二、科學(xué)發(fā)展的空間布局尚未建立

長期以來，在規(guī)劃管理上重城市輕鄉(xiāng)村，針對城市和鄉(xiāng)村分別實行《城市規(guī)劃法》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例》，法規(guī)依據(jù)不同，管理重點、內(nèi)容不同，管理的工作制度也不同。南京市也和全國其他城市一樣，長期以來存在著城市規(guī)劃管理力量相對強、水平高、管理規(guī)范，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理力量相對弱、水平低、管理有待規(guī)范的問題。雖然現(xiàn)在主城產(chǎn)業(yè)和人口已向新城和新市區(qū)疏解，郊縣城鎮(zhèn)也得到較快發(fā)展，但城鄉(xiāng)空間布局不科學(xué)的問題還比較突出。

1.未能成為全市可持續(xù)發(fā)展的腹地

一是城鎮(zhèn)布局較為混亂。如江寧片區(qū)，作為南京城市啟動較早的片區(qū)，在新區(qū)開發(fā)過程中兼顧了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住的配套，但是由于初期的規(guī)劃理念問題，江寧片區(qū)在產(chǎn)業(yè)和人口布局上呈現(xiàn)混雜的局面，這種混雜的局面既制約了產(chǎn)業(yè)的布局優(yōu)化，也妨礙了人居空間的優(yōu)化和價值提升，以至于不得不通過“騰籠換鳥”的措施進行新一輪空間布局調(diào)整。二是主城首位度高。由于郊縣城鎮(zhèn)發(fā)展水平相對較低，與蘇州、無錫等市相比，南京的城鎮(zhèn)首位度相當(dāng)高，主城與外圍城鎮(zhèn)人口規(guī)模遠不在一個數(shù)量級，從而使得主城的集聚力仍然較強，人口、資源、人才和資金仍以向主城集聚為主，影響了整個郊縣腹地發(fā)展。三是以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還沒有根本改變，也沒有形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群，如化工園等開發(fā)區(qū)，對郊縣城鎮(zhèn)的帶動作用仍較有限，不能有效促進園區(qū)建設(shè)與腹地發(fā)展共同進步。四是郊縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次總體偏低，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)仍以高投入、高消耗的傳統(tǒng)發(fā)展方式為主，這種低效益的增長模式難以為繼，資源環(huán)境越來越不能承載這種發(fā)展的需要，未能形成全市可持續(xù)發(fā)展的腹地。

2.未能為全市的科學(xué)布局留下余地

發(fā)展的次序與重點不夠清晰，建設(shè)分散的局面嚴(yán)重影響了全市城鄉(xiāng)發(fā)展的層次與品質(zhì)。具體表現(xiàn)在:從城鎮(zhèn)到開發(fā)區(qū)均存在“多點、分散、規(guī)模小”的狀況，條條之間也存在“難以形成合力”的情況，不僅全市建設(shè)不集中，區(qū)（縣）的建設(shè)也很分散。由于四面出擊、平均用力，在發(fā)展時機尚未成熟時，容易造成一定程度的空間浪費。在城市主要增長方向上，則容易產(chǎn)生空間規(guī)劃管理缺位，從而直接導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)多元、間隔分布、開敞式”的空間格局受到蔓延式的城市空間擴張態(tài)勢的侵蝕。當(dāng)前，南京這種蔓延態(tài)勢在城南和城東最為嚴(yán)重，尤其是位于主城周邊及對外放射性公路兩側(cè)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地盲目擴張、一些工業(yè)開發(fā)園區(qū)的無序建設(shè)、經(jīng)濟適用房在綠色廊道中的選址建設(shè)及違章建設(shè)等，都使主城在南部、東部等方向與外圍新城和新市區(qū)之間生態(tài)隔離綠地面積日趨減少，城鎮(zhèn)間的綠色空間正在被蠶食，城市有進一步連片蔓延的趨勢，良好的城市生態(tài)空間結(jié)構(gòu)受到了嚴(yán)重威脅，影響了城市空間的和諧發(fā)展，沒有為全市空間科學(xué)布局留下余地。

3.未能形成人才和人口集聚的高地

目前，人才緊缺已經(jīng)成為困擾郊縣的共同難題，盡管郊縣集聚了一批精英人才，尤其是隨著近年生產(chǎn)性企業(yè)紛紛向郊縣轉(zhuǎn)移，大量的制造業(yè)實體落戶郊縣，使郊縣對制造業(yè)人才需求進一步增強。但由于現(xiàn)有空間布局對推進及吸引外來人口，吸引人才沒有較大集聚力，從而遠不能滿足郊縣發(fā)展需要。一是新區(qū)、新城、新鎮(zhèn)的服務(wù)功能、就業(yè)功能還不配套，教育、文化、科技、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，投資創(chuàng)業(yè)和生活環(huán)境還不完善，難以構(gòu)筑人才和人口集聚的高地。二是郊縣城鎮(zhèn)個性特征不突出，和國內(nèi)一些地區(qū)一樣，“千鎮(zhèn)一面”、“千村一面”的現(xiàn)象還比較突出，不僅使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文明受到威脅，而且難以吸引包括人才在內(nèi)的各種要素向郊縣集聚。