學(xué)術(shù)界對(duì)自治的含義無法形成一致性的認(rèn)識(shí)。自治與共治從字面上來看具有較大的差異，但是在實(shí)際生活中他們的用法卻沒有明顯表達(dá)出來。社區(qū)自治、社區(qū)共治的探索是基層社會(huì)治理探索中最為基本的內(nèi)容。

1.社區(qū)自治、社區(qū)共治的含義

作為人類社會(huì)基礎(chǔ)的社區(qū)自治是社會(huì)自治最基本形式，也是當(dāng)今世界普遍的現(xiàn)象。社區(qū)自治與共治實(shí)際上要求“承認(rèn)個(gè)人的獨(dú)立，每個(gè)人就像在社會(huì)里一樣，同時(shí)朝著一個(gè)目標(biāo)前進(jìn)，但并非都要走同一條路不可。沒有人放棄自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事業(yè)”。^[22]社區(qū)最基本的組織就是城市的居委會(huì)和農(nóng)村的村委會(huì)，因而也有的將居委會(huì)稱為社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)自治是從這個(gè)領(lǐng)域來看的，也就是說大部分人談?wù)摰纳鐓^(qū)自治是指居委會(huì)層面的社區(qū)自治，或叫居委會(huì)自治、村委會(huì)自治。

無論是上海將社區(qū)定位在街道和大型社區(qū)還是其他地方將社區(qū)定位在居民委員會(huì)，社區(qū)自治的開展都是在居委會(huì)層面推進(jìn)的。城市基層組織——居委會(huì)，按照《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》規(guī)定“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。筆者認(rèn)為這里的自治就是“內(nèi)部人治理”，如“年滿18周歲的本居住地區(qū)居民”“都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”；“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表2至3人選舉產(chǎn)生”；“機(jī)關(guān)、團(tuán)體，部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織，不參加所在地的居民委員會(huì)?！?sup>[23]從這些規(guī)定來看，基層社會(huì)自治主要是基層組織范圍內(nèi)群眾的自我管理。我們可以將其與《民族區(qū)域自治條例》進(jìn)行對(duì)比分析。1984年通過并且于2001年修正的《中華人民共和國民族區(qū)域自治條例》第十七條規(guī)定：“自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。民族自治地方的人民政府實(shí)行自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長負(fù)責(zé)制。自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長，分別主持本級(jí)人民政府工作?！?sup>[24]從管理人員選擇范圍來看，兩者具有一致性。當(dāng)然民族區(qū)域自治與基層社會(huì)組織自治相比也具有較大的不同，主要涉及地方政府權(quán)力方面，如第二十條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行?！?sup>[25]另外，民族區(qū)域自治有權(quán)制定自治條例和單行條例、自主使用語言、各種工作崗位優(yōu)先招收少數(shù)民族人員、可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)、自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)、管理地方財(cái)政的自治權(quán)等?；鶎幼灾谓M織是沒有這些方面的權(quán)力的。

城市居委會(huì)最初作為一種群眾自治組織形式，是廣大城市居民自發(fā)創(chuàng)造的產(chǎn)物。建國后經(jīng)黨和政府的推動(dòng)，成為我國城市社會(huì)基層民主的一種制度選擇。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和人民公社體制的建立，居委會(huì)在實(shí)踐中演變?yōu)椤皽?zhǔn)政府組織”，但在以單位制為主體的社會(huì)管理體制下，處于邊緣化的地位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和國家與社會(huì)的分離，居委會(huì)的功能得以復(fù)歸和張揚(yáng)。^[26]我國1989年制定的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》^[27]和1998年制定2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》^[28]，都對(duì)我國基層社區(qū)自治作了明確規(guī)定。在上海，社區(qū)自治主要是在居民區(qū)層面。相關(guān)地方法規(guī)和實(shí)施意見都作了相關(guān)規(guī)定，最近的文件是2014年的《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》（滬委發(fā)〔2014〕14號(hào)）和浦東新區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見》等規(guī)定：“在居民區(qū)層面形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)，居民廣泛參與、自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治機(jī)制?！边@說明我國在推進(jìn)社區(qū)自治方面任重而道遠(yuǎn)，由于過去沒有基礎(chǔ)或者基本條件不夠，當(dāng)前仍然是處于大力推進(jìn)基層自治的階段。

