二、立法權(quán)概述

（一）立法權(quán)的概念

立法權(quán)是由特定國(guó)家機(jī)關(guān)行使的，在國(guó)家權(quán)力體系中占據(jù)特殊地位的，用來制定、認(rèn)可或變動(dòng)法的綜合性權(quán)力體系。立法權(quán)的基本特征是：

1.從立法權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，立法權(quán)是一種綜合性的權(quán)力體系。它不是一種單一的權(quán)力，而是由多種級(jí)別、類別，多種內(nèi)容、形式，多種結(jié)構(gòu)的具體立法權(quán)力所構(gòu)成的權(quán)力體系，如除法律制定權(quán)以外，還包括通常由立法機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)、任免權(quán)，等等。

2.從立法權(quán)的外部關(guān)系來看，國(guó)家權(quán)力由立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)等組成，立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系的一個(gè)組成部分，是國(guó)家權(quán)力體系這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。

3.從立法權(quán)的性質(zhì)、地位和作用來看，立法權(quán)是國(guó)家和社會(huì)的決定權(quán)或議決權(quán)，關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)生活中的普遍性、根本性的問題及其處理和解決方式。因此，立法權(quán)不是一般的權(quán)力，而是最重要的權(quán)力，在國(guó)家的權(quán)力體系中占有最重要的地位。

4.從立法權(quán)的目的和結(jié)果來看，立法權(quán)是為了用法律來調(diào)整社會(huì)關(guān)系而制定、認(rèn)可和變動(dòng)法的權(quán)力。立法權(quán)的行使以產(chǎn)生和變動(dòng)法為直接目的，以調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系為根本目的。

5.從立法權(quán)的主體來看，立法權(quán)是特定的主體行使的權(quán)力。這是由立法權(quán)的特殊性質(zhì)、作用和地位決定的。擁有立法權(quán)的只能是重要的、特定的機(jī)關(guān)，而非一般的國(guó)家機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代社會(huì)，擁有重要立法權(quán)的機(jī)關(guān)一般是憲法和憲法性法律明確規(guī)定的代議制機(jī)關(guān)。

（二）立法權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的地位

立法權(quán)是一種非常重要的國(guó)家權(quán)力，在國(guó)家權(quán)力體系中處于非常重要的或最高的地位，這是民主法治國(guó)家立法權(quán)的必然的地位。因?yàn)椋诿裰鞣ㄖ螄?guó)家，國(guó)家權(quán)力屬于人民。人民是通過代議制機(jī)關(guān)行使權(quán)力，并將自己的意志和需要以立法的形式固定下來。這就使得立法權(quán)成為國(guó)家權(quán)力體系中的最根本的權(quán)力，是最高的國(guó)家權(quán)力。亞里士多德說：“議事機(jī)能具有最高權(quán)力。”^[1]英國(guó)思想家洛克認(rèn)為：人們參加社會(huì)的重大目的是和平安全地享受他們的財(cái)產(chǎn)，而達(dá)到這個(gè)目的的重大工具和手段是那個(gè)社會(huì)所制定的法，所以，所有國(guó)家的最初的和基本的明文法就是關(guān)于立法權(quán)的建立。這個(gè)立法權(quán)是神圣的、不可變更的。如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，任何人的任何命令無論采取什么形式和以何種權(quán)力作后盾，都不具有法律的效力和強(qiáng)制性^[2]。盧梭、羅伯斯庇爾、康德等人也認(rèn)為立法權(quán)是國(guó)家的最高權(quán)力，盧梭還把立法權(quán)比作“國(guó)家的心臟”，認(rèn)為“國(guó)家的生存絕不是依靠法律，而是依靠立法權(quán)”^[3]。

（三）有關(guān)立法權(quán)的基本學(xué)說

關(guān)于立法權(quán)及其與相關(guān)國(guó)家權(quán)力關(guān)系的探討是西方政治法律學(xué)說的核心。一定意義上講，國(guó)家權(quán)力理論的提出和發(fā)展，不僅反映了人類對(duì)國(guó)家權(quán)力這一社會(huì)歷史現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，而且還深刻地影響了人類自身的命運(yùn)。

早在古希臘，亞里士多德認(rèn)為，一切政體都有三個(gè)基本要素：議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能^[4]。這種政體職能劃分理論為分權(quán)學(xué)說提供了思想淵源。到了17世紀(jì)，洛克提出了立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)分離的思想，認(rèn)為立法權(quán)是受人民委托的，由立法機(jī)關(guān)行使的創(chuàng)造法律的權(quán)力，它具有最高性和不可變更性，其目的在于保障社會(huì)及其成員的權(quán)利^[5]。洛克的權(quán)力分立理論把立法權(quán)從國(guó)家權(quán)力體系中相對(duì)分離出來，為分權(quán)學(xué)說的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。孟德斯鳩在發(fā)展洛克權(quán)力分立理論的基礎(chǔ)上，提出了三權(quán)分立的學(xué)說，認(rèn)為國(guó)家權(quán)力由立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)組成，行使這三種權(quán)力的不同國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互制約，保持權(quán)力的相對(duì)平衡。立法權(quán)是最高權(quán)力，優(yōu)于行政權(quán)與司法權(quán)，“在一個(gè)自由的國(guó)家里，每個(gè)人都被認(rèn)為具有自由精神，都應(yīng)該由自己統(tǒng)治自己，所以立法權(quán)應(yīng)由人民集體行使”^[6]。孟德斯鳩還表明了將立法權(quán)從國(guó)家權(quán)力中分離出來的動(dòng)機(jī)：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗兌己ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律……”^[7]眾所周知，孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說成為以后西方各國(guó)民主和憲政的理論基礎(chǔ)。

