云南邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的總體布局_縱論云南城鎮(zhèn)化——理論思辨、實證觀察與個案剖析

（一）總體布局

1.邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展構(gòu)想

“橋頭堡”戰(zhàn)略背景下云南邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的順利推進應(yīng)在16個字上下功夫、做文章，即：縱向延伸，橫向協(xié)同，合縱連橫，結(jié)鏈成網(wǎng)。具體來講：一是激活通道經(jīng)濟發(fā)展的活力，依照“梯度遞進”“鏈?zhǔn)疥P(guān)聯(lián)”的邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展格局，形成“省會—州市—縣城—口岸”等一系列支撐橋頭堡建設(shè)的邊疆城鎮(zhèn)體系鏈；二是激發(fā)邊疆體系鏈橫向協(xié)同發(fā)展的活力，通過加強基于全省的邊疆城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計，做好邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的功能區(qū)劃，充分依托各地特有的資源稟賦，在城市的空間形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)等方面形成自己的典型特征，彰顯出有別于其他地區(qū)的差異化、個性化特色，形成城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補性強、城鎮(zhèn)功能發(fā)展關(guān)聯(lián)性強的“網(wǎng)格式”的邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展格局。

2.邊疆城鎮(zhèn)體系布局

“橋頭堡”戰(zhàn)略背景下云南邊疆城鎮(zhèn)應(yīng)劃分為四個層級，呈“金字塔”或“扇形”城鎮(zhèn)體系發(fā)展布局（見圖6-7），并形成“沙漏式”城鎮(zhèn)互動發(fā)展格局。

“金字塔”或“扇形”的第一層級為省會城市昆明，第二層級為州（市），第三層級為縣域城鎮(zhèn)，第四層級為口岸城鎮(zhèn)；經(jīng)過課題組的實證觀察與思考，建議在滇西形成“昆明—保山—騰沖—猴橋”，在滇西南形成“昆明—德宏—瑞麗—姐告”與“昆明—臨滄—耿馬—孟定”，在滇南形成“昆明—景洪—勐臘—磨憨”，在滇東南形成“昆明—紅河—河口—河口口岸（鎮(zhèn)）”五大邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展體系鏈，構(gòu)建起邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略縱深；同時要注重不同城鎮(zhèn)體系鏈的功能定位與協(xié)同發(fā)展能力的培育；形成一個梯度遞進、鏈?zhǔn)疥P(guān)聯(lián)性強、橫向協(xié)同的“網(wǎng)格化”邊疆城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

“沙漏式”城鎮(zhèn)互動發(fā)展格局是指充分利用省域經(jīng)濟城市昆明的基礎(chǔ)設(shè)施好，連通國內(nèi)市場腹地、擁有技術(shù)、資本的巨大優(yōu)勢，承接國內(nèi)的巨大市場資源并通過邊疆城鎮(zhèn)體系鏈直達口岸城鎮(zhèn)，口岸城鎮(zhèn)流入的國外市場資源也通過邊疆城鎮(zhèn)鏈?zhǔn)襟w系，中轉(zhuǎn)昆明，直達國內(nèi)市場，實現(xiàn)口岸經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟、市域經(jīng)濟、省域經(jīng)濟的鏈?zhǔn)疥P(guān)聯(lián)發(fā)展。省會城市昆明就像沙漏的中間部位，其上為國內(nèi)市場腹地，其下為南亞、東南亞等國外市場資源。沙漏式的城鎮(zhèn)互動發(fā)展格局，既發(fā)揮了省會經(jīng)濟城市昆明的市場、資本、技術(shù)優(yōu)勢，同時又保證了各種城鎮(zhèn)發(fā)展要素的有序流通，盤活了邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的國內(nèi)外兩個市場資源，避免了不同城鎮(zhèn)體系鏈之間的惡性競爭、功能趨同、低水平重復(fù)。

圖6-7　云南邊疆城鎮(zhèn)體系發(fā)展布局

3.邊疆城鎮(zhèn)分階段發(fā)展原則

云南邊疆城鎮(zhèn)化水平在全省城鎮(zhèn)化格局中的分布及地域差異性深受區(qū)域自然條件和宏觀歷史開發(fā)格局的影響，邊疆城鎮(zhèn)化進程不均衡性問題普遍存在。因此，對于邊疆城鎮(zhèn)的發(fā)展不能“一刀切”，實施同樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，要做好不同城鎮(zhèn)的發(fā)展階段定位，因地制宜，實施不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，在政策、財政扶持等方面有所傾斜，有序引導(dǎo)，分階段、分批次推進云南邊疆城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（二）適宜路徑

云南邊疆城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)抓住“橋頭堡”戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略的“開放與發(fā)展”機遇，以新型城市化、新型工業(yè)化建設(shè)為主導(dǎo)和人的城鎮(zhèn)化發(fā)展為抓手，著力打造以下幾條邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的適宜路徑。

1.構(gòu)建邊疆城鎮(zhèn)大包容性發(fā)展路徑

邊疆區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開城鎮(zhèn)化建設(shè)的包容性支撐。邊疆城鎮(zhèn)大包容性發(fā)展的實質(zhì)就是建立跨境城鎮(zhèn)的互助合作機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展的包容機制，打造包容性城鎮(zhèn)，從總體上改善邊疆地區(qū)城鄉(xiāng)資源配置，擴大內(nèi)需，實現(xiàn)包容主體的全民性。

