一、影響涉法涉訴信訪處置的難點分析

涉法涉訴信訪，是指當事人對公、檢、法、司等政法部門的執(zhí)法司法活動不滿，或是認為受到了不法侵害或不公平待遇，向有關(guān)部門反映情況、進行投訴、提出建議并要求處置的事項。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，社會個體經(jīng)濟活動日益頻繁，民主與法制建設(shè)進程不斷加快，人們生活水平不斷提高，個體和組織在社會經(jīng)濟活動中發(fā)生矛盾和摩擦的概率增大，糾紛解決難度增大，涉法涉訴類信訪的發(fā)生數(shù)量、訴求類型、處置難度等方面也呈現(xiàn)出了易發(fā)生、難處置的局面。

（1）數(shù)量上，不斷增加。改革發(fā)展進入“深水區(qū)”，受社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、利益多元化、訴求多樣化等因素影響，優(yōu)勝劣汰加速，競爭更趨激烈，大量矛盾進入司法系統(tǒng)，造成政法部門不堪重負，包括公安、檢察、法院等部門受理案件數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長態(tài)勢。辦理案件基數(shù)的增加，導致群眾對政法部門執(zhí)法司法活動、對干警工作作風的不滿等因素引發(fā)的信訪數(shù)量也隨之攀升。即使有關(guān)部門積極采取預(yù)防、化解等針對性措施，但此消彼長，高位運行是涉法涉訴信訪問題今后的總體態(tài)勢。

（2）訴求上，利益多元。除了傳統(tǒng)的反映法院執(zhí)行不力、裁判不懂、公安破案不及時、干警作風不佳等問題外，近年來，因拆遷賠償、資產(chǎn)管理、破產(chǎn)分配、政府賠償?shù)壬婕熬薮蠼?jīng)濟利益調(diào)整而引發(fā)的訴求日益增多，從普通信訪轉(zhuǎn)化為涉法涉訴信訪的情況增多。部分當事人認為“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”，動輒策劃集體訪、無理信訪，給有關(guān)部門施加壓力。個別當事人認為如果不信訪則會在案件處理上吃虧。個別人以“懂法”、“敢叫板”為幌子，在背后“出謀劃策”，組織、煽動、串聯(lián)信訪，出現(xiàn)了以信訪牟取利益的職業(yè)信訪人。

（3）時間上，前后延伸。部分當事人在自身權(quán)益受到損害時，既想通過法律手段維護自身權(quán)益，又對法律和政法部門公正執(zhí)法辦案缺乏信任，感覺不是“勝券在握”，往往“提前”信訪施壓，干擾辦案。有的借助媒體、網(wǎng)絡(luò)片面披露有利于自身的信息，給政法部門造成輿情壓力。部分當事人對政法部門做出的決定、裁判不服，不是尋求法律規(guī)定程序主張權(quán)利，而是通過信訪尋求“權(quán)力”干預(yù)司法程序。有的是在法律程序窮盡后，以案件裁判錯誤為由，仍舊反復進行申訴，要求撤銷生效裁判，重新審理。

（4）對象上，多頭信訪。為了使信訪迅速“見效”，部分當事人會分別向黨委、人大、政府、政協(xié)、檢察等上級單位及部門投訴。不少當事人認為“直屬上下級關(guān)系密切，只會相互袒護”，對執(zhí)法結(jié)果不夠信任，紛紛以越級訪、進京訪等形式尋求“公平正義”，甚至以鬧訪、纏訪等形式擴大影響，引起媒體關(guān)注。尤其是涉訴類信訪，由于二審終結(jié)后最低已到中級人民法院層面，如果要再進行申訴，則只能選擇向高院、最高院申訴，如到全國人大、中紀委等中央部門投訴，更容易造成越級訪。

（5）成因上，錯綜復雜?？陀^上，由于自媒體的高度發(fā)達與自由，通過網(wǎng)絡(luò)肆意炒作對政法部門執(zhí)法辦案的不信任，也導致了司法公信力的無形缺失。主觀上，政法部門的糾紛解決能力、政法干警的個人素質(zhì)成了糾紛解決的“瓶頸”因素，機械執(zhí)法、簡單執(zhí)法成了引發(fā)涉法涉訴信訪的一大原因。對于信訪人本身而言，受傳統(tǒng)的“唯官”、“唯上”觀念影響，使其習慣于通過“非常上訴手段”解決問題，認為法律存在漏洞和彈性，或是認為自己情況特殊，期望在法律框架外解決問題。

