二、社會(huì)保障事業(yè)的法治管理

(一)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理的必要性

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行需要靠法律來保護(hù)，市場(chǎng)主體的地位及行為需要通過法律來確定;市場(chǎng)主體的公平競爭需要法律來保障;市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)則需要靠法律來構(gòu)筑維系;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控也要靠法律來保護(hù)。^[18]當(dāng)然社會(huì)保障事業(yè)作為中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一部分，運(yùn)用法治的手段來進(jìn)行管理是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的客觀要求。那么，什么是所謂的法治呢。著名的英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家F.A.哈耶克明確指出:“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事先規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)?！?sup>[19]用簡單通俗的話說，就是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。因此，對(duì)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理也就是，建立健全社會(huì)保障法律、法規(guī)體系，把國家的社會(huì)保障職能以法律和制度的形式固定下來，從而使得這項(xiàng)職能具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性，并在實(shí)際執(zhí)行中做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。^[20]

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國社會(huì)保障事業(yè)“企業(yè)辦”，這就使得國家對(duì)社會(huì)保障事業(yè)基本是依靠采用直接的行政手段來進(jìn)行管理的。經(jīng)過多次的改革，中國社會(huì)保障管理事業(yè)體制有了較大的突破和改進(jìn)，但這一任務(wù)還遠(yuǎn)未完成。而形成現(xiàn)行的社會(huì)保障管理事業(yè)體制在很多方面仍然帶有極強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡，經(jīng)常采用一些行政色彩很濃厚的干預(yù)措施來推行社會(huì)保障政策的實(shí)施。這一方面無疑會(huì)增大社會(huì)保障事業(yè)管理的成本和費(fèi)用;另一方面也不利于社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。隨著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，這種管理體制更顯露出種種難以克服的弊端，僅僅依靠行政手段推向社會(huì)，缺乏嚴(yán)格法律依據(jù)和強(qiáng)制手段予以保證，使得中國的社會(huì)保障事業(yè)無論是在覆蓋率提高、社會(huì)保障費(fèi)用的統(tǒng)籌等方面，還是對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)整體的規(guī)范化發(fā)展來說，面臨的問題和困難越來越多，也越來越大。社會(huì)保障事業(yè)法治管理的缺乏，已經(jīng)從根本上影響著社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。很顯然，加強(qiáng)建立社會(huì)保障事業(yè)的法治管理、推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的法治化發(fā)展，已是中國社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)一步改革與發(fā)展的必然趨勢(shì)。

(二)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理的主要內(nèi)容

總體上來說，中國社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面的主要內(nèi)容:

1.加強(qiáng)社會(huì)保障立法，完善社會(huì)保障法律制度

社會(huì)保障立法是國家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行管理和調(diào)控的基本職能。通過立法手段把許多社會(huì)的制度和措施用法律形式確定下來，加以規(guī)范化，可以依靠法律的國家強(qiáng)制力，保證這些社會(huì)保障政策和措施切實(shí)得到落實(shí)。在實(shí)施上述社會(huì)保障組織企業(yè)化管理的過程中，還可用立法手段對(duì)社會(huì)保障組織的機(jī)構(gòu)、職能、辦事程序、法律責(zé)任及管理的原則和手段等，加以具體的規(guī)范。目前，中國的社會(huì)保障立法工作相對(duì)比較落后，許多有關(guān)社會(huì)保障方面的立法存在空白。所以，必須加快社會(huì)保障立法工作，要用法律形式把社會(huì)保障方面長期積累的成功經(jīng)驗(yàn)確定下來，制定統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)保障法，明確社會(huì)保障的立法原則、立法精神，確保社會(huì)保障法制建設(shè)具有前瞻性和系統(tǒng)性，然后在此基礎(chǔ)上逐步把現(xiàn)有的社會(huì)保障行政法規(guī)、條例修訂、完善并上升為各種社會(huì)保障的單項(xiàng)法律、法規(guī)，最終建立起一個(gè)完整的社會(huì)保障法律體系，促使社會(huì)保障各項(xiàng)工作的開展能夠有法可依。同時(shí)，在社會(huì)保障的法律、法規(guī)的制定和修改過程中要注意使它們簡明扼要并保持連續(xù)性，這樣將有利于讓每個(gè)公民都了解他們的權(quán)利和義務(wù)，從而也有利于參與對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)督，防止在社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展過程中的各種營私舞弊行為。

