(四)公共信息資源的市場配置

1.公共信息資源市場配置的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟學(xué)家認為，市場是資源配置的最佳選擇，市場機制能夠按照最優(yōu)化原則通過供求關(guān)系、價格、競爭之間的相互作用相互制衡來推動各種資源的合理流動與分配，提高資源的使用效率。由于“公共部門所提供的許多服務(wù)基本上具有市場的特質(zhì)”^[25]，公共信息資源的市場化配置便有了可能。

長期以來，人們都認為公共信息資源應(yīng)該無償獲取，直至20世紀70年代，才出現(xiàn)了由無償獲取到有償使用的轉(zhuǎn)變趨勢，1977年美國圖書信息界經(jīng)過激烈辯論，一度以96票對36票的壓倒多數(shù)否決了《免費獲取信息的決議》，公共信息資源的市場化配置開始成為人們提高公共信息資源利用率的選擇路徑之一。1995年世界銀行的分析報告指出，在公共物品的提供方面，私有的產(chǎn)權(quán)安排對于提供者的激勵遠遠優(yōu)于公有產(chǎn)權(quán)的激勵。當然，公共信息資源本身的復(fù)雜性和性質(zhì)變化的動態(tài)性都說明公共信息資源的配置方式不應(yīng)該是一成不變的，而應(yīng)根據(jù)具體的公共信息資源所具有的非競爭性和非排他性的范圍、程度以及信息技術(shù)發(fā)展水平動態(tài)地選擇配置方式。

1996年在瑞典首都斯德哥爾摩歐盟各國召開了題為“獲取公共信息——產(chǎn)業(yè)增長和電子化民主的關(guān)鍵”的國際會議，與會專家普遍認為，公共信息是一個新的經(jīng)濟增長點，公共部門在許多領(lǐng)域都是最大的，也是唯一的生產(chǎn)者;為提高效率，公共部門應(yīng)更多介入信息市場，并以比私營機構(gòu)低得多的價格提供電子信息服務(wù)。可見，公共信息資源的公有產(chǎn)權(quán)與市場化配置之間具有一定的相容性，產(chǎn)權(quán)明晰的過程實際也是信息市場發(fā)育、建立和成熟的過程，市場配置有其現(xiàn)實基礎(chǔ)和實現(xiàn)可能。

其一，公共信息需求的廣泛性、多樣性和動態(tài)性需要有多樣化的資源配置方式與之相適應(yīng)，市場化模式在公共信息資源的深層開發(fā)與個性化服務(wù)等方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，是其中的必然選擇。

其二，相對于公共信息需求的無限性，現(xiàn)代社會公共信息資源數(shù)量和種類的稀缺預(yù)示著市場介入的可能。

其三，公共信息資源的不同類型和特點與適用范圍決定了要有不同性質(zhì)的運作管理方式，不能采取“一刀切”的方式管理和配置信息資源。

其四，不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的主體在參與公共信息資源開發(fā)建設(shè)中表現(xiàn)出的生產(chǎn)能力和發(fā)展?jié)摿Φ牟顒e也需要有靈活多樣的管理體制與運行機制來激發(fā)活力。

其五，拋開社會信息化程度和政府公共信息服務(wù)能力的影響，在市場經(jīng)濟時代，作為信息產(chǎn)業(yè)鏈條上重要組成部分的公共信息資源開發(fā)利用同樣不能脫離整體市場環(huán)境的作用而自成體系，成熟的市場制度、健全的市場體系，尤其是信息市場的有序發(fā)展，使圍繞公共信息資源搜集、加工、咨詢、服務(wù)內(nèi)容的部門會逐漸發(fā)展成龐大的公共信息資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)(見圖3-1)。

圖3-1　公共信息資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖

同時，公共信息資源本身消費上的非排他性、收益上的競爭性和較大的私人交易成本等特點決定了公共信息服務(wù)上必然存在著供不應(yīng)求的矛盾，會出現(xiàn)超消費、搭便車等現(xiàn)象，造成公共信息資源有效供給的不足，市場不失為解決上述問題的明智選擇。

2.公共信息資源市場配置手段

公共信息資源的市場配置就是通過市場機制對公共信息資源生產(chǎn)開發(fā)的自組織過程實現(xiàn)的。市場對公共信息資源進行配置的動力和約束條件是尋求公共信息資源效用最大化的內(nèi)在需求與投資生產(chǎn)公共信息資源獲取最大化利潤動機相結(jié)合。公共信息資源配置是一項高投入、高產(chǎn)出、高風(fēng)險的活動，市場機制可以充分調(diào)動參與各方的積極性，有其作用空間，尤其是公共信息資源的微觀配置主要通過市場機制的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)進行，并以供求機制、價格機制和競爭機制為表現(xiàn)形式。