（6）化解上，難度增大。涉法涉訴信訪事項大都經(jīng)歷過人民調(diào)解、普通信訪等糾紛解決過程，也包括社會公平正義的最后一道防線———司法程序。因此，絕大部分的涉法涉訴信訪生成路徑一般是普通信訪—轉(zhuǎn)訴司法程序—不服司法結(jié)果—窮盡司法程序—轉(zhuǎn)變成涉法涉訴信訪。從中可以看出，涉法涉訴信訪事項所涉案件大都已有定論。對于基層政法部門而言，上級部門的結(jié)論較難推翻，處置難度增大；而對于信訪人來說，糾紛解決經(jīng)歷程序多、時間長，使其心理、訴求、期望值均發(fā)生明顯變化，導致化解難度增加，成本上升。

綜合上述涉法涉訴信訪處置的難點，比對基層政法部門的職能權(quán)限、工作負擔，可以說，涉法涉訴信訪問題，不僅浪費了群眾的大量精力財力，更是牽扯了政法部門大量精力，嚴重影響司法公信力的建設(shè)進程，也間接導致部分干警滋生了不想辦案、不愿辦案、不敢辦案的消極思想，對疑難復雜和當事人揚言信訪的案件不敢處理、不敢下判，最終導致矛盾上行和積累。對于當事人來說，則認為如果辦案人員怕信訪、怕監(jiān)督，肯定是案件有貓膩，進一步激發(fā)了其信訪的動力，形成涉法涉訴信訪易形成、難處理的惡性循環(huán)。

二、涉法涉訴信訪處置的法治化是現(xiàn)實的必然選擇

多年來，各級國家機關(guān)、各級領(lǐng)導干部歷來重視妥善解決涉法涉訴信訪問題，積極創(chuàng)造有利條件，全力支持政法部門獨立行使職權(quán)，保障法院、檢察院獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)；想方設(shè)法解決涉法涉訴信訪問題，積極采用集中交辦、限期化解等方式，解決多年沉積問題，特別是近年來中央政法委連續(xù)組織開展涉法涉訴信訪積案集中交辦工作，使一大批矛盾在短時間內(nèi)得到妥善處理，有效防止了矛盾的碰頭疊加，有力地維護了當?shù)厣鐣暮椭C穩(wěn)定。

但從某種程度上說，集中交辦、行政推動、通過信訪啟動法律程序等工作方式，是借鑒了普通信訪處置辦理的有效模式，對于涉法涉訴信訪的處置模式，缺乏適應(yīng)性和針對性，也漸漸受到學界和實務(wù)操作部門的質(zhì)疑。通過實踐證明，涉法涉訴信訪除了小部分訴求是對政法干警的工作作風不滿外，絕大部分的訴求是要求改變生效判決。但是眾所周知，政法部門的決定、裁定和判決是通過法律程序、依照法律規(guī)定做出，非經(jīng)法定程序不得隨意改動，如果以行政命令硬性改變，或采用其他方式軟性抵觸，則明顯違反了法律規(guī)定，違背了法治精神，破壞了法治信仰。

（1）就國家而言。涉法涉訴信訪處置的隨意性和無規(guī)則性，使公權(quán)力設(shè)定的權(quán)利救濟既有途徑被打破，當“信訪不信法、以訪壓法”成為社會普遍現(xiàn)象時，就有可能出現(xiàn)信訪救濟取代司法救濟的趨勢，造成原本可以通過合法途徑解決的矛盾糾紛全部涌入信訪這一渠道，造成信訪救濟超飽和，其他救濟途徑卻相對虛空，無法得到充分利用的尷尬局面。

（2）就社會而言。政法部門決定、判決的“朝令夕改”，致使法治信仰難以建立。個別信訪人“小鬧小解決、大鬧大解決”的現(xiàn)象，難免在群眾中形成法律具有隨意性的錯誤認識，輕則阻礙法治信訪的樹立，重則影響社會穩(wěn)定和政權(quán)安全，存在重大隱患。甚至誘使矛盾從具體的沖突向抽象的沖突轉(zhuǎn)化，從分散的沖突向集聚的沖突轉(zhuǎn)化，從人民內(nèi)部沖突向民粹化沖突轉(zhuǎn)化，如“廈門公交爆炸案”、“冀中星案”等個人極端暴力行為都反映了這種抽象轉(zhuǎn)化趨勢。工作中我們也接觸到個別信訪人因長期信訪導致認識“鉆入牛角尖”，揚言過激行為以引起關(guān)注。