實(shí)際上這些年對(duì)于誰是基層社區(qū)自治主體存在爭(zhēng)議。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于社區(qū)自治主要存在三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治是社區(qū)居民自己管理自己生活在其中的社區(qū)事務(wù)的活動(dòng)；^[29]第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治是以社區(qū)組織為主的“自理與治理的過程，任何外力均只能起輔助的作用”；^[30]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)自治是政府、社區(qū)組織、居民合作治理社區(qū)公共事務(wù)的過程。^[31]可以這樣說，我國當(dāng)前的社區(qū)自治是在基于“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的基礎(chǔ)上提出的“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)來實(shí)施的，它不能不受到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的影響，同時(shí)也努力向目標(biāo)邁進(jìn)，因而具有過渡的性質(zhì)，最終達(dá)到“人人為我、我為人人”的社會(huì)自治狀態(tài)還具有較大的距離。

對(duì)于哪種社區(qū)自治組織能代表社區(qū)居民，學(xué)術(shù)界也存在爭(zhēng)議。部分學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)居委會(huì)是國家法律認(rèn)可的唯一的權(quán)威性組織，其在社區(qū)治理中成為不可替代的關(guān)鍵力量，其他組織皆為非權(quán)威的邊緣組織，無法與政府分享公共事務(wù)的治理權(quán)力。^[32]而夏建中等認(rèn)為在城市商品房住宅小區(qū)，業(yè)主委員會(huì)是真正的居民自治組織，在社區(qū)治理中起著不可替代的主體作用。^[33]這說明了社區(qū)自治組織問題目前還沒有真正解決，或者說居民委員會(huì)和村民委員會(huì)還沒有完全成為居民自治組織。因而，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的社區(qū)自治還需要進(jìn)一步探索和推進(jìn)，社區(qū)自治的方式還需要避免政府過多的行政性干預(yù)，需要真正培育社會(huì)基礎(chǔ)和公民意識(shí)，推進(jìn)公眾參與，在廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)上才能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、社會(huì)自治。

筆者認(rèn)為社區(qū)共治主要是體現(xiàn)為治理方式，是社區(qū)治理的趨勢(shì)和發(fā)展方向?！叭祟惿鐣?huì)治理必將從以‘他治’為主轉(zhuǎn)向以‘自治’為主，社會(huì)自治將會(huì)成為社會(huì)治理的基本內(nèi)容和主要形式”。而人們對(duì)于自主的理解和真正形式，隨著社會(huì)發(fā)展必然會(huì)得到真實(shí)的本意?！白鳛榕c政府治理相對(duì)應(yīng)的社會(huì)自治，作為彌補(bǔ)政府治理不足的社會(huì)自治，作為矯正政府治理盈缺的社會(huì)自治，都具有過渡性的特征。真正的社會(huì)自治是發(fā)生在合作治理模式中的，是作為合作治理的基本內(nèi)容和基本方式而存在的?！?sup>[34]根據(jù)上海市《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》（滬委發(fā)〔2014〕14號(hào)）和浦東新區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見》規(guī)定，街鎮(zhèn)層面要逐步形成共治的機(jī)制，“在街鎮(zhèn)層面形成政府機(jī)關(guān)、駐區(qū)單位、社會(huì)組織協(xié)同合作、共同參與的共同治理機(jī)制”。也就是說，在上海，自治是強(qiáng)調(diào)在居委會(huì)和村委會(huì)層面，而共治是強(qiáng)調(diào)在社區(qū)（街道）層面。自治與共治是在不同層面和平臺(tái)上展開的。