(1)供求機制

供求關(guān)系就是公共信息資源的可供量與社會有支付能力的公眾信息需求量之間的比例關(guān)系，是公共信息資源的生產(chǎn)和消費關(guān)系在市場上的集中反映。公共信息資源管理的最終目的在于促進公共信息資源的充分共享，提高信息資源的效用價值，最大限度地滿足社會不斷增長的公共信息需求。這就決定了開發(fā)建設(shè)公共信息資源的立足點和著眼點在于公共信息需求，而公共信息需求也是市場配置公共信息資源的起點和終點，供需關(guān)系促使各類公共信息資源管理主體要關(guān)注、了解和調(diào)查信息市場的供求變化，根據(jù)信息商品數(shù)量和價格間的關(guān)系來組織信息商品的產(chǎn)銷，使信息商品的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、檔次、質(zhì)量、數(shù)量、銷售、服務(wù)內(nèi)容以及替代商品等與市場的需求大致平衡，并隨市場的變化而變化。同時，為保持競爭優(yōu)勢，管理主體還要具有超前意識，準確預(yù)測信息市場的變化趨勢，最大限度地引導(dǎo)市場，滿足多方面的需求，以獲取盡可能高的利潤。

(2)價格機制

價格機制是公共信息資源配置過程中最靈敏最有效的杠桿，公共信息資源的價格是公共信息資源的產(chǎn)權(quán)價格。在信息市場中，公共信息產(chǎn)品的價格上升，可能會降低公眾信息消費，供給大于需求，生產(chǎn)者就會降低對公共信息資源的投入，資源配置的速度和數(shù)量就會降低，信息資源就會流向其他能夠?qū)崿F(xiàn)其效用的信息產(chǎn)品生產(chǎn)中。可見，價格信號的變動是價格機制對公共信息資源流向及需求量與潛在供給量變動的靈敏反應(yīng)，是供求機制的作用結(jié)果。西方經(jīng)濟學(xué)資源價值確定的依據(jù)是資源的效用，以此標準，公共信息資源價格的確定應(yīng)由公共信息資源的供求關(guān)系和開發(fā)利用成本來決定。

但在現(xiàn)實中，公共信息的價格確定是十分棘手的事情，公共性的本質(zhì)決定了公共信息產(chǎn)品是一種特殊的商品，其價格確定的前提應(yīng)該是盡可能滿足大多數(shù)用戶的信息需求，按照市場交易規(guī)則，這些用戶必須愿意消費并具有消費能力。毋庸置疑，完全以成本(信息的生產(chǎn)設(shè)備、人員、資金投入等)加利潤的定價方法必然會導(dǎo)致公共信息產(chǎn)品價格偏高，用戶無力消費，出現(xiàn)無人購買現(xiàn)象，并由此引發(fā)一系列信息公平問題。所以，有必要對公共信息資源的市場價格進行一定的控制，目的是在保護公眾信息利益的前提下，鼓勵各類組織參與公共信息資源開發(fā)，維持社會信息的供需平衡。一方面控制價格促使各市場主體節(jié)約開支降低成本;另一方面，又通過適度價格水平的保持調(diào)動各主體的積極性、防止用戶的信息浪費。

具體的價格確定需要遵從政府部門的指導(dǎo)規(guī)制，可供選擇的定價模式包括成本定價、差別價格、合理收益定價、價格上限等。實質(zhì)是根據(jù)信息產(chǎn)品公共性程度、市場稀缺程度以及社會效益情況等多種因素分門別類，分別采用完全的、不完全的市場價格策略。

值得注意的是，部分公共信息資源的免費使用同樣也是價格機制發(fā)揮作用的特殊形式，如一些信息經(jīng)營性組織也會加入城市公共建設(shè)信息的免費發(fā)送行列，但除了提供城市公共基礎(chǔ)設(shè)施信息，如交通、商業(yè)、旅游等外，還會摻雜一些與之相關(guān)的商業(yè)性廣告，如演藝廣告、房地產(chǎn)廣告、餐飲服務(wù)廣告等，免費發(fā)送信息的成本被廣告收入抵消。在圖書館，爭取免費使用或充當數(shù)據(jù)庫生產(chǎn)商的經(jīng)銷者已經(jīng)開始成為圖書館網(wǎng)絡(luò)信息資源配置的一種新形式。

要實現(xiàn)公共信息資源的市場配置，就必須符合市場經(jīng)濟主體的成本收益要求，即解決公共信息資源利用的收費問題。對此，可行的途徑有兩條:一是從排他性技術(shù)操作入手，真實地顯示用戶公共信息資源的實際利用情況;二是從制度安排入手，使用戶公共信息資源的消費與收費盡量接近。即便如此，政府仍需在市場機制中發(fā)揮重要作用，如利用政府權(quán)威性明晰公共信息資源的產(chǎn)權(quán)，向相關(guān)信息企業(yè)提供一定的補貼和政策優(yōu)惠以彌補公共信息資源開發(fā)的高成本，非營利性特點以及對信息企業(yè)的必要規(guī)制，以保護公眾利益等。