（3）就司法秩序而言。涉法涉訴信訪處置“高于法律”，容易導致司法救濟途徑被擠占甚至邊緣化。信訪人可能會直接回避司法救濟途徑而選擇信訪，放著既有的法定途徑不適用，而選擇用信訪推翻政法部門執(zhí)法辦案的法定結(jié)論，惡性循環(huán)，從而使執(zhí)法司法環(huán)境日趨惡化，執(zhí)法司法工作開展更為艱難，工作質(zhì)量難以提升，“案結(jié)事不了”增多，信訪問題增多。

因此，無規(guī)則性、無終局性、缺乏法治制約等處置方式無法確保涉法涉訴信訪問題的徹底解決，并且可能會加劇問題的嚴重性。因此現(xiàn)實的實際要求，必須選擇一個合法、合規(guī)、科學性的解決模式。正如權(quán)力定律而言，如果權(quán)力高于法律，那么人們就會向權(quán)力求助，于是發(fā)生信訪問題；如果法律高于權(quán)力，那么人們就會向法律求助，通過規(guī)則解決。

（1）涉法涉訴信訪處置的法治化，有利于維護司法公信。司法公信首先來自于憲法和法律的權(quán)威，政法部門嚴格按照法律規(guī)定，對經(jīng)過庭審質(zhì)證的證據(jù)以形式邏輯推理得出的司法結(jié)論亦應(yīng)具有權(quán)威性。信訪人對生效的決定、裁定或判決反復申訴，可能最終達到與先前決定截然相反的處理結(jié)果，甚至不菲的“經(jīng)濟補償”后方“息訴罷訪”。因此，必須按照法律規(guī)定，強化對生效的決定、裁判本身的質(zhì)量控制，而非通過信訪人的“吵”、“鬧”改變通過正當司法程序做出的決定。如前面所述，部分辦案人員不敢辦案、不敢下判，不能公正判決，久而久之，就會使社會失去公認的判斷是非曲直的標準。

（2）涉法涉訴信訪處置的法治化，有利于明確行為指引。法治化要求政法部門按照法律規(guī)定，對當事人之間的矛盾糾紛和信訪事項進行處理，為未來當事人行為模式提供正確行為指引。涉法涉訴信訪的法治化處理，就是要為當事人提供行為指引：合理、合法的訴求，只要依照法律程序辦，就不需要上訪，就能得到公正、及時解決；不合理、不合法的訴求，即使重復信訪、鬧訪，也會被堅決駁回。案件能否得到公正處理與是否信訪之間的因果聯(lián)系必須要切斷，建立法治邏輯，信訪人必然從成功和功利角度選擇是否信訪、鬧訪。

（3）涉法涉訴信訪處置的法治化，有利于樹立價值導向。經(jīng)過多年的法制宣傳，群眾的法律意識、維權(quán)意識大大增強，遇到糾紛大多會想到運用法律手段訴訟維權(quán)。但訴訟維權(quán)不等于法治觀念，它是把法律僅僅當作維權(quán)工具而不是社會公平正義的載體，只要結(jié)果稍不如意就轉(zhuǎn)而尋求“青天”解決，而罔顧生效法律裁判，甚至對干警個人、司法制度進行攻擊。涉法涉訴信訪的法治化處置就是要求政法部門敢于維護正確結(jié)論，敢于糾正錯誤結(jié)論，使群眾能夠自覺接受政法部門做出的最后結(jié)論，實現(xiàn)司法裁判和群眾訴求的良性互動。

三、關(guān)于實現(xiàn)涉法涉訴信訪處置法治化的對策建議

將涉法涉訴信訪納入法制軌道內(nèi)解決，從理論上說，就是要運用法治思維和法治方式，建立起對程序和規(guī)則的信賴。從實踐上說，就是要實現(xiàn)對涉法涉訴信訪的規(guī)范化、制度化和法治化處置，依照法律規(guī)定，既突出保護當事人的合法權(quán)益，又要維護社會的整體利益，實現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目的。