（1）建立協(xié)商合作、聯(lián)動發(fā)展的跨境包容機制

建議建立由云南省人民政府牽頭，邊疆州（市）、縣各級人民政府參與，與越南、老撾、緬甸等邊境省份的區(qū)域聯(lián)席會議制度，建立友好互助的包容城市關(guān)系，明確邊疆區(qū)域城鎮(zhèn)功能定位、合理分工，積極推進跨境經(jīng)濟合作區(qū)的建設(shè)，深化邊疆城鎮(zhèn)涉外經(jīng)濟體制改革，進一步擴大邊疆城鎮(zhèn)金融、物流、教育、科技等服務(wù)業(yè)對外開放與交流，不斷完善和創(chuàng)新云南邊疆城鎮(zhèn)多邊區(qū)域合作機制及模式，積極參與并推動中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、大湄公河次區(qū)域合作、孟中印緬地區(qū)經(jīng)濟合作繼續(xù)向深度發(fā)展，不斷提升合作層次和水平，實現(xiàn)共同發(fā)展。

（2）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展的包容機制

注重破除城鎮(zhèn)化建設(shè)要素單一化，推進“城”“鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)”統(tǒng)籌發(fā)展。一方面是推進“鎮(zhèn)”經(jīng)濟和“鄉(xiāng)”經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面是推進邊疆“城”“鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)”基礎(chǔ)設(shè)施同城化建設(shè)，加快邊疆城鄉(xiāng)間系統(tǒng)配套、相互融合的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成包括道路、電力、天然氣、給排水、能源等在內(nèi)的多方式、多層次、多功能的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，繼而實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動的包容性發(fā)展模式。

（3）建設(shè)包容性城鎮(zhèn)、建立“人”的城鎮(zhèn)化包容機制

過去廉價勞動力和土地資源帶來的“人口紅利”“土地紅利”使政府更注重“要素驅(qū)動”和“投資驅(qū)動”的區(qū)域性開發(fā)政策，往往忽視城市化內(nèi)涵發(fā)展。形成的過度依賴現(xiàn)象也為后續(xù)可持續(xù)發(fā)展帶來諸多不利因素，諸如“農(nóng)村空心化”“土地市場供需矛盾”“建設(shè)缺乏長效資金”“地價上漲削弱產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)”“勞動力供需不平衡”等。因此云南在今后邊疆城鎮(zhèn)化建設(shè)中需注重創(chuàng)新發(fā)展模式，放寬戶籍限制，擴大參與群體，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。第一，有效轉(zhuǎn)移邊疆地區(qū)農(nóng)村富余勞動力，完善其就地城鎮(zhèn)化過程和質(zhì)量。第二，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，重視房產(chǎn)行業(yè)對實體經(jīng)濟的空間擠出效應(yīng)，拓寬民間資本投資的渠道，避免投資單向化。第三，建立多元可持續(xù)的資金保障機制，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和改造，鞏固云南實體經(jīng)濟基礎(chǔ)。第四，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，發(fā)揮區(qū)域性城鎮(zhèn)聚集區(qū)中“鎮(zhèn)”級行政單位的作用，合理吸收失地農(nóng)民。第五，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，加大“人的城市化”建設(shè)力度，盡快落實戶籍政策，努力提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，把提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量作為邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的首要目標(biāo)；推進生態(tài)型邊疆城鎮(zhèn)建設(shè)，把城鎮(zhèn)放在大自然中，讓居民看得見山水記得住鄉(xiāng)愁，實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。第六，加強對城鎮(zhèn)化的管理，發(fā)展“知識型”邊疆城鎮(zhèn)，提升城鎮(zhèn)內(nèi)涵效益。

（4）政府調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的發(fā)展機制

邊疆城鎮(zhèn)化道路的包容性發(fā)展應(yīng)實行市場主導(dǎo)和政府調(diào)節(jié)相結(jié)合的優(yōu)化路徑。政府方面，完善的公共政策和規(guī)范的公共管理成為發(fā)展成效共享性的支撐點。其合理調(diào)節(jié)的范圍與尺度將有助于邊疆城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變及效能提升，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。而其衍生產(chǎn)物——公共服務(wù)的供給方式，對于保障城鎮(zhèn)化服務(wù)體系，促進利益共享和機會均等有秩序性導(dǎo)向作用。市場方面，堅持以市場調(diào)節(jié)為主，以政府調(diào)節(jié)為輔。應(yīng)尊重城鎮(zhèn)化的社會系統(tǒng)內(nèi)生的運行規(guī)律，以市場調(diào)節(jié)促進人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)化的并存發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的本質(zhì)要求。邊疆城鎮(zhèn)化進程中政府的調(diào)節(jié)應(yīng)是在市場基礎(chǔ)之上的微調(diào)節(jié)，不應(yīng)是當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進程中所出現(xiàn)的政府主導(dǎo)。只有將兩者結(jié)合其來，才會盡量避免單方面脫節(jié)引起的弊病，諸如市場經(jīng)濟中的不公平現(xiàn)象和種種“城鎮(zhèn)病”（脫離政府調(diào)節(jié)）、城鎮(zhèn)化進程缺乏“人治”色彩（脫離市場調(diào)節(jié)）。

2.打造邊疆城鎮(zhèn)橫向合作的協(xié)同路徑

在國土空間功能分異和主體功能區(qū)形成的背景下，應(yīng)注重邊疆城鎮(zhèn)化的空間異質(zhì)性、空間外部性，從人口、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化三個層面，協(xié)調(diào)邊疆城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、共同市場建設(shè)、中心城鎮(zhèn)與外圍城鎮(zhèn)間的功能定位、行政功能區(qū)與經(jīng)濟功能區(qū)之間的沖突，以差異化的城鎮(zhèn)化政策推動邊疆城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施同城化、市場一體化、功能一體化、利益協(xié)同化，不斷提高邊疆城鎮(zhèn)和區(qū)域的功能分工水平，最終實現(xiàn)邊疆城鎮(zhèn)化與一體化發(fā)展。

（1）協(xié)調(diào)邊疆城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施同城化建設(shè)