受分權(quán)學(xué)說的影響，中國(guó)革命的先驅(qū)者孫中山先生提出了“五權(quán)憲法”理論，他將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，立法權(quán)是與其他四種權(quán)力相對(duì)的一種國(guó)家權(quán)力。1949年中華人民共和國(guó)成立以后，為了便于人民民主專政，中國(guó)實(shí)行“議行合一”的政治制度，也就是由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，同時(shí)，行使行政權(quán)、司法權(quán)的機(jī)關(guān)由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)?？梢钥闯?，盡管我們排斥西方的“三權(quán)分立”理論，但在國(guó)家權(quán)力職能的分配上，還是遵循不同的國(guó)家權(quán)力，應(yīng)當(dāng)交由不同機(jī)構(gòu)行使的基本原則。

【閱讀材料】6.1　洛克：論立法權(quán)的范圍（節(jié)錄）

提示：用英國(guó)哲學(xué)家羅素的話來說，約翰·洛克（1632—1704）是一切革命當(dāng)中最溫和又最成功的1688年英國(guó)革命的倡導(dǎo)者。這個(gè)革命的目的雖然有限，可是目的都完全達(dá)到了。洛克忠實(shí)地表達(dá)出這個(gè)革命的精神，他的思想為后世許多最有魄力與威望的政治家和哲學(xué)家們所奉從。他的政治學(xué)說，通過孟德斯鳩的發(fā)展，已經(jīng)深深地印記在美國(guó)憲法、法國(guó)憲法以及世界上其他尊奉民主和法治國(guó)家的憲法上。

“既然人們參加社會(huì)的重大目的是和平地和安全地享受他們的各種財(cái)產(chǎn)，而達(dá)到這個(gè)目的的重大工具和手段是那個(gè)社會(huì)所制定的法律，因此所有國(guó)家的最初的和基本的明文法就是關(guān)于立法權(quán)的建立；正如甚至可以支配立法權(quán)本身的最初的和基本的自然法，其目的就是為了保護(hù)社會(huì)以及（在與公眾福利相符的限度內(nèi)）其中的每一成員。這個(gè)立法權(quán)不僅是國(guó)家的最高權(quán)力，而且當(dāng)共同體一旦把它交給某些人時(shí)，它便是神圣的和不可變更的；如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權(quán)力做后盾，都不能具有法律效力和強(qiáng)制性。因?yàn)槿绻麤]有這個(gè)最高權(quán)力，法律就不能具有其成為法律所絕對(duì)必需的條件，即社會(huì)的同意。

立法權(quán)，不論屬于一個(gè)人或較多的人，不論經(jīng)常或定期存在，是每一個(gè)國(guó)家中的最高權(quán)力，但是，第一，它對(duì)于人民的生命和財(cái)產(chǎn)不是、并且也不可能是絕對(duì)地專斷的。因?yàn)?，既然它只是社?huì)的各個(gè)成員交給作為立法者的那個(gè)個(gè)人或議會(huì)的聯(lián)合權(quán)力，它就不能多于那些參加社會(huì)以前處在自然狀態(tài)中的人們?cè)碛械暮头艞壗o社會(huì)的權(quán)力；因?yàn)?，沒有人能把多于他自己所享有的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給別人；也沒有人享有對(duì)于自己或其他人的一種絕對(duì)的專斷權(quán)力，用來毀滅自己的生命或奪去另一個(gè)人的生命或財(cái)產(chǎn)?！诙⒎ɑ蜃罡邫?quán)力機(jī)關(guān)不能攬有權(quán)力，以臨時(shí)的專斷命令來進(jìn)行統(tǒng)治，而是必須以頒布過的經(jīng)常有效的法律并由有資格的著名法官來執(zhí)行司法和判斷臣民的權(quán)利。因?yàn)?，既然自然法是不成文的，除在人們的意識(shí)中之外無處可找，如果沒有專職的法官，人們由于情欲或利害關(guān)系，便會(huì)錯(cuò)誤地加以引證或應(yīng)用而不容易承認(rèn)自己的錯(cuò)誤。……第三，最高權(quán)力，未經(jīng)本人同意，不能取去任何人的財(cái)產(chǎn)的任何部分。因?yàn)?，既然保護(hù)財(cái)產(chǎn)是政府的目的，也是人們加入社會(huì)的目的，這就必然假定而且要求人民應(yīng)該享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，否則就必須假定他們因參加社會(huì)而喪失了作為他們加入社會(huì)的目的的東西；這種十分悖理的事是無論何人也不會(huì)承認(rèn)的?！谒?，立法機(jī)關(guān)不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給任何他人；因?yàn)榧热凰皇堑米匀嗣竦囊环N委托權(quán)力，享有這種權(quán)力的人就不能把它讓給他人。”^[8]