（一）興起

20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家普遍面臨著經(jīng)濟(jì)和社會的“滯漲”，福利國家危機(jī)顯現(xiàn)，由此產(chǎn)生了通過公共服務(wù)社會化的實(shí)踐探索來提高政府在公共服務(wù)提供方面的效率和質(zhì)量，學(xué)術(shù)上也嘗試使用新的理論（如新公共管理、治理理論等）為行政管理變革做出理論上的指導(dǎo)。20世紀(jì)90年代，英國率先提出了公私伙伴關(guān)系的概念（Public-Private Partnerships，簡稱PPPs）[1]，之后該理念被許多發(fā)達(dá)國家采用，并在全球范圍內(nèi)得到推廣。公私伙伴關(guān)系，“是公共部門與私人部門為了提供公共服務(wù)而建立起來的一種相互關(guān)系，這種關(guān)系通過正式的合約來確立。在合約中，雙方根據(jù)事先約定履行各自的職責(zé)，發(fā)揮各自的運(yùn)行機(jī)制，以達(dá)到提供有效公共服務(wù)的目的。實(shí)現(xiàn)公私合作，有多種制度安排，公共服務(wù)購買就是其中之一，并且是十分普遍的一種形式?！?span id="fd5pzvz" class="super" id="ref44">[2]按照公私伙伴關(guān)系的定義，政府可以向企業(yè)，也可以向社會組織購買公共服務(wù)。由于本書的研究對象聚焦于社會組織，所以在本書中所涉及的公共服務(wù)購買如無特殊說明，特指政府向社會組織購買服務(wù)，即政府出資把原來由其提供的公共職能委托給社會組織，社會組織根據(jù)與政府的協(xié)議提供公共服務(wù)。

第三部門理論的創(chuàng)立者萊斯特·薩拉蒙（2008）認(rèn)為“公共服務(wù)體系中政府不應(yīng)該無限承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體生產(chǎn)和提供，而是應(yīng)該扮演資金提供者和監(jiān)管者的角色，具體服務(wù)應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)提供，特別是非營利部門?！?span id="3bjtrlr" class="super" id="ref45">[3]薩瓦斯（2002）也提出“民營化是這一行政改革的重要途徑，即引入市場機(jī)制增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，民營化的具體措施包括委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出，其中合同外包或者政府購買是最常見的方式?！?span id="7hzr5dd" class="super" id="ref46">[4]并認(rèn)為“只要實(shí)施得當(dāng)，民營化就能大大改善政府績效，效率的提高和效益的增進(jìn)已成定律。總體上看，政府購買（或合同承包）通過提高生產(chǎn)率從而降低了成本，緩解了政府財(cái)政壓力，還回應(yīng)了公共服務(wù)的社會需求，而且，政府與社會增強(qiáng)了互動，構(gòu)建了良好的伙伴關(guān)系”。[5]

（二）蓬勃發(fā)展

公共服務(wù)購買產(chǎn)生后，迅速在西方，甚至全球得到了蓬勃發(fā)展。自20世紀(jì)70年代以來，英國政府就推行了一系列涉及地方政府的改革措施，其中一項(xiàng)就是用強(qiáng)制性競標(biāo)的形式，將原先政府提供的公共服務(wù)交給市場機(jī)構(gòu)或社會組織來提供。這一改革的主要目標(biāo)是變革公共服務(wù)的供給機(jī)制，讓政府成為公共服務(wù)供給的指導(dǎo)者，而讓更多的市場和社會力量參與到公共產(chǎn)品的提供中來。與此同時，法國也圍繞公共服務(wù)，進(jìn)行了多次地方政府的改革?！胺▏墟?zhèn)政府在改革過程中，通過市場機(jī)制，以特許委托、招標(biāo)、投標(biāo)、興建混合經(jīng)濟(jì)體系等方式，或?qū)⑸鐣c文化服務(wù)委托給民間機(jī)構(gòu)代理，或?qū)⒄畨艛嗟墓伯a(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營公司、非營利組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，以企業(yè)的經(jīng)營管理理念解決行政管理的低效率問題，彌補(bǔ)資金缺口，進(jìn)而改善公共服務(wù)的質(zhì)量，同時也促進(jìn)非政府部門對公共政策過程的參與?！?span id="jd7rdpt" class="super" id="ref48">[6]但是，與英國有所區(qū)別的是，法國很重視政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用，政府在選擇合作對象，政策制定和實(shí)施等方面都具有高度的權(quán)力。社會組織與政府之間的合作尚不是平等地位的合作。另外，美國政府為了擺脫福利危機(jī)，也在基層政府上開展了一系列革新運(yùn)動。美國的地方與基層政府是組織、協(xié)調(diào)和管理者，而非單一的服務(wù)提供者。他們開發(fā)各種本地資源，通過各種合作方式[7]，與各類經(jīng)濟(jì)和社會組織建立伙伴關(guān)系，共同來提供公共服務(wù)，提高服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。有資料表明，1979年大約就有55％的服務(wù)是州政府和社會組織通過契約的形式共同提供的[8]?！俺邪茖?shí)際上已經(jīng)擴(kuò)展進(jìn)了美國政府的每一個角落”。[9]在香港，政府購買服務(wù)發(fā)展也是歷史悠久且成果顯著，有學(xué)者總結(jié)出四階段論：“第一階段：關(guān)注貧窮，實(shí)行救濟(jì)，外國捐款資助；第二階段：關(guān)注社會變遷，發(fā)展服務(wù)，‘酌情津貼’資助；第三階段：關(guān)注服務(wù)穩(wěn)定，發(fā)展制度，‘標(biāo)準(zhǔn)津貼’資助；第四階段：關(guān)注服務(wù)深化，發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，‘整筆撥款’資助。”[10]