城鎮(zhèn)功能分工的深化有賴于城鎮(zhèn)間同城化、一體化的交通體系和基礎(chǔ)設(shè)施體系。一是加快邊疆城鎮(zhèn)間系統(tǒng)配套、相互融合的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成包括道路、電力、天然氣、給排水、能源等在內(nèi)的多方式、多層次、多功能的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是完善以中心城鎮(zhèn)為主樞紐的交通體系。三是以邊疆城鎮(zhèn)區(qū)域總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃，合理布局居住建設(shè)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、基礎(chǔ)設(shè)施空間和公共基礎(chǔ)設(shè)施配置，協(xié)調(diào)邊疆城鎮(zhèn)片區(qū)的融合。四是通過信息一體化強化邊疆城鎮(zhèn)群群信息資源的互通共享，加快知識技術(shù)體系的對接與合作，降低貨物運輸成本、勞動力流動成本和思想（技術(shù)）擴散成本。

（2）協(xié)調(diào)邊疆城鎮(zhèn)共同市場建設(shè)

邊疆城鎮(zhèn)功能分工與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開統(tǒng)一、開放、規(guī)范的共同市場的支撐。共同市場的建設(shè)，需要打破地區(qū)分割和行政壟斷對市場的限制，逐步形成一體化的要素市場和商品市場。一是在邊疆城鎮(zhèn)試點推進要素市場改革，完善區(qū)域要素市場的價格形成機制，減少體制因素、政策因素導(dǎo)致的要素錯配和低效配置行為，優(yōu)化要素在行業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間以及城鎮(zhèn)間的配置，不斷提高區(qū)域要素配置效率以及全要素生產(chǎn)效率。二是在邊疆城鎮(zhèn)范圍內(nèi)推進戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度的聯(lián)動改革和一體化改革，實現(xiàn)邊疆城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化，形成統(tǒng)一的邊疆城鎮(zhèn)勞動力市場。三是試點推動邊疆城鎮(zhèn)范圍內(nèi)行政審批體制的改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變，清除修改與區(qū)域市場一體化不相符的法規(guī)，保障邊疆城鎮(zhèn)市場一體化推進力度。

（3）協(xié)調(diào)邊疆中心城鎮(zhèn)與外圍城鎮(zhèn)之間的功能定位

邊疆中心城鎮(zhèn)應(yīng)不斷改善城鎮(zhèn)環(huán)境和配套服務(wù)，不斷降低商務(wù)成本，鼓勵引進高素質(zhì)的人力資本，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，發(fā)揮中心城鎮(zhèn)對邊疆經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。邊疆外圍城鎮(zhèn)應(yīng)進一步發(fā)揮自身勞動力、資源等的低成本優(yōu)勢，注重在初級產(chǎn)品方面的成本外部性優(yōu)勢，增強與邊疆中心城鎮(zhèn)的互補效應(yīng)。

（4）協(xié)調(diào)邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域差異

針對云南省城鎮(zhèn)空間差異及發(fā)展差異較大的特點，不斷提高邊疆城鎮(zhèn)間的功能分工水平，逐漸形成邊疆多中心城鎮(zhèn)的空間格局以推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一是適應(yīng)不同邊疆城鎮(zhèn)化增長階段轉(zhuǎn)換的區(qū)域性差異，加大對邊疆城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)力度，推動規(guī)?；l(fā)展、快速發(fā)展和重點發(fā)展，特別是發(fā)揮邊疆城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、資源開發(fā)以及國內(nèi)需求拉動過程中的巨大潛力，使之成為驅(qū)動我國未來發(fā)展的接續(xù)驅(qū)動力量。二是調(diào)整邊疆城鎮(zhèn)補貼政策、財政轉(zhuǎn)移支付方式及結(jié)構(gòu)。根據(jù)邊疆城鎮(zhèn)的具體情況制定差異性的城鎮(zhèn)財政政策、土地政策、環(huán)境保護政策等，增加邊疆城鎮(zhèn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

3.建立邊疆城鎮(zhèn)縱深發(fā)展的通道路徑

邊疆城鎮(zhèn)縱深發(fā)展的通道路徑是一個地理空間概念，其來源于對軍事戰(zhàn)略縱深的理解，實質(zhì)就是按照“梯度遞進”“鏈?zhǔn)疥P(guān)聯(lián)”的發(fā)展思路，建立不同層級邊疆城鎮(zhèn)之間的交通通道、物流通道、制度通道、經(jīng)濟通道，拓展邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟腹地，實現(xiàn)邊疆與內(nèi)陸的聯(lián)動發(fā)展。

（1）交通通道建設(shè)

邊疆城鎮(zhèn)縱深發(fā)展的實現(xiàn)依賴于完善的交通網(wǎng)絡(luò)，在“橋頭堡”戰(zhàn)略與國家“一帶一路”戰(zhàn)略的背景下，云南邊疆城鎮(zhèn)應(yīng)抓住“泛亞鐵路”建設(shè)機遇，積極爭取國家、省委省政府的項目資金扶持，創(chuàng)新投融資形式，推進“二級公路、高速公路”建設(shè)，實現(xiàn)與“泛亞鐵路”的無縫對接，同時注重機場建設(shè)，形成覆蓋“州市—縣城—口岸”三級城鎮(zhèn)的便捷交通網(wǎng)絡(luò)，打通交通通道，密切邊疆城鎮(zhèn)鏈?zhǔn)疥P(guān)聯(lián)、促進聯(lián)動發(fā)展。

（2）物流通道建設(shè)

加快物流園區(qū)建設(shè)，培育具有倉儲加工、物流集散、信息服務(wù)等功能、輻射“口岸、縣城、州市”的批發(fā)交易市場、商貿(mào)集散中心，并按照“一帶一路”國家戰(zhàn)略部署，積極融入“絲綢經(jīng)濟帶”建設(shè)，發(fā)揮其集散效應(yīng)，形成“點—線—面”的邊疆城鎮(zhèn)物流格局，帶動“人流、物流、信息流、資金流”的流通、集聚，構(gòu)建起現(xiàn)代物流體系，支撐邊疆城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（3）制度通道建設(shè)