因此，這里需要探討社區(qū)自治與共治的關(guān)系。社區(qū)自治與共治的關(guān)系在社會(huì)實(shí)踐中很復(fù)雜，自治與共治是同一個(gè)空間平臺(tái)嗎？就自治權(quán)而言，社區(qū)居民享有參與社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利，包括社會(huì)參與權(quán)利和政治參與權(quán)利，而自治權(quán)主要體現(xiàn)為政治參與權(quán)利，核心是選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉權(quán)和被選舉權(quán)只有在轄區(qū)范圍內(nèi)的居民才擁有，而轄區(qū)內(nèi)的其他部門如企業(yè)、學(xué)校等是不能擁有這種權(quán)利的。這些方面是我國相關(guān)法律明文規(guī)定的。社區(qū)共治主要是體現(xiàn)為治理的方式，一般意義上，所謂“共治”就是兩個(gè)以上的多元主體共同處理社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的過程。因而，很難說自治與共治就是能夠在同一平臺(tái)上推進(jìn)的機(jī)制。那如何處理自治與共治的關(guān)系？在上海社區(qū)自治與共治是分不同層面的，在社區(qū)居委會(huì)層面強(qiáng)調(diào)基層自治或社區(qū)自治，在街鎮(zhèn)或大型居住社區(qū)層面則強(qiáng)調(diào)社區(qū)共治。這樣似乎較好處理了自治與共治關(guān)系，但是其實(shí)這是不符合相關(guān)法律規(guī)定的，因?yàn)樯鐓^(qū)的地位存在問題。其他地方如何在居委會(huì)層面既開展自治又開展共治，仍然是一個(gè)需要解決的問題。因?yàn)檫@兩者之間存在內(nèi)在的矛盾性，自治就是排他性的權(quán)利；而共治就是容他性的權(quán)利，是分享、共同來解決共同關(guān)心的問題，因此這兩者是不能來解決同一個(gè)問題，要么是分層級(jí)要么是分領(lǐng)域。目前，大部分地方采取的是分領(lǐng)域，這也存在問題，因?yàn)椴煌I(lǐng)域需要規(guī)范和界定，如果不能明確界定，這種方式也難以具有實(shí)質(zhì)的意義。

實(shí)際上，自治與共治并非我們平常將之并排在一起的關(guān)系。自治強(qiáng)調(diào)治理范圍內(nèi)部人的管理，它是相對(duì)于“他治”而言的?！叭祟惿鐣?huì)治理必將從‘他治’為主轉(zhuǎn)向‘自治’為主”。^[35]“他治”是外部力量強(qiáng)加于某一范圍內(nèi)人的管理。如“殖民地”屬于他治，而殖民地人民獲得獨(dú)立后就稱為“自治”。共治強(qiáng)調(diào)的是合作治理，與“專治”或“專制”相對(duì)應(yīng)。專制既可以是一個(gè)人的專制如皇帝、國王的專制，也可以是委員會(huì)等少數(shù)人、少數(shù)集團(tuán)的專制，如封建社會(huì)的委員會(huì)專制。因而，自治和共治是不同方面或?qū)哟胃拍睢Ｗ灾伪旧聿]有合作、共治、民主的含義，我們強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治實(shí)際上是民主自治，只有民主自治才是合作的、共治的形式?！罢嬲纳鐣?huì)自治是發(fā)生在合作治理模式中，是作為合作治理的基本內(nèi)容和基本方式而存在?！?sup>[36]

2.浦東社區(qū)共治平臺(tái)建設(shè)

社區(qū)就是社會(huì)生活的基本區(qū)域，是社會(huì)基層自治領(lǐng)域，而這種自治在方式上體現(xiàn)為不同社會(huì)治理主體之間的共治。進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)建設(shè)與管理就是要建設(shè)未來的“理想型社區(qū)”。所謂“理想型社區(qū)”就是“富有生機(jī)的、相互支持和具有包容性的地域性的社會(huì)生活共同體，是具有自組織能力的，能夠自我聚合、融合、包容的‘有機(jī)’的社區(qū)”。^[37]

但是由于特殊的國情，我國政府在社區(qū)自治共治平臺(tái)建設(shè)中具有重要的作用。社區(qū)自治共治平臺(tái)主要體現(xiàn)為社區(qū)組織和個(gè)人參與的公共平臺(tái)。政府作為社會(huì)治理的主體要逐步成為平等社會(huì)治理主體之一，同時(shí)也需要加大構(gòu)建共治的機(jī)制，不斷加大投入和服務(wù)，具體的運(yùn)行應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)性的主體參與，這樣更利于社會(huì)基層的共治和自治，真正形成社會(huì)自治、自主管理、自我服務(wù)的現(xiàn)代社區(qū)。