（三）特征

由以上的公共服務(wù)購買的發(fā)展歷史以及海外國家和地區(qū)的實(shí)踐，我們可以發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)購買存在如下特征：

第一，政府購買公共服務(wù)涵蓋大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是教育、文化、公共衛(wèi)生、社會服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域。

第二，社會組織是公共服務(wù)購買的重要承接主體。政府對社會組織的管理側(cè)重于事后管理，對社會組織的注冊登記管理較為寬松，較少干預(yù)社會組織的人事變動、資源動員等。政府購買服務(wù)的主體雙方是獨(dú)立的，處于平等地位。

第三，對于政府購買公共服務(wù)的立法規(guī)定健全。經(jīng)過多年的發(fā)展，海外國家在20世紀(jì)80年代逐漸形成了穩(wěn)定、持續(xù)的政府向社會組織購買公共服務(wù)制度，政府專門拿出公共財(cái)政資金來保證政府購買的順利進(jìn)行，并且許多發(fā)達(dá)國家明文規(guī)定政府向社會組織購買公共服務(wù)的細(xì)則。

第四，在購買方式上，公開競標(biāo)是最典型的模式。例如，英國政府1990年的公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項(xiàng)的85％必須以競爭招標(biāo)的方式向私營或非政府組織購買服務(wù)。

第五，公共服務(wù)購買有一系列較為嚴(yán)格的操作程序。如英國政府采購程序包括八個階段：制定采購計(jì)劃；確定采購總負(fù)責(zé)人和配備律師、會計(jì)師或?qū)徲?jì)師；律師起草和在指定刊物上公布信息；接受咨詢；按標(biāo)準(zhǔn)確定合格供應(yīng)商名單；招標(biāo)或直接采購；按照合同監(jiān)督供應(yīng)商完成服務(wù)；獨(dú)立審計(jì)。美國政府采購則包括六個環(huán)節(jié)：制定統(tǒng)一的單據(jù)格式、招標(biāo)公告以及表述格式；對招標(biāo)工作人員統(tǒng)一定位；詳細(xì)制定招標(biāo)采購操作規(guī)程；確定合格供應(yīng)商名單；招投標(biāo)；交貨追查，進(jìn)行采購審計(jì)和管理審計(jì)。

（四）反思與完善

盡管購買服務(wù)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府提供公共服務(wù)的主要形式，但對這一形式的質(zhì)疑也從未停止。霍吉（Hodge，2000）認(rèn)為，“政府購買的真正功效很缺乏研究，而各國在政府購買公共服務(wù)的過程中沒有減少政府膨脹和財(cái)政赤字的上漲?！?span id="btbb5jt" class="super" id="ref53">[11]張伯倫（Chamberlin， 1987）指出，“民營化只有在市場良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發(fā)揮最佳效用。而在外部性和壟斷性存在、競爭受到約束、效率不是主要公共目標(biāo)的情況下效果最差?！?span id="vrxnlzj" class="super" id="ref54">[12]凱特爾認(rèn)為在公共服務(wù)購買中存在“供給方缺陷”和“需求方缺陷”。前者是指提供公共物品的經(jīng)濟(jì)和社會組織存在的各種缺陷，后者是指政府自身的缺陷。這兩種缺陷決定了購買服務(wù)這一模式的缺陷[13]。庫珀認(rèn)為，“政府購買公共服務(wù)絕對不是一項(xiàng)單純的交易行為，競爭、效率并不是對其衡量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，庫珀強(qiáng)調(diào)，回應(yīng)性、效率、經(jīng)濟(jì)性、有效性、責(zé)任、平等等都是管制政府購買公共服務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。”[14]當(dāng)然，上述學(xué)者的反思觀點(diǎn)也進(jìn)一步促成了各國公共服務(wù)購買的改進(jìn)與完善。