首先，打破各州市之間各自為政的體制障礙，加強各級政府各層面、各領(lǐng)域點、線、面的溝通，按照全省城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃“一盤棋”的思路，統(tǒng)一布局、統(tǒng)一規(guī)劃，打造面向東南亞、南亞共同的制度通道，形成制度合力；其次，創(chuàng)新邊疆城鎮(zhèn)管理體制，以邊疆城鎮(zhèn)投資項目審批，行政許可為突破口，以落實國家取消和下放的行政審批事項為參照，開展新一輪行政審批清理審核，省直有關(guān)部門年內(nèi)要發(fā)布行政審批事項取消和下放目錄，探索建立邊疆城鎮(zhèn)事權(quán)與財權(quán)相對等、權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的邊疆城鎮(zhèn)運作機制，賦予邊疆城鎮(zhèn)更大的發(fā)展自主權(quán)，為邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展注入新活力。

（4）經(jīng)濟通道建設(shè)

發(fā)揮省域經(jīng)濟的資本、技術(shù)、市場優(yōu)勢，建立省會城市昆明與沿邊州市的合作發(fā)展機制，整合國內(nèi)外兩個市場資源，暢通縣域經(jīng)濟、口岸經(jīng)濟與省域經(jīng)濟的信息通道、人才通道、商貿(mào)通道、技術(shù)通道、資本通道，構(gòu)建起云南邊疆城鎮(zhèn)連接國內(nèi)外的經(jīng)濟戰(zhàn)略大通道，通過大通道帶來大市場，大市場帶來大產(chǎn)業(yè)，大產(chǎn)業(yè)帶來邊疆城鎮(zhèn)大發(fā)展，邊疆城鎮(zhèn)大發(fā)展帶來大開放，繼而穩(wěn)步推進云南“橋頭堡”戰(zhàn)略建設(shè)，并積極融入國家“一帶一路”建設(shè)。

4.培育以非農(nóng)化為導(dǎo)向的人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展路徑

云南邊疆城鎮(zhèn)化的發(fā)展要著力通過打響三大戰(zhàn)役：發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟、民營經(jīng)濟，促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成以非農(nóng)化為導(dǎo)向的人口城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，激活邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展的活力。

（1）注重邊疆園區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，搭建協(xié)調(diào)發(fā)展的空間平臺

首先，吸納多元化資本要素參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動邊疆地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)同外地域相關(guān)產(chǎn)業(yè)空間耦合，引導(dǎo)重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)、重點園區(qū)集聚。進一步創(chuàng)新招商引資、引智、引技機制。研究出臺對重大招商引資項目的資金支持政策。鼓勵園區(qū)自主創(chuàng)新，增強產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。其次，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)較為完善的硬件基礎(chǔ)設(shè)施（主要包括所謂的“九通一平一場一站”，即通供水、排水、電網(wǎng)、公路、鐵路、通信、供熱、供氣和雨污管網(wǎng)，達到場地平，建立固體廢棄物處理場和消防站），實現(xiàn)與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的無縫對接和有效共享。最后，打造“產(chǎn)—園—城”綜合體，重點是使產(chǎn)業(yè)園承載的第二產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)承載的第三產(chǎn)業(yè)能夠互動式發(fā)展，形成人口城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化協(xié)調(diào)發(fā)展的空間平臺。

（2）注重邊疆縣域經(jīng)濟的發(fā)展，構(gòu)筑協(xié)調(diào)發(fā)展的空間載體

邊疆縣域城鎮(zhèn)應(yīng)立足自身資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，突出縣域特色，科學(xué)謀劃縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)體系，圍繞城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈鏈條，著力在填平補齊產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫，在完善產(chǎn)業(yè)配套上做文章，推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，積極開發(fā)上下游產(chǎn)品，培育良好的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，提高產(chǎn)業(yè)集聚度和豐厚度，構(gòu)筑特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地，解決縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)鏈短的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，走出一條“以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)興城、產(chǎn)城融合”的人口城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

（3）注重邊疆城鎮(zhèn)民營經(jīng)濟的發(fā)展，培育協(xié)調(diào)發(fā)展的微觀動力

首先，放寬領(lǐng)域，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公有事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，重點支持民間資本進入道路、民航、水利、市政、能源、電信、節(jié)能環(huán)保等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，徹底消除對民營經(jīng)濟發(fā)展的制度性歧視，鼓勵民營經(jīng)濟在邊疆城鎮(zhèn)化中發(fā)揮積極作用；其次，深入推進邊疆城鎮(zhèn)投融資體制改革和地方金融機構(gòu)改革，強化政策導(dǎo)向，加強金融支持，進一步健全多層次資本市場體系，不斷深化財稅、資源性產(chǎn)品價格和要素市場改革，進一步加強社會信用體系建設(shè)；加快發(fā)展非公有制經(jīng)濟，逐步形成多種所有制經(jīng)濟公平競爭的格局。

（三）相關(guān)建議

1.充分利用“橋頭堡”戰(zhàn)略的政策機遇

云南省正處于新一輪西部大開發(fā)和建設(shè)“我國面向西南開放重要橋頭堡”的歷史發(fā)展機遇中，云南的跨越式發(fā)展能否實現(xiàn)直接取決于橋頭堡建設(shè)進程，面對云南轉(zhuǎn)型發(fā)展和邊疆城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，圍繞“橋頭堡”建設(shè)，進一步擴大對外開放，抓住國家給予云南邊疆城鎮(zhèn)化的開發(fā)機遇，從維護城鄉(xiāng)居民的根本利益出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（1）建立云南邊疆口岸群協(xié)同發(fā)展的機制，進一步發(fā)揮口岸群優(yōu)勢