社區(qū)自治共治平臺(tái)建設(shè)要做實(shí)，而且平臺(tái)的類型要符合現(xiàn)代社會(huì)多元化需求。社區(qū)是社會(huì)的基層自治組織，社區(qū)自治作為社會(huì)自治的基礎(chǔ)需要不斷做實(shí)，才能真正推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)所需要的社會(huì)自治，而社區(qū)自治與共治平臺(tái)建設(shè)是推進(jìn)社區(qū)自治最重要的基礎(chǔ)，這必將在未來社會(huì)自治中得到進(jìn)一步落實(shí)。社區(qū)自治共治平臺(tái)建設(shè)應(yīng)該根據(jù)各地具體情況和條件，構(gòu)建適應(yīng)不同類型社區(qū)特點(diǎn)的自治共治平臺(tái)。當(dāng)然，社區(qū)組織本身也是平臺(tái)之一，這需要將這些資源合理使用、開發(fā)，而不要一味“創(chuàng)新”，丟掉了本身具有的資源和優(yōu)勢(shì)，浪費(fèi)有限的社會(huì)資源。

社區(qū)委員會(huì)及專業(yè)委員會(huì)。由于社區(qū)主要在兩個(gè)層面上使用，因而社區(qū)委員會(huì)也存在兩個(gè)層面的社區(qū)委員會(huì)。一個(gè)是居民委員會(huì)層面，一個(gè)是街鎮(zhèn)層面。就浦東而言，主要是在街鎮(zhèn)層面和“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制中的社區(qū)層面。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)在各地試點(diǎn)并加快推進(jìn)。浦東新區(qū)開發(fā)開放之初，正是上海市全力推進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作之際。隨著2000年開始的第二輪城市社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，上海市將社區(qū)定位于街道層面，并在全市街道全面推進(jìn)社區(qū)（管理、建設(shè)）委員會(huì)建設(shè)。在多年基層實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2006年浦東新區(qū)制定《浦東新區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》，首次規(guī)范了在社區(qū)（街道）層面探索建立社區(qū)成員共同治理平臺(tái)，主要是完善社區(qū)代表會(huì)議制度和探索建立社區(qū)（管理、建設(shè)）委員會(huì)，形成社區(qū)成員共同治理的社區(qū)利益協(xié)同機(jī)制。同時(shí)，《浦東新區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》給社區(qū)委員會(huì)職能作了界定：社區(qū)（管理、建設(shè)）委員會(huì)在社區(qū)（街道）黨工委的領(lǐng)導(dǎo)和（街道）行政組織的參與下，組織發(fā)動(dòng)社區(qū)居民、駐地單位、社會(huì)組織（包括當(dāng)時(shí)的民間組織、群眾團(tuán)體、社區(qū)自治組織）等各方力量，積極發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員以及社會(huì)知名人士的積極作用，反映各方利益訴求，廣聚民智民力，對(duì)具有社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，定期進(jìn)行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評(píng)議。規(guī)范社區(qū)成員共同治理的議事規(guī)則、成員產(chǎn)生辦法、工作制度，逐步形成合法、合適的社區(qū)民主組織形式。隨后，各社區(qū)（街道）進(jìn)一步完善其社區(qū)管理（建設(shè)）委員會(huì)機(jī)制。但街道層面的社區(qū)管理（建設(shè)）委員會(huì)仍只具有形式意義，沒有真正在社區(qū)治理中起到主導(dǎo)性作用。鎮(zhèn)層面設(shè)置的社區(qū)管理委員會(huì)，主要是針對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)居委會(huì)的管理，同街道層面的社區(qū)（管理、建設(shè)）委員會(huì)具有較大差別。最初的社區(qū)是定位于居委會(huì)層面，因而“鎮(zhèn)管社區(qū)”實(shí)際上就等同于鎮(zhèn)管理其領(lǐng)域內(nèi)的居委會(huì)（城市化社區(qū)和城市人口）。1995年嚴(yán)橋鎮(zhèn)設(shè)立了社區(qū)管理委員會(huì)，欽洋鎮(zhèn)、花木鎮(zhèn)等浦東新區(qū)的各鎮(zhèn)也先后設(shè)立了社區(qū)管理委員會(huì)?！版?zhèn)管社區(qū)”最初階段的“管”，主要強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)對(duì)其區(qū)域內(nèi)的城市化地區(qū)的直接管理，因此成立社區(qū)管理委員會(huì)來具體實(shí)施鎮(zhèn)政府的職能就不足為奇。隨著社區(qū)治理理論的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，在社區(qū)層面成立按照協(xié)商民主方式運(yùn)行的社區(qū)委員會(huì)迎合了新時(shí)代的需要。與社區(qū)管理委員會(huì)的行政性質(zhì)不同，社區(qū)委員會(huì)主要強(qiáng)調(diào)“共商共決”、“共商共治”的基層民主協(xié)商運(yùn)作方式。因而，可以說社區(qū)委員會(huì)的產(chǎn)生是迎合了新的時(shí)代要求和社會(huì)治理的實(shí)踐要求。^[38]