(3)競爭機制

“競爭有兩個重要的經(jīng)濟功能:選擇和激勵?！?sup>[26]競爭機制主要作用于市場機制的主體之間，競爭關(guān)系的展開形成了資源的配置過程，反過來又調(diào)節(jié)供求關(guān)系，使資源在組織內(nèi)部及組織間進行合理配置。

在公共信息資源的國家宏觀調(diào)控下，公共信息資源的生產(chǎn)者、投資者可以通過與政府合作、簽約、申請許可證等形式參與公共信息資源的開發(fā)建設(shè)，通過瞄準信息市場需求，密切注視競爭對手的市場行為，并隨行情變化而調(diào)整自己的信息生產(chǎn)經(jīng)營策略，使得資本、信息、勞動力等要素在生產(chǎn)者內(nèi)部實現(xiàn)效用的最大化。但就實際運行而言，公共信息市場的競爭并不完全，政府及其所屬的國有企事業(yè)單位憑借其身份優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢等可優(yōu)先獲得公共信息資源的市場經(jīng)營資格乃至壟斷經(jīng)營特許。

一般而言，競爭主要集中在四個層面，一是政府系統(tǒng)內(nèi)部不同部門之間的競爭，即壓縮公共信息政府部門占有的空間，促進不同系統(tǒng)、不同部門間政府網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)公共信息交換，不斷降低和杜絕公共信息資源開發(fā)上的各自為政、信息資源歸屬上的部門所有現(xiàn)象，建立統(tǒng)一的政府部門信息管理績效考核機制，調(diào)動各部門公共信息資源開發(fā)積極性;二是國有企事業(yè)信息機構(gòu)之間的競爭，通過國有企事業(yè)信息機構(gòu)的改革，推行政事、政企分離，不斷擴大國有信息機構(gòu)經(jīng)營管理的自主權(quán)，通過公共信息資源的項目管理和政府采購等辦法參與競爭;三是國有企事業(yè)信息機構(gòu)與私營信息企業(yè)之間在信息市場中的競爭;四是私營信息企業(yè)之間的競爭。后三者主要通過政府招標的方式將一些公共信息資源的開發(fā)建設(shè)和提供等業(yè)務(wù)承包給不同信息機構(gòu)，形成不同主體的競爭，以提高公共信息服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

總之，在現(xiàn)有社會環(huán)境中，解決公共信息資源開發(fā)建設(shè)問題的有效方式就是通過公共信息資源的合理定價和有償使用，實現(xiàn)公共信息資源的有效配置。市場配置公共信息資源，不僅激活了作為主體的基層公共信息資源生產(chǎn)者的潛力，而且還能夠根據(jù)公眾信息需求和投入產(chǎn)出確定公共信息資源開發(fā)的內(nèi)容與形式，把分散于社會中的政府、第三部門和企業(yè)等信息機構(gòu)聯(lián)合起來，一方面為公共信息資源的交換提供了場所，另一方面也是通過公共信息服務(wù)的開展促進了不同信息資源提供者之間的競爭性合作，從而提高了國家公共信息資源的總體供給水平。

阿羅指出:由于信息的公共商品特性，無論是在完全競爭還是在壟斷市場結(jié)構(gòu)下，其產(chǎn)出水平都將低于社會最優(yōu)水平。^[27]市場運作的基本條件是有明晰的、排他性的、可轉(zhuǎn)讓性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由于公共信息資源產(chǎn)權(quán)界定的特殊性，信息產(chǎn)品的易擴散性和低復(fù)制成本，導(dǎo)致公共信息資源在市場化運作過程中需要有很高的維護成本來防止“搭便車”行為，投資者和生產(chǎn)者的成本往往無法通過市場機制得到有效補償，市場配置始終處于不完全狀態(tài)，外部效應(yīng)是市場失靈的一種主要表現(xiàn)。同時，公共性特征所帶來的公共信息資源產(chǎn)權(quán)界定的模糊往往會使生產(chǎn)者在激烈的競爭壓力下采取有違公眾利益的短期行為，如以拍賣形式將高考成績查詢權(quán)轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營性的公司等行為表明，在公共信息資源配置問題上，市場機制的作用是有限的，完全的市場機制并不能解決公共信息資源開發(fā)利用與社會經(jīng)濟文化長遠發(fā)展之間的有效銜接問題，難以保證公共信息資源全社會共享目標的實現(xiàn)，需要通過合作博弈共利共損、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬重置以及必要到稅收管制等一系列手段來規(guī)避市場風(fēng)險。