云南沿邊口岸多，分布廣，行政級別多樣，受政策制約較大，管理不順，口岸群優(yōu)勢發(fā)揮不充分。為使口岸群體系進一步完善，打破和減少行政區(qū)劃和級別的制約和影響，建立口岸群協(xié)同發(fā)展機制，必須加強口岸的統(tǒng)籌整合，建立事權(quán)集中、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的新型口岸管理制度，全面提升口岸綜合服務(wù)能力和通關(guān)便利化水平。積極探索更加高效、便捷的海關(guān)監(jiān)管新模式。

（2）加快邊疆跨境經(jīng)濟合作區(qū)對外開放先行先試，實現(xiàn)對外開放的新突破

首先，針對制約對外開放體制機制弊端分門別類制訂改革方案，積極推進先行先試，加快改革進程。其次，積極探索和完善邊疆城鎮(zhèn)外事交往權(quán)限下放的政策空間，在海外投資、沿邊管理、出入境、邊民貿(mào)易等方面爭取國家下放管理權(quán)限，推進相關(guān)改革。再次，著力優(yōu)化邊疆城鎮(zhèn)跨境經(jīng)濟合作區(qū)的制度設(shè)計。出臺并貫徹實施《云南省人民政府支持西雙版納州磨憨跨境經(jīng)濟合作建設(shè)的若干政策》，完善磨憨跨境經(jīng)濟合作區(qū)管理體制，研究制定并出臺《云南省人民政府支持紅河州河口跨境經(jīng)濟合作建設(shè)的若干政策》，建立健全云南省邊疆城鎮(zhèn)推進跨合區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)機制。

（3）支持邊疆城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的多元化與集群化兼容體系

必須牢固確立產(chǎn)業(yè)是邊疆城鎮(zhèn)化根本動力的觀念?，F(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生、擴張了現(xiàn)代的城市文明，離開現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展談城鎮(zhèn)化是無源之水、無本之木。在云南“橋頭堡”建設(shè)進程中，邊疆城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要以培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為龍頭，發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代綠色工業(yè)和現(xiàn)代高效服務(wù)業(yè)。云南邊疆城鎮(zhèn)化要重點建設(shè)“以兩種資源為依托、以城鎮(zhèn)為載體、以兩個市場為導(dǎo)向、具有明顯區(qū)域特色和明顯競爭優(yōu)勢”的產(chǎn)業(yè)基地。努力培育支柱產(chǎn)業(yè)，增強發(fā)展后勁。整合和優(yōu)化資源，鞏固邊疆小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進和扶持新興產(chǎn)業(yè)，全力打造有核心競爭力的支撐產(chǎn)業(yè)。發(fā)展科技型企業(yè)，充分利用區(qū)位優(yōu)勢及橋頭堡建設(shè)的良好機遇，完善邊疆城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展模式。

（4）提升合作層級，完善區(qū)域經(jīng)濟合作的新模式

不斷完善和創(chuàng)新云南邊疆城鎮(zhèn)多邊區(qū)域合作機制及模式，積極參與并推動中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、大湄公河次區(qū)域合作、孟中印緬地區(qū)經(jīng)濟合作繼續(xù)向深度發(fā)展，不斷提升其合作層次和水平。大力發(fā)展面向東盟和南亞的互利經(jīng)貿(mào)合作。進一步促進建立國家與老撾高層的合作協(xié)調(diào)機制，著力促成簽訂中老泰便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定備忘錄，實現(xiàn)通行便利化，并探索實行“一線放開，二線管住，人貨分離，分類管理”的雙線管理模式。

（5）深化邊疆城鎮(zhèn)涉外經(jīng)濟體制改革

抓住云南建設(shè)橋頭堡的機遇，進一步擴大邊疆城鎮(zhèn)金融、物流、教育、科技等服務(wù)業(yè)對外開放。完善口岸管理機制，深化外貿(mào)管理體制改革，加快構(gòu)建資金引進和對外投資的產(chǎn)業(yè)合作互利機制，建立完善與國際接軌的外商投資管理體制；健全云南邊疆城鎮(zhèn)境外投資規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理機制，建立健全風(fēng)險防控體系；不斷深化外匯管理體制改革，改進和完善外匯管理方式和工作機制，繼續(xù)推動貿(mào)易外匯管理改革，完善跨境投資外匯管理，促進貿(mào)易投資便利化；促進省內(nèi)金融市場與省外金融市場和東南亞、南亞金融市場聯(lián)動；促進跨合區(qū)金融機構(gòu)開展人民幣現(xiàn)鈔跨境調(diào)運業(yè)務(wù)；允許第三國人員在跨合區(qū)內(nèi)72小時免簽證停留。

2.創(chuàng)新邊疆城鎮(zhèn)交通建設(shè)運行模式

綜合數(shù)據(jù)顯示云南省交通建設(shè)已在逐步改善。但是在運行模式上依然存在著權(quán)力過于集中，合作形式非多樣化的問題，邊疆城鎮(zhèn)亦是如此。云南處于云貴高原腹地，高速公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，嚴(yán)重影響云南邊疆城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。面對上述現(xiàn)狀主要從高速公路和鐵路建設(shè)運行模式兩方面入手。

首先，要積極穩(wěn)妥推進邊疆地區(qū)高速公路存量資產(chǎn)租賃、合作、出讓。全面擴大引資規(guī)模，引進有資質(zhì)的投資者，并且全省上下要結(jié)合地區(qū)區(qū)情，以全資、合作、合股、獨資等多樣化形式，采取BOT、BT、TOT等方式開展建設(shè)高速公路。另外對于鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營全方面要率先向社會資本開放，通過股權(quán)、資產(chǎn)置換等形式引導(dǎo)社會資本投資在建、新建干線和民用機場。