“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制?！叭缏?lián)動(dòng)”是指在基層社會(huì)治理中的社區(qū)、社會(huì)組織和社工之間的資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的狀態(tài)?！叭缏?lián)動(dòng)”是以政府購買服務(wù)為牽引，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織（民辦社工機(jī)構(gòu)）為載體，以社會(huì)工作者為骨干，以滿足居民需求為導(dǎo)向，通過社會(huì)組織引入專業(yè)資源和社會(huì)力量，通過提供專業(yè)化、有針對(duì)性的服務(wù)，把矛盾化解在社區(qū)，把多元服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)在社區(qū)的一種新型社會(huì)治理模式、社會(huì)服務(wù)供給方式和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。^[39]通過社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和社會(huì)工作現(xiàn)代化體制建立的“三社聯(lián)動(dòng)”，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面，加快形成政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局，分層次、分步驟逐步推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”發(fā)展，從根本上使各種社會(huì)矛盾和沖突在基層得到有效地預(yù)防和解決，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。^[40]“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制主要體現(xiàn)為“三社”之間發(fā)揮作用的平臺(tái)與制度，包括“三社”聯(lián)席會(huì)議、共享信息、共同服務(wù)、共建組織、共同管理的新的社會(huì)治理格局。

自治家園及其理事會(huì)。自治家園就是設(shè)立社區(qū)自治的機(jī)構(gòu)，由于基層社會(huì)自治、社區(qū)自治涉及方方面面的事情，因而在自治家園中，不是每一個(gè)人都有時(shí)間去參與每一件事情，因而需要一個(gè)理事會(huì)來處理。一方面是處理一些自治中的前期問題，另一方面是要將社區(qū)自治中需要大家參與的問題和事務(wù)都積極推動(dòng)起來。在理事會(huì)的組織協(xié)調(diào)下，廣大社區(qū)居民是自治家園的主體，通過在自治家園平臺(tái)上以共商共治的方式來解決大家共同關(guān)心的公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理。自治家園同居委會(huì)、業(yè)委會(huì)不同，盡管居委會(huì)在法律上享有自治權(quán)，但實(shí)際上很少代表社區(qū)居民的利益，來引領(lǐng)居民自治。業(yè)委會(huì)特別是商業(yè)小區(qū)中的業(yè)委會(huì)實(shí)際能夠代表業(yè)主自治，但是非業(yè)主卻不成為它的成員。因而自治家園組織能夠取兩者之長，避兩者之短，成為真正能夠引領(lǐng)社區(qū)自治的社會(huì)組織。

社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議。這是類似于社區(qū)委員會(huì)的組織，但同社區(qū)委員會(huì)有根本的區(qū)別，它是臨時(shí)的機(jī)構(gòu)，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)。只有社區(qū)出現(xiàn)了矛盾和問題時(shí)，社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議才會(huì)召開以解決相應(yīng)的問題。而且，參與社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議的主體是與事務(wù)相關(guān)的社區(qū)各部門和單位。在得出了解決問題的辦法之后，社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議就結(jié)束了使命。

居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司聯(lián)動(dòng)機(jī)制。作為基層社會(huì)治理的主體：居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司是社區(qū)中三個(gè)重要的主體。居委會(huì)是法律上基層社區(qū)自治主體。業(yè)委會(huì)是業(yè)主自己的組織，是代表業(yè)主利益的社區(qū)自治組織。物業(yè)公司盡管是被聘請(qǐng)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，但是由于這個(gè)組織天天管理著社區(qū)內(nèi)的物業(yè)和小區(qū)秩序，因而對(duì)小區(qū)內(nèi)的情況非常熟悉。三者的聯(lián)動(dòng)有助于化解矛盾、解決各類糾紛、促進(jìn)社區(qū)和諧。