2.社會(huì)保障機(jī)構(gòu)要推行依法行政

許多社會(huì)保障措施是通過政府部門來具體實(shí)施和操作的，這就要求政府部門必須依法行政。由于社會(huì)保障事業(yè)幾乎牽涉所有社會(huì)成員的切身利益，所以，各個(gè)國家一般都對(duì)社會(huì)保障事業(yè)采取比較嚴(yán)格的監(jiān)管措施，一方面是制定各種法律法規(guī)，完善相關(guān)制度，而且在立法時(shí)就明確規(guī)定各個(gè)部門所負(fù)責(zé)實(shí)施職權(quán)范圍、職權(quán)實(shí)施的方式和手段，以及相關(guān)的法律責(zé)任等。另一方面，要求社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在管理各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)法，在實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保障措施時(shí)要嚴(yán)格依法，并且具體要做到:①社會(huì)保障機(jī)構(gòu)必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)以法定的方式和手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的管理。②社會(huì)保障機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持依法辦事、嚴(yán)肅執(zhí)法。

3.要檢查督促社會(huì)保障各項(xiàng)法律法規(guī)的落實(shí)

這一方面是檢查督促是否落實(shí)國家的各項(xiàng)社會(huì)保障法律法規(guī)、確實(shí)有效地為公民提供基本的生活保障及其他各種法定的社會(huì)保障待遇。另一方面是要對(duì)公民是否依法履行社會(huì)保障義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與檢查，在中國權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的，公民有依法要求國家為其提供社會(huì)保障的權(quán)利，同時(shí)，公民也必須依法履行國家規(guī)定的社會(huì)保障義務(wù)，從目前來看國家要求公民履行的社會(huì)保障義務(wù)主要有:公民必須在勞動(dòng)能力范圍內(nèi)積極地參加工作和公民還必須履行繳納有關(guān)社會(huì)保障費(fèi)用兩個(gè)方面。同時(shí)，還必須對(duì)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督與檢查，這其實(shí)是對(duì)社會(huì)保障法治管理中“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”兩項(xiàng)原則的落實(shí)的督促與檢查，是檢查督促工作的一個(gè)主要內(nèi)容，也是實(shí)施社會(huì)保障法治管理關(guān)鍵步驟，因?yàn)槿狈?yán)格的執(zhí)法，社會(huì)保障的各項(xiàng)法律法規(guī)就不可能得到確實(shí)、有效的落實(shí)，而缺乏對(duì)執(zhí)法的嚴(yán)格檢查督促，也就不可能會(huì)有嚴(yán)格的執(zhí)法。

(三)對(duì)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理的基本步驟

設(shè)計(jì)、選擇適當(dāng)?shù)膶?shí)施思路，對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理有著十分重要的作用。因?yàn)橛辛嗣鞔_的實(shí)施思路，才能對(duì)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理活動(dòng)進(jìn)行合理規(guī)劃，使實(shí)施工作有計(jì)劃、有步驟、有目的地開展，從而使對(duì)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理工作科學(xué)化、系統(tǒng)化。本人認(rèn)為，對(duì)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理基本上應(yīng)該包括以下幾個(gè)步驟:

1.方案設(shè)計(jì)

由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)提出關(guān)于社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的設(shè)計(jì)方案，這些方案應(yīng)該包括目標(biāo)和基本任務(wù)、基本手段、保障對(duì)象和重點(diǎn)、保障方法、政策和措施等各方面的具體內(nèi)容。

2.形成制度

就是把社會(huì)保障機(jī)構(gòu)提出的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的設(shè)計(jì)方案，交由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審議，一旦獲得通過之后，就意味著這些方案由立法形式確定下來，成為國家的法律，如果交由有權(quán)批準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，則成為行政法規(guī)，但無論是以法律、還是以法規(guī)的形式，一旦確定之后，就意味著這些方案已經(jīng)成為具有強(qiáng)制性的國家法律制度，就必須得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行。

3.依法實(shí)施

政府各有關(guān)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，依據(jù)國家有關(guān)社會(huì)保障的法律、法規(guī)，履行國家賦予的職能，實(shí)施國家規(guī)定的各項(xiàng)社會(huì)保障措施。

4.監(jiān)督檢查

由立法機(jī)關(guān)或上級(jí)主管部門，依據(jù)國家有關(guān)社會(huì)保障的法律、法規(guī)，監(jiān)督社會(huì)保障制度的實(shí)施，檢查社會(huì)保障措施的落實(shí)。

5.反饋?zhàn)粉?/p>

立法機(jī)關(guān)或上級(jí)主管部門在對(duì)社會(huì)保障制度、措施的實(shí)施、落實(shí)情況的監(jiān)督檢查之后，將監(jiān)督檢查反饋給有關(guān)部門，并追蹤這些部門對(duì)反饋意見的整改情況;同時(shí)，這些反饋意見可能涉及對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障制度的改革，則這些部門就應(yīng)該提出相應(yīng)的改革方案，再提交上級(jí)部門或立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，以此不斷推動(dòng)完善社會(huì)保障制度。

圖8－1　法治管理的操作步驟示意圖

圖8－1將基本步驟以流程圖的方式描繪出來，既體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理的所必經(jīng)的嚴(yán)格程序，也可以說明對(duì)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)施法治管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，這一過程事實(shí)上也就推動(dòng)了中國社會(huì)保障制度不斷完善、社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展。