其次，鐵路貨運組織改革，是對以往貨運組織工作的全面改造，內(nèi)容主要包括四大方面：一是改革貨運受理方式。通過簡化手續(xù)、拓寬渠道、敞開收貨，為廣大邊疆客戶提供最直接、最簡便、最快捷的服務(wù)。二是改革運輸組織方式。根據(jù)邊疆客戶的運輸需求編制運輸計劃，及時安排裝運，提高運輸效率。三是清理規(guī)范貨運收費。對所有收費實行“一口報價、一張貨票核收”，做到所有收費嚴(yán)格執(zhí)行國家的運價政策，堅持依法合規(guī)、公開透明收費，靠鐵路的運價優(yōu)勢贏得市場。四是大力發(fā)展鐵路“門到門”全程物流服務(wù)。構(gòu)建“門到門”接取送達網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“門到門”全程“一口價”收費，推動鐵路貨運加快向現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)變。

3.邊疆地區(qū)戶籍制度變革與創(chuàng)新

戶籍管理的實質(zhì)是身份管理，是對社會群體制度性的劃分，也決定著不同身份的群體其社會資源的獲得、使用和支配。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的一個重要制度支撐就是戶籍制度?，F(xiàn)有的戶籍制度已經(jīng)成為阻礙云南邊疆城鎮(zhèn)化進程的障礙。當(dāng)前我國一些地方開始大膽探索戶籍制度改革，但大部分仍停留在放開戶籍層面，而未觸及改革的深層次。結(jié)合云南邊疆城鎮(zhèn)化的實際情況、借鑒其他省區(qū)及國家的做法，課題組就戶改提出以下幾點建議。

（1）抓住戶改的實質(zhì)，創(chuàng)新云南邊疆城鎮(zhèn)化戶改的模式

戶改的實質(zhì)是農(nóng)民和市民之間現(xiàn)有利益格局的深刻調(diào)整。為此，云南邊疆城鎮(zhèn)化在實際操作中必須站在“增加利益、創(chuàng)造新平衡”的角度設(shè)計改革。對于邊疆鄉(xiāng)村農(nóng)民方，不僅不能剝奪其在農(nóng)村的“三件衣服”，而且要同時在其轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民后賦予其“五件衣服”，這樣農(nóng)民才能獲得自由流向城鎮(zhèn)的能力，日本在20世紀(jì)60年代農(nóng)民大規(guī)模進城時，政府并沒有強制要求其賣掉土地，這種土地所有權(quán)保留至今。邊疆城鎮(zhèn)則要按照十八大確定的中國特色城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略方針，重點在增強現(xiàn)有邊疆城鎮(zhèn)綜合承受能力上下功夫，大力提升邊疆城鎮(zhèn)品質(zhì)和規(guī)模，為農(nóng)民進城留足容量和空間，確保現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民所享有的五項權(quán)利不縮水。

（2）要以規(guī)劃為龍頭，實行差別的戶改措施

云南邊疆城鎮(zhèn)化的緊迫性與省內(nèi)其他地區(qū)相比，滇中地區(qū)更強烈，但考慮到省內(nèi)各地城鎮(zhèn)化水平不均衡的實際及云南省整體城鎮(zhèn)化布局的需要，不建議全省采取一種戶改模式，而是實行有規(guī)劃的、政府引導(dǎo)下的差別化改革。對于昆明這一特大城市，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新昆明建設(shè)的目標(biāo)及一湖四片功能定位，按照“有限、有選擇開放”的原則吸收不同類型和層次的新市民，防止因城市居民爆炸性增長帶來城市的衰落和貧困。對于邊疆城鎮(zhèn)，是需要人口相對快速集聚增長的，建議在加快規(guī)劃建設(shè)、增強邊疆城鎮(zhèn)綜合承受能力的前提下，按照“寬進寬落”的原則，相對快速地吸收農(nóng)民進城。

（3）要實現(xiàn)配套設(shè)計，多部門統(tǒng)一實施

戶改絕不是公安或民政等部門一家或幾家的事情，是社會綜合性改革，尤其是邊疆城鎮(zhèn)化戶改，要全方位考慮。建議設(shè)立省級的邊疆城鎮(zhèn)化戶改領(lǐng)導(dǎo)小組，以便政府各職能部門能在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行統(tǒng)一的制度設(shè)計，抓緊做好“一元化”戶籍體制下相關(guān)配套政策的修訂、完善工作，分情況、有計劃、有步驟、積極穩(wěn)妥地推進相關(guān)制度的改革，避免“單方突進”，出現(xiàn)改革“真空”。

（4）建議取消鄉(xiāng)級建制，擴大鎮(zhèn)的規(guī)模

云南邊疆城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)是基礎(chǔ)。為適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，讓農(nóng)民過上幸福生活的最理想方式是改革農(nóng)村行政區(qū)域建制，撤銷鄉(xiāng)級一級政府建制，以農(nóng)村大社區(qū)建設(shè)為契機，以經(jīng)濟適用房和人口聚居為紐帶，讓農(nóng)民上可到社區(qū)城鎮(zhèn)打工，下可下地種糧，守在耕地旁也能享受都市般的生活，并且由此建立起一個龐大的農(nóng)村消費市場來推動國民經(jīng)濟快速可持續(xù)的發(fā)展。

4.邊疆城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地制度的變革與設(shè)計

當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程中的土地問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的重大問題。土地制度的改革迫在眉睫，關(guān)鍵的是土地流動與以土地所有權(quán)為核心的各種權(quán)利的流動。筆者認(rèn)為云南邊疆城鎮(zhèn)化進程中的土地制度的變革可以從以下方面來考慮。

（1）統(tǒng)籌土地與邊疆人口城鎮(zhèn)化

統(tǒng)籌土地與人口城鎮(zhèn)化的一個基本的策略就是，在堅持土地公有制的基礎(chǔ)上，建立邊疆城鄉(xiāng)用地界限分明、建設(shè)用地市場統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)格局。邊疆城鎮(zhèn)化建設(shè)用地制度改革的直接目標(biāo)包括兩點。一是保障城鎮(zhèn)化用地供給，規(guī)避大規(guī)模的征地矛盾。從云南邊疆城鎮(zhèn)化的整個進程來看，如何滿足城鎮(zhèn)化新增居民對房地產(chǎn)的剛性需求，這是主要矛盾。二是盤活邊疆城鎮(zhèn)化建設(shè)用地資產(chǎn)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供核心動力。邊疆城鎮(zhèn)周圍守著巨大的建設(shè)用地資源優(yōu)勢不能成功地轉(zhuǎn)化為資本和城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力，而是陷入與內(nèi)陸城鎮(zhèn)差距不斷拉大的窘境。要解決云南邊疆城鎮(zhèn)化的問題，就必須盤活城鎮(zhèn)周圍建設(shè)用地資產(chǎn)，賦予其強大的內(nèi)生動力。