各類議事機(jī)構(gòu)。閑話中心、鄰里議事廳、居民議事廳、社區(qū)議事廳等組織都有利于打造鄰里和睦，共商鄰里之間、居民之間、社區(qū)內(nèi)部的各種事務(wù)，小到家庭瑣事，大到國家和國際大事。通過鄰里之間、居民之間的共同協(xié)議、商討、議論將一些鄰里之間的問題和矛盾、社會(huì)公共事務(wù)解決在基層。同時(shí)，這些議事廳還作為居民閑話和宣傳國際國內(nèi)大事的平臺(tái)。這些議事機(jī)構(gòu)，既可以成為居民打發(fā)時(shí)間的場(chǎng)所，也可以增長他們知識(shí)，還可以發(fā)展和提高社會(huì)文明水平。

3.社區(qū)自治與共治現(xiàn)狀與問題

改革開放以來我國基層社會(huì)自治取得了巨大成就。這是擁有十幾億人口大國的社會(huì)現(xiàn)代化在基層社會(huì)自治方面取得的重要進(jìn)步，在人類發(fā)展歷史上留下濃墨重彩的一筆。但是由于我國還處于社會(huì)主義初級(jí)階段以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展時(shí)間還不長，在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型過程中社會(huì)自治也還存在不少問題，因此我國的社會(huì)自治仍然存在巨大的發(fā)展空間。特別是我國絕大部分地區(qū)的基層社會(huì)自治還不是真正意義上的基層社會(huì)自治。

一些學(xué)者認(rèn)為社會(huì)自治是后工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，是人類社會(huì)發(fā)展到后工業(yè)時(shí)代的治理方式，是新型社會(huì)治理模式的公共管理的基本內(nèi)容。社會(huì)自治是作為服務(wù)型社會(huì)治理體系的一部分而存在?！吧鐣?huì)自治是這樣一種治理：它以服務(wù)為內(nèi)容，在社會(huì)自治體系中，治理主體與治理客體之間會(huì)經(jīng)常性的易位，是一種‘人人為人人服務(wù)’的制度規(guī)范體系?！薄吧鐣?huì)自治意味著一種新型的社會(huì)制度的產(chǎn)生?！?sup>[41]如果這樣理解社會(huì)自治，那么我們可以看到當(dāng)前我國基層社會(huì)自治還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這種水平。換句話說，我國社會(huì)自治還是較低層次的社會(huì)自治。

當(dāng)前，我國居村自治的水平還主要停留在選舉這一方式上。雖然，有一些典型的基層民主案例，如浦東的“1＋1＋X”村民自治模式、浙江的溫嶺懇談民主和其他地方的典型，但是較為低層次的村民自治仍然普遍存在，而選舉幾乎成了我們村民自治的全部?jī)?nèi)容?！耙环矫?，社會(huì)自治獲得了民主理論的支持，自治被視為民主政治的基礎(chǔ)；另一方面，在社會(huì)治理陷入困境的時(shí)候，又要求政府更廣泛、更深入地介入，從而對(duì)社會(huì)自治造成沖擊。”^[42]理論與政策中的混亂，加上各地情況的差異以及社會(huì)主義初級(jí)階段的不成熟的各種條件，導(dǎo)致了社區(qū)自治中存在多種矛盾和問題：

一是社區(qū)治理體制與社區(qū)組織職責(zé)以及社區(qū)內(nèi)各組織之間關(guān)系難以理順。社區(qū)治理體制是在政府職能轉(zhuǎn)變還沒有到位的情況下由政府推動(dòng)形成的。這種結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致社區(qū)行政化色彩較為濃厚：職能行政化、成員公職化、工作方式機(jī)關(guān)化、運(yùn)行機(jī)制行政化、權(quán)力行使集中化、社區(qū)建設(shè)成為“政績(jī)工程”。^[43]當(dāng)前社區(qū)治理體制的主要特征是“政府在社區(qū)建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，發(fā)揮重要的領(lǐng)導(dǎo)作用；社區(qū)居民委員會(huì)處于附屬地位，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府及其派出機(jī)構(gòu)實(shí)施社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”。而社區(qū)居委會(huì)“成為城市基層政府、街道辦事處的‘腿’，直接對(duì)‘上’負(fù)責(zé)，承擔(dān)政府的一些行政職能或下達(dá)的工作任務(wù)，居委會(huì)實(shí)際上變成了編外的政府組織”?！霸谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的政府調(diào)控模式下，由群眾性自治組織向政府行政性組織轉(zhuǎn)變，社區(qū)居委會(huì)幾乎變成作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處的‘派出機(jī)構(gòu)’?！?sup>[44]同時(shí)，我們也清醒看到，社區(qū)組織之間的關(guān)系沒有理順，特別是居委會(huì)與業(yè)委會(huì)的關(guān)系、居委會(huì)與物業(yè)管理公司的關(guān)系、居委會(huì)與社區(qū)其他社會(huì)組織的關(guān)系，都沒有明晰的界定。

