(四)公共信息資源市場化開發(fā)利用的制約因素

英國學者通過案例分析認為“公共信息的市場交易需要有關信息獲取和市場化運作的清晰而明確的政策界定，需要有信息管理的國家標準，需要有基于信息資產(chǎn)價值認識的組織文化的發(fā)展以及對市場代理商和商業(yè)伙伴之間關系的有效管理”。^[27]在現(xiàn)實層面，公共信息資源作為市場交易的特殊商品，除一般商品市場管理的共性問題如產(chǎn)權問題、交易成本問題外，還面臨著透明和公平競爭等市場化運作基礎條件因素的限制。

1.公共信息商品屬性的認識問題

長期以來，人們習慣了公共信息尤其是政府信息的免費提供，且一直認為納稅人已經(jīng)通過稅收的方式支付了公共信息資源開發(fā)建設的費用，缺少公共信息資源市場化運作的氛圍，對市場化模式持有懷疑態(tài)度，并由此導致信息消費的不足。如我國中小企業(yè)信息搜集的主要渠道是自行調(diào)研和依靠社會關系網(wǎng)絡，購買信息的比例只占其信息總來源的8.4%。^[28]美國國家癌癥研究所編輯出版的《國家癌癥研究所》雜志一直是該領域的頭號重要期刊，長期以來，主要通過政府補貼的成本性收費面向用戶，每個用戶每年僅收取51美元的訂閱費，并免費發(fā)送給全國800多個寄存圖書館。隨著雜志版權由國家癌癥研究所轉(zhuǎn)移到美國牛津大學出版社，雜志就不再免費提供給寄存圖書館，價格也相應提升，個人用戶為每年120美元，單位用戶為150美元，不言而喻，雜志的用戶數(shù)量也隨之下降。在威斯康星州，Clark縣對數(shù)字化航空照片采用傳播成本的低價回收政策，而Brown縣則采用全成本回收政策，其結果是Clark縣的廉價數(shù)據(jù)贏得公眾的廣泛使用，Brown縣的情況卻大相徑庭。

與公共信息商品意識不強，市場化開發(fā)利用公共信息資源的觀念環(huán)境欠缺相反的則是另一個極端，即公共信息資源市場化開發(fā)利用的過度，將公益性信息服務與商業(yè)性信息服務相混同，如在公共信息資源的開放獲取上設置種種限制，通過排他性權力設定將公共信息資源轉(zhuǎn)化為特定部門資源，盡可能壓縮公益性服務空間，損害公眾利益。對此，有人指出，在公共部門信息市場中，其中，影響市場競爭的一個重要因素就是難以區(qū)分商業(yè)與非商業(yè)之間信息權人的不同任務。^[29]即哪些信息應該公益性提供，哪些信息應該市場提供，二者間應有一個清晰的界限，但實際上無法操作，太多的自由裁量空間埋下了問題的隱患。

2.公共信息資源市場化開發(fā)利用的環(huán)境問題

一方面，公共信息資源的產(chǎn)生和傳遞利用過程表明公共信息資源的分布具有集聚化特點，屬于自然壟斷行業(yè)，容易形成壟斷，同時，公共信息資源的開發(fā)利用關系到國計民生，需要政府的調(diào)控和干預，健全的、可操作性的法規(guī)制度是保證市場化運作規(guī)范有序的基礎。西方發(fā)達國家在公共信息資源開發(fā)利用上先后制定了一系列政策法規(guī)，包括信息公開、版權利用、隱私保護、合作伙伴關系以及定價、服務標準等。英國為方便公共信息資源增值開發(fā)者，還建立了專門的指導網(wǎng)頁——http://www.inforoute.hmso.goc.uk/info-route/，通過簡單友好的網(wǎng)絡界面詳細列出政府信息再利用許可辦理條件，哪些信息可以再利用以及具體辦理程序等相關信息。即便如此，仍然有許多私人信息企業(yè)抱怨政府的政策不清晰不透明、申報及審批程序過于繁瑣，同時，缺少具體的指導和標識，讓人無所適從。^[30]

另一方面，公共信息資源的產(chǎn)權所有者和主要利用者為國家，市場不能自發(fā)形成，需要有政府的政策引導。但不同國家和地區(qū)公共信息資源市場化程度以及信息公開維度等導致公共信息資源市場環(huán)境的差異并產(chǎn)生不同的市場運作效果，有些較好地鼓勵了私人信息機構參與公共信息資源開發(fā)建設，充分利用各種社會資源降低政府信息資源管理成本，形成了信息市場公平有序競爭的良好局面。也有一些國家或地區(qū)因為信息政策的不明朗導致政府信息資源管理部門與私人信息企業(yè)和第三部門組織等職責關系的模糊?！肮膊块T往往是某一類信息生產(chǎn)的唯一部門，因而具有相關信息的自然壟斷特征。這會導致高費用，對某一機構的排他性特定許可或者非常有限的市場競爭者?！?sup>[31]但對具體的公共機構而言則會有短期利益，可以保證一段時間的穩(wěn)定收入。

3.公共信息資源市場主體的發(fā)育程度

市場主體的成熟程度不僅決定了其在信息市場的整體運作水平和營利情況，而且也決定了其在信息市場競爭的方法手段。獨立而規(guī)范的信息企業(yè)會憑借其信息技術與信息管理優(yōu)勢按照市場規(guī)則行事，而發(fā)育不成熟的信息企業(yè)則傾向于以非市場手段營利，如憑借與政府部門的特殊關系獲得信息經(jīng)營特許、通過公共信息資源的內(nèi)部交易贏得超額回報等。由于參與市場化運作的信息機構往往是政府下屬的公共事業(yè)性信息組織或者國有信息企業(yè)，其內(nèi)部管理體制、運行機制的改革對于規(guī)范公共信息資源的市場化管理至關重要。

4.公共信息公開狀況

信息的公開程度直接決定了政府系統(tǒng)以外的組織涉足公共信息資源管理領域的效果。當越來越多的信息以數(shù)字形式或網(wǎng)絡形式存在時，企業(yè)與各類社會組織就有了從公共信息的公開透明與相關服務中獲取經(jīng)營性信息收益的可能。沒有政府信息公開或公開力度不夠，其他組織就難以介入公共信息資源開發(fā)利用的市場。盡管各國的信息公開法或公開條例等對政府信息公開予以明確，但在實際操作中，政府部門仍然可以通過一些技術性操作、身份限制性規(guī)定以及延遲信息發(fā)布等形式對市場化運作進行操縱，公共信息的二次利用以及增值服務也會因此而受到限制。

此外，公共信息資源開發(fā)利用的標準問題也是不容忽視的技術性阻礙因素，建立統(tǒng)一的信息資源共建共享標準既促進了政府信息資源的共享，消除了部門信息孤島，也為公共信息資源的增值開發(fā)、市場化運作創(chuàng)造了條件。