（2）土地質(zhì)量評估與“城鎮(zhèn)上山”

當(dāng)前，為了解決保護耕地和推進云南邊疆城鎮(zhèn)化的矛盾，應(yīng)當(dāng)確立質(zhì)量數(shù)量平衡的原則，盡快建立邊疆耕地質(zhì)量驗收評定工作合作機制，制定完善相應(yīng)的管理辦法和技術(shù)規(guī)程，從評定程序、評定方法上規(guī)范補充耕地質(zhì)量驗收評定工作。對云南邊疆來說，耕地面積本來就稀缺，可以考慮以“邊疆山地城鎮(zhèn)”建設(shè)為主，在大力開發(fā)利用山地上打城鎮(zhèn)化的主意，城鄉(xiāng)建設(shè)向山地發(fā)展、工業(yè)園區(qū)向山地布局，走山地、山水、生態(tài)型邊疆城鎮(zhèn)的發(fā)展道路。

（3）積極探索建立邊疆城鄉(xiāng)土地流動制度

邊疆城鄉(xiāng)工地流動制度關(guān)鍵是邊疆農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度，核心是農(nóng)民權(quán)益的保障。目前部分地方已經(jīng)在嘗試建立宅基地?fù)Q住房、宅基地抵押等宅基地退出機制。現(xiàn)實中有兩種退出方式：一種是政府主導(dǎo)的，鼓勵農(nóng)民騰退宅基地，獲得按城鎮(zhèn)住房的價格標(biāo)準(zhǔn)制定的補償，或者無償獲取城鎮(zhèn)住房，遷入小城鎮(zhèn)居住、搬到城鎮(zhèn)或者在中心村集中居住。第二種是農(nóng)民自主退出，可以自主在農(nóng)村建設(shè)用地交易市場進行交易，獲取現(xiàn)金收入。筆者認(rèn)為土地?fù)Q現(xiàn)金、換住房或者換社保的做法，探索的意義遠(yuǎn)大于現(xiàn)實意義，沒有抓住土地流轉(zhuǎn)制度的本質(zhì)和核心。在我國現(xiàn)有條件下，讓農(nóng)民失去土地以及土地帶來的權(quán)益保障，無異于剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，終將迅速擴大失業(yè)群體的規(guī)模。云南邊疆城鄉(xiāng)土地流動制度的核心，應(yīng)當(dāng)是土地作為有收益的資本加以保障，打破二元結(jié)構(gòu)是取消農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的社會權(quán)益壁壘，而不是剝奪其土地收益，相反應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的不是收益權(quán)，而是使用權(quán)。筆者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)制度的核心內(nèi)容應(yīng)該是在不改變土地用途和收益權(quán)屬的情況下，土地可以自由流轉(zhuǎn)。

（4）盡快改革完善有關(guān)征用土地的法律，根除因征地引發(fā)的社會矛盾

征地連著拆遷，拆遷之后就是城鎮(zhèn)建設(shè)，矛盾的起始就在征地。征地雖然問題很多，但核心的問題還是利益的沖突，被征地者的利益與征用土地者利益沖突會造成社會的沖突，最終會體現(xiàn)為政府發(fā)展經(jīng)濟與民眾安居樂業(yè)的沖突。筆者認(rèn)為征地法規(guī)的改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)三個方面的公正：第一是體現(xiàn)主體間利益的公平。政府作為引導(dǎo)者、規(guī)劃者首先要把群眾的利益放在首位，把政府與被征地群體平等起來，在法律法規(guī)的主體中引入被征地者，特別是在規(guī)劃中要充分體現(xiàn)被征地者的知情權(quán)、談判權(quán)和抉擇權(quán)，保證被征地者利益的表達。第二是體現(xiàn)征地程序的公平。保證利益平衡就要有保證利益平衡的機制，在法律法規(guī)設(shè)計上就是程序的公正，確保每個征地環(huán)節(jié)所有利益者的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)和否決權(quán)。第三就是權(quán)利的公平。許多征地拆遷都有政府行為的成分，許多“釘子戶”采取極端的手段進行對抗，一個重要的障礙就是利益訴求與保護得不到有效的解決，政府的行政裁決實質(zhì)上成為最終審判，無形中覆蓋了被征地拆遷者的權(quán)利。因此應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)的法律或司法解釋。

5.建立健全邊疆地區(qū)“人的城鎮(zhèn)化”保障力度

“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)涵特征，關(guān)系到社會保障及城鎮(zhèn)民生，當(dāng)前云南的社會保障制度正處在改革、完善期間，有許多新的實踐和探索，也存在一些困難和問題，這是理論研究中需要關(guān)注的普遍性問題。在這里著重就云南邊疆城鎮(zhèn)化的社會保障制度改革問題提出自己的看法。

（1）完善邊疆城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度

進一步建立健全云南邊疆城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度。根據(jù)《社會保險法》和國家的部署安排，將邊疆城鎮(zhèn)未參保集體企業(yè)、家屬工、五七工和無收入居民等未參保人員納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，特別是要對邊疆城鎮(zhèn)老年居民提供社會保障。在國家試點和統(tǒng)一安排的基礎(chǔ)上，探索機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。同時要積極探索和建立養(yǎng)老保險制度的銜接機制和正常調(diào)整養(yǎng)老保險待遇機制。進一步規(guī)范參保職工退休制度，要在國家的統(tǒng)一安排下規(guī)范企業(yè)提前退休的范圍，健全完善提前退休審批的程序和辦法。