（一）要抓好案件質(zhì)效，提升執(zhí)法司法公信力

1.全面推行陽光執(zhí)法司法

公開是最好的“防腐劑”，也是促進公平正義最好的“推進劑”。對于涉法涉訴信訪工作而言，執(zhí)法辦案的質(zhì)量和效率是源頭，始終堅持“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”的原則，不得以任何理由突破法律底線，杜絕任何超越法律、歪曲法律以及其他違法枉法裁判現(xiàn)象的發(fā)生。要全面推進執(zhí)法司法公開，除了法律禁止公開的環(huán)節(jié)和事項，均應(yīng)向當事人公開，以公開促公正。要主動接受社會評判和公眾考驗，切實消除群眾對司法不公、不正、不廉的合理懷疑。要加強執(zhí)法辦案的說理性，杜絕粗暴執(zhí)法、簡單執(zhí)法，加強與群眾之間的聯(lián)系溝通，確保群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓群眾能夠理解接受政法部門的決定和裁判。要積極創(chuàng)造條件確保有理有據(jù)的當事人打得贏官司，讓打得贏官司且有執(zhí)行條件的當事人及時實現(xiàn)權(quán)益，逐步建立和實現(xiàn)法治信仰。

2.增強干警群眾工作能力

結(jié)合開展黨的群眾路線教育實踐活動的契機，選準特色載體，突出工作成效，扎實提升政法干警尤其是青年干警的群眾工作能力。要加強和改進干警作風建設(shè)，積極推進“文明窗口”、“文明單位”創(chuàng)建活動，促使干警盡快學會正確面對群眾，用群眾語言做好群眾工作。要推動政法干警深入鄉(xiāng)村社區(qū)、田間地頭，傾聽群眾呼聲，不斷加強對社會生活的調(diào)查研究，認真了解各類社會關(guān)系和社會交往的主要方式與規(guī)則習慣，善于總結(jié)和運用人民群眾公認的常識與經(jīng)驗，努力使執(zhí)法司法過程和處理結(jié)果在法律規(guī)定的范圍內(nèi)貼近人民群眾的公平正義觀念，強化執(zhí)法辦案的社會效果。強化判后答疑、釋理說法工作，確保“案結(jié)事了”。

3.強化落實責任追究機制

加強政法部門自身監(jiān)督體系的建設(shè)和完善，充分利用當前科技手段，全面構(gòu)建“點、線、面”多角度、全方位的案件質(zhì)量控制體系，將執(zhí)法辦案的每個環(huán)節(jié)、每個步驟都置于實時管控之下和陽光之下。建立健全干警執(zhí)法檔案建設(shè)，明確錯案標準，構(gòu)建完善的追責機制，確保案件終身負責制和責任追究制度落到實處。充分發(fā)揮公安、檢察、法院等部門之間由法律規(guī)定的相互監(jiān)督作用，消除群眾認為政法部門之間相互“包庇”的錯誤認識。主動接受黨委、人大及社會各界監(jiān)督，爭取社會各界及輿論支持。

（二）要完善程序規(guī)則，提高信訪處置準確率

1.明確事權(quán)處置主體

根據(jù)檢察院獨立行使檢察權(quán)、法院獨立行使審判權(quán)的法律規(guī)定，涉法涉訴信訪必須由政法部門決定受理、負責處置。黨委、人大、政協(xié)等部門可以交辦、轉(zhuǎn)辦群眾來信來訪，但除了干警工作作風、工作紀律之外，不能提出具體工作要求，黨委、人大、政協(xié)等領(lǐng)導不能就個案作出具體批示，切實改變“信訪不信法、信上不信下”矛盾上行的局面。政法各部門要切實根據(jù)中央政法委關(guān)于涉法涉訴信訪改革的精神，根據(jù)自身情況，進一步健全信訪工作體系，暢通群眾依法信訪渠道，落實工作責任主體，建立定期通報制度，加大信訪的處置力度，做到事事有回應(yīng)，件件有落實。余姚市在涉法涉訴信訪與普通信訪分離中，除了上述措施外，還健全了政法部門的信訪工作體系，進一步暢通信訪渠道，通過設(shè)立政法部門聯(lián)合接訪組，將要求見市長的涉法涉訴信訪群眾引導至政法部門，確保了涉法涉訴信訪與普通信訪的有效分離，從2014年3月試行以來，效果較好。