二是社區(qū)資金和資源難以滿足當(dāng)前社區(qū)開展的各種公共服務(wù)和其他活動(dòng)的需要?；鶎诱巧鐓^(qū)公共服務(wù)責(zé)任主體，使人們安居樂業(yè)、實(shí)現(xiàn)人民幸福健康是政府的公共服務(wù)目標(biāo)，但是社區(qū)資源相對(duì)來講具有一定的有限性，難以滿足社區(qū)公共服務(wù)需求。就財(cái)政投入來看，政府投向社區(qū)的財(cái)政只能是當(dāng)前所能提供公共服務(wù)所需要的幾分之一，大量社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)還需要社區(qū)來籌集。當(dāng)然，這也需要社區(qū)自身能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，來減少政府的財(cái)政不足。但目前這方面問題在不同地區(qū)解決方式和解決程度存在較大差異。

三是社區(qū)服務(wù)單一性和供給模式難以滿足居民快速增長的服務(wù)需求。社區(qū)服務(wù)在社區(qū)資金和社區(qū)資源相對(duì)短缺的情況下，提供的服務(wù)方式和內(nèi)容較為單一，供給模式主要針對(duì)大眾化的需求，但是現(xiàn)代社會(huì)人們的需求呈現(xiàn)多元化和多樣性，而且需求的質(zhì)量和要求不斷提高，導(dǎo)致了當(dāng)前的社區(qū)提供給社區(qū)居民的服務(wù)難以滿足需求，這也導(dǎo)致了我們創(chuàng)新社會(huì)治理的內(nèi)在動(dòng)力不足。在城鄉(xiāng)社區(qū)特別是農(nóng)村社區(qū)“許多社區(qū)圖書室大門緊鎖，無人閱讀；許多社區(qū)室內(nèi)健身設(shè)施無人活動(dòng)，或者僅僅被極少數(shù)人占用；許多老年日間照料室也僅僅是掛塊牌子，放兩張床而已，并未真正利用起來”?！半m然政府在社區(qū)建設(shè)中投入了大量的資金，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施得到了相當(dāng)?shù)母纳?，但是這在農(nóng)民的眼里卻被看作奢侈浪費(fèi)的行為，政府所提供的設(shè)施和服務(wù)，并不是居民目前真正需要的?！?sup>[45]這里既有服務(wù)與需求的矛盾，也有服務(wù)者的主觀考慮與需求者現(xiàn)實(shí)考慮的落差，還有服務(wù)者的理念與需求者的理念差距。