按國家有關(guān)規(guī)定，積極探索和完善邊疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，特別是要探索和建立老農(nóng)保如何并入新農(nóng)保、被征地農(nóng)保與新農(nóng)保如何銜接、大中型水利水電建設(shè)移民保障與新農(nóng)保如何銜接的政策，以促進邊疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保險協(xié)調(diào)健康發(fā)展。要進一步完善我省被征地農(nóng)民社會保障辦法，確保國家、省關(guān)于被征地農(nóng)民社會保障相關(guān)政策落實到位。

（2）建立統(tǒng)籌邊疆城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系

按照醫(yī)改要求，構(gòu)建“三縱三橫”（“三縱”即城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、新農(nóng)合，“三橫”即主體層、保底層、補充層）的多層次醫(yī)療保障體系，建立云南統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障制度。整合邊疆城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，統(tǒng)一機構(gòu)、統(tǒng)一管理，設(shè)置不同的統(tǒng)籌、繳費和待遇支付層次，滿足邊疆城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的不同醫(yī)療保障需求。全面開展邊疆城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險州市級統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌。不斷提高邊疆城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險待遇水平，建立城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民異地就醫(yī)結(jié)算服務(wù)體系，實現(xiàn)邊疆城鎮(zhèn)參保人員在全省范圍內(nèi)的定點醫(yī)療機構(gòu)、定點零售藥店持卡就醫(yī)購藥。

（3）完善失業(yè)保險制度

進一步優(yōu)化邊疆城鎮(zhèn)失業(yè)保險待遇結(jié)構(gòu)，建立正常調(diào)標(biāo)機制。做好提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次的調(diào)研工作，加快建立和完善管理措施，逐步實現(xiàn)失業(yè)保險省級統(tǒng)籌。通過建立邊疆城鎮(zhèn)失業(yè)保險參保繳費與其他社會保險銜接的辦法，大力推進失業(yè)保險擴面工作。探索失業(yè)保險促進就業(yè)的長效機制，增加失業(yè)保險基金用于失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款、擔(dān)保基金補助和企業(yè)在崗、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)費補助的支出。著力提高失業(yè)保險能力水平。要繼續(xù)開展失業(yè)動態(tài)監(jiān)測試點，建立和完善邊疆城鎮(zhèn)失業(yè)預(yù)警制度。

（4）完善工傷保險制度和生育保險制度

將邊疆城鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位和“老工傷”人員全部納入工傷保險統(tǒng)籌。進一步完善和鞏固工傷保險州市級統(tǒng)籌，所有邊疆州市必須建立工傷保險儲備金制度。在邊疆州市建立工傷保險儲備金制度和健全管理到位、調(diào)劑有力并與工作實績掛鉤的調(diào)劑辦法的基礎(chǔ)上，建立省級調(diào)劑金制度，為實現(xiàn)省級統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。建立工傷預(yù)防、工傷補償、工傷康復(fù)相結(jié)合的工傷保險制度體系。將邊疆城鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位納入生育保險統(tǒng)籌，并擴大適用人群和享受范圍，逐步提高生育保險待遇，積極探索和制定生育保險醫(yī)療費用與醫(yī)療機構(gòu)直接結(jié)算的辦法。

（5）推動邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)化發(fā)展，完善生態(tài)補償機制

產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)化是指產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至包括最終消費者，以“供應(yīng)商—客戶”關(guān)系通過“信任和承諾”或契約方式進行的基于資源高效利用的動態(tài)化合作過程，具有重復(fù)性循環(huán)利用特征。產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)化能夠較好的整合產(chǎn)業(yè)市場規(guī)制和環(huán)境規(guī)制限定性條件，并建立以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)利潤最大化模式。云南應(yīng)統(tǒng)籌現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，提高產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)化發(fā)展空間和效率，以“社會經(jīng)濟—生態(tài)環(huán)境”可持續(xù)發(fā)展為主線，從資源循環(huán)利用和新型產(chǎn)業(yè)化路徑兩方面著手，大力推進生態(tài)文明建設(shè)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，并完善生態(tài)補償機制，提高生態(tài)屏障建設(shè)，逐步構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟體制下的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。

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【注釋】

[1]本篇撰稿人：舒宇（云南師范大學(xué)職技學(xué)院助理研究員），朱要龍（云南大學(xué)發(fā)展研究院博士研究生）。

[2]辜勝阻等.反思當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中的五種偏向［J］.中國人口科學(xué)，2012（3）.

[3]葉裕民.中國區(qū)域開發(fā)論［M］.北京：中國輕工業(yè)出版社，2000.

[4]周起業(yè)，等.區(qū)域經(jīng)濟學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，1989.

[5]So low，RMA contribution to the theory of economic growth［J］.Quartely Journal of Economics，1956（70）.

[6]王景慧.法國特色小城鎮(zhèn)——龐特佑［J］.中國名城，2010（11）：23-25.

[7]張春元，王靜，張希鳳.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的關(guān)系探討［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2006（6）：34-36.

[8]馬真榮.德宏州城鎮(zhèn)化發(fā)展基本現(xiàn)狀、特點及有利條件［EB／OL］.http：／／www.dhfy.gov.cn／hp-nry.aspx？id＝2428，2013-12-16.

[9]數(shù)據(jù)來源：2012年德宏州社會經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報。

[10]吳玲蓉.我國民營經(jīng)濟發(fā)展中的主要問題與對策研究［D］.上海：華東師范大學(xué)，2012.

[11]“五高標(biāo)準(zhǔn)”即高起點規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高強度投入、高效率管理、高水平經(jīng)營。

[12]“五大戰(zhàn)略”即以城帶市、特色建市、環(huán)境立市、產(chǎn)業(yè)強市、開放活市。