要處理更大的系統間相互依賴性、更多的繁文縟節(jié)、采購硬件時的不同標準以及更廣泛的組織外鏈接”。^[23]

④政府信息服務的結構性限制與社會信息服務的網絡化互為補充。政府官僚化機構的運作特點是按照層級節(jié)制體系形成的金字塔式的信息傳播模式，處在金字塔式結構不同位置的政府信息部門其公開和發(fā)布信息的范圍、內容也會有所區(qū)別，權限空間也各有不同。而在社會信息服務組織中，各信息機構間主體地位平等，不同信息組織因業(yè)務范圍、所屬性質等形成了縱橫交錯的網絡化結構。