2.深化案件評查機制

高度重視群眾來信來訪，認真研究政法部門執(zhí)法辦案、工作作風存在的問題和瑕疵，主動接受群眾監(jiān)督，準確回復群眾訴求，建立涉法涉訴信訪的辦理制度，并將辦理情況整理成檔保存，備日后查詢檢查。全面深化案件評查機制，建立培養(yǎng)專業(yè)化的案件評查隊伍，充分發(fā)揮交叉評查、提級評查、全面評查的有效作用，不斷探索深化案件評查的科學性和可操作性，使案件評查能夠真實反映并促進政法部門執(zhí)法辦案的質(zhì)量和效率。加強對案件評查的結(jié)果應(yīng)用，要將案件評查結(jié)果作為信訪事項處置的有效依據(jù)，有效釋放辦案人員的信訪壓力，同時通過整改提高政法部門執(zhí)法辦案的質(zhì)量和效率。對確實存在瑕疵或錯誤的案件，要落實限期整改措施，符合法律程序規(guī)定的，及時導入法律程序予以解決；無法律救濟途徑的，要及時向當事人告知，說明理由后及時采用調(diào)解、經(jīng)濟補償?shù)群侠矸绞接枰杂行Ы鉀Q。

3.建立信訪終結(jié)機制

進一步暢通信訪終結(jié)機制的有效運行，切實解決信訪處置無時間、無次數(shù)限制的弊病，節(jié)約社會資源。對于涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序，并經(jīng)全面評查，確定信訪所涉案件、信訪處置本身沒有問題的，或是相關(guān)瑕疵、差錯已經(jīng)整改到位、糾正到位的，則依法作出的法律結(jié)論為終結(jié)結(jié)論，并將結(jié)果告知信訪人。信訪人就同一事項重復信訪的，各級有關(guān)部門不統(tǒng)計、不交辦、不通報。堅決實行訴訪分離機制，對可以依據(jù)法律既有渠道主張權(quán)利的，一律通過法律規(guī)定方式進行，統(tǒng)一納入訴訟程序，逐漸減少通過信訪程序啟動法律程序的尷尬局面，嚴格依法辦理。

（三）要加強綜合治理，強化法定結(jié)果執(zhí)行力

1.加大裁判執(zhí)行力度

當今為何當事人會選擇信訪途徑維護自身主張，從某種程度上說，是因為信訪途徑可以停止法律合法裁判的正常執(zhí)行，比如有的地方黨委政府出于維穩(wěn)壓力，而政法部門為了從大局穩(wěn)定出發(fā)，最明智、最簡單的選擇就是停止判決執(zhí)行。要改變“信訪不信法”的局面，依法執(zhí)行生效裁判是重要環(huán)節(jié)，不僅要使有理有據(jù)的當事人打得贏官司，還要讓有理有據(jù)的當事人及時實現(xiàn)其合法權(quán)益，讓無理信訪、鬧訪、纏訪的當事人無法從信訪途徑獲得利益，以形成正確的社會導向：從遵守法律中獲得利益，從違背法律中得到懲罰。

2.強化日常教育管理

對于依法終結(jié)的涉法涉訴信訪案件，要及時將信訪的終結(jié)情況告知信訪人所在的當?shù)攸h委政府，做好教育管控的移交手續(xù)，將后續(xù)的日常管理工作移交當?shù)攸h委政府負責，政法部門從釋法說理教育角度出發(fā)做好配合工作。堅決打擊以維權(quán)為名，實則破壞社會安定秩序的鬧訪、纏訪等過激行為，因依法打擊非法信訪行為引發(fā)的涉法涉訴信訪，不列入涉法涉訴信訪考核范疇。對一時之間難以接受裁判結(jié)果或信訪終結(jié)決定的，要落實責任人員，加強日常性的說服教育、釋法明理工作，疏導情緒，防止其作出過激舉動。

3.完善社會救助機制

整合社會對困難群體的救助資源，建立健全規(guī)范化、日常性的救助機制，形成制度性規(guī)范。對于刑事案件喪失破案條件，民事執(zhí)行案件無財產(chǎn)可執(zhí)行，造成被害人及其近親屬生活困難的，按制度辦法及時給予政府幫助、司法救助、民間互助，不因信訪而救助，不為救助而信訪，割裂“信訪”與“利益”之間的因果關(guān)系。建立和完善多層次、全覆蓋的社會保障機制，基本實現(xiàn)學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，從根本上克服單純教育疏導或“花錢買太平”等應(yīng)對乏力問題。

作者單位：中共余姚市委