四是社區(qū)參與和志愿者的缺乏導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)資本的缺乏。世界銀行將社會(huì)資本界定為“在一個(gè)社會(huì)中的社會(huì)互動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量的制度、關(guān)系和規(guī)范”。^[46]社會(huì)資本對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，其一，高水平的社會(huì)信任和普遍的互惠傳統(tǒng)減少了交易成本。社會(huì)資本闡明群體和組織中的高度聯(lián)合性創(chuàng)造了信任和團(tuán)結(jié)。^[47]其二，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)讓個(gè)人在困難時(shí)期獲得支持來源，從而分散了風(fēng)險(xiǎn)，并有助于群體整體參與更高層次的創(chuàng)新和冒險(xiǎn)。其三，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)信息和創(chuàng)新在其成員中的迅速傳播，并減少了交易的信息不對(duì)稱。其四，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)還有助于其成員更為容易地解決集體行動(dòng)問題，而較少擔(dān)心欺騙和投機(jī)問題。^[48]社區(qū)參與是體現(xiàn)現(xiàn)代社區(qū)文明水平一個(gè)重要方面的特征?！懊绹F(xiàn)有80%以上的成年人參加過各種志愿者活動(dòng)，其中50%以上的人曾為社區(qū)發(fā)展事業(yè)和社區(qū)組織提供過某種專業(yè)服務(wù)”。^[49]我國公民缺乏社區(qū)參與的傳統(tǒng)，一般居民基本都不參加與自己利益無關(guān)的活動(dòng)，造成了社區(qū)自治只是社區(qū)自治組織和政府的事情，與社區(qū)的居民無關(guān)情形。當(dāng)然，這主要同政府和其他組織在解決社會(huì)公共事務(wù)的決策和執(zhí)行中的既有方式有關(guān)，廣大人民群眾覺得個(gè)人的參與對(duì)于政策和活動(dòng)沒有影響。而在西方“參與人員不僅有老年人、中青年，而且還有中小學(xué)生；不僅有社區(qū)內(nèi)的非營利性組織和志愿者，而且還有駐區(qū)企業(yè)單位”。^[50]中國社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了多年，但是真正具有奉獻(xiàn)精神的志愿者少之又少，很多志愿者都是因“補(bǔ)貼”才來參與一些活動(dòng)，難以形成真正意義的社區(qū)志愿活動(dòng)。實(shí)際上主要形成了“社區(qū)居委會(huì)—積極分子—普通居民”的動(dòng)員路徑和只有積極分子參與的而大多數(shù)居民對(duì)社區(qū)活動(dòng)持冷漠態(tài)度的現(xiàn)象。這種動(dòng)員式的社區(qū)參與帶有很大的表演性和儀式性。^[51]涂成林認(rèn)為“居民‘隱身人’狀態(tài)是目前‘居民自治活力缺乏’的主要原因之一”。^[52]社區(qū)參與和社區(qū)志愿者的缺乏，導(dǎo)致了社區(qū)社會(huì)資本的缺乏。“在一個(gè)居民普遍缺乏安全感的社區(qū)，相互提高警惕、老死不相往來，勢(shì)必會(huì)影響到社區(qū)居民的互動(dòng)及對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與?！?sup>[53]

五是社區(qū)難以成為居民的歸屬感和認(rèn)同感之精神領(lǐng)地。“社區(qū)的本質(zhì)屬性決定了它應(yīng)當(dāng)成為居民認(rèn)同和歸屬的主要地點(diǎn)”。^[54]然而，“現(xiàn)代城市生活的環(huán)境并不強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)社區(qū)的情感，也培育不出個(gè)人對(duì)社區(qū)的歸屬感，社區(qū)中的人們并沒有感覺到他們需要彼此密切的聯(lián)系，對(duì)參與社區(qū)事務(wù)也無動(dòng)于衷，人與人之間的態(tài)度相當(dāng)冷漠”。^[55]造成居民缺乏對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感的原因是多方面的，有學(xué)者認(rèn)為絕大多數(shù)的社區(qū)事實(shí)上處于一種“被組織”的狀態(tài)，社區(qū)廣大居民之間仍然彼此陌生，對(duì)社區(qū)沒有認(rèn)同感和歸屬感，對(duì)他人和社區(qū)事務(wù)、社區(qū)活動(dòng)漠不關(guān)心。^[56]更主要的原因是現(xiàn)代城市流動(dòng)性強(qiáng)導(dǎo)致的過客心理、職業(yè)與社區(qū)相關(guān)性小等。由于我國城市的新移民尤其是農(nóng)民工群體，他們是城市的過客，盡管在城市工作或?qū)W習(xí)多年，卻不能平等享受與城市居民同等的公共服務(wù)、工資待遇，難以真正融入城市，更談不上認(rèn)同和歸屬城市社區(qū)了。這一方面說明，我們對(duì)不同群體尤其是流動(dòng)人口的政策相對(duì)不公平；另一方面也說明了我們社區(qū)建設(shè)中存在的深層次問題，在社區(qū)建設(shè)方面人們喜歡做一些表面文章，而對(duì)社區(qū)建設(shè)實(shí)質(zhì)性的方面如居民心理和精神需要卻缺少足夠的關(guān)注。