第三節(jié)　分散立法模式

美國(guó)在公領(lǐng)域?qū)嵭蟹稚⑹搅⒎Ｊ?，在不同行政領(lǐng)域分別制定專法保護(hù)個(gè)人信息。

一、基本概念

分散立法模式是指全國(guó)沒(méi)有保護(hù)個(gè)人信息的基本法，個(gè)人信息立法采取區(qū)分不同領(lǐng)域或事項(xiàng)分別立法的模式。美國(guó)在公的領(lǐng)域——政府機(jī)關(guān)收集、處理和利用個(gè)人信息的領(lǐng)域，采取分散立法模式，區(qū)分不同領(lǐng)域或事項(xiàng)對(duì)個(gè)人信息分別制定單行法進(jìn)行保護(hù)，形成個(gè)人信息保護(hù)的多元立法格局。

二、美國(guó)分散立法現(xiàn)狀

美國(guó)在信息隱私保護(hù)領(lǐng)域的立法可謂五花八門。美國(guó)憲法是全面保護(hù)公民權(quán)利免受政府侵害的根本法，因此，聯(lián)邦政府無(wú)論何種形式侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私都會(huì)受到憲法的制裁，其典型實(shí)例為竊聽(tīng)、身體檢測(cè)、測(cè)謊、非法律執(zhí)行的搜查等。在電子監(jiān)聽(tīng)與隱私保護(hù)方面:1934年通過(guò)的《聯(lián)邦通訊法》第605款是美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)電子監(jiān)聽(tīng)的最早立法，其保護(hù)范圍是電子通訊中的信息隱私。該法案605款規(guī)定:“任何人未經(jīng)授權(quán)不得截取任何通訊和向任何人泄露或發(fā)表被截取的通訊存在、內(nèi)容、實(shí)質(zhì)、目的、效果和意義。任何接收或獲得上述通訊全部或部分的內(nèi)容、實(shí)質(zhì)、目的、效果和意義者，在知道該信息是以上述手段獲取的情況下，不得泄露或發(fā)表該信息的全部或部分的存在、內(nèi)容、實(shí)質(zhì)、目的、效果和意義，并不得使用該信息或其所包含的信息來(lái)為其本人或其他無(wú)權(quán)得利者牟取利益……”^[16]。然而，這個(gè)法案的適用范圍非常有限，其不能在美國(guó)各州適用。1968年的《全面控制犯罪活動(dòng)與街道安全法案》第三章統(tǒng)一了美國(guó)電子監(jiān)聽(tīng)立法，其涵蓋聯(lián)邦、州以及私人的監(jiān)聽(tīng)行為。在1986年，國(guó)會(huì)針對(duì)電子監(jiān)聽(tīng)技術(shù)的發(fā)展，對(duì)該法進(jìn)行了修正，其結(jié)果是《電子通訊隱私法》（簡(jiǎn)稱ECPA）出臺(tái)。該法案是針對(duì)電子通訊進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)的行為的較為全面的立法，把數(shù)字通訊、電子郵件、移動(dòng)電話和筆式寄存器的監(jiān)聽(tīng)納入了調(diào)整范圍。該法將截取電子通訊的行為規(guī)定為犯罪，并對(duì)因此造成的隱私侵害規(guī)定了民事救濟(jì)。

美國(guó)關(guān)于形成記錄的信息隱私的保護(hù)立法體現(xiàn)在各種關(guān)于記錄的法律之中，并因具體記錄的不同給予不同的保護(hù)。這部分法律主要有:1970年《美國(guó)公平信用報(bào)告法》（The Fair Credit Reporting Act，簡(jiǎn)稱FCRA），禁止信用機(jī)構(gòu)濫用其掌控的個(gè)人信息。1996年的《美國(guó)消費(fèi)者公平信用報(bào)告改革法》（簡(jiǎn)稱CCRA）對(duì)FCRA進(jìn)行了重大的修改，擴(kuò)大了消費(fèi)者個(gè)人信息的保護(hù)范圍，對(duì)信用機(jī)構(gòu)使用個(gè)人信息給予更為嚴(yán)格的限制。1973年《犯罪控制法》，要求各州對(duì)刑事記錄中的個(gè)人信息予以保護(hù)；1974年《家庭教育權(quán)和隱私法》（The Family Educational Rights and Privacy Act）主張針對(duì)個(gè)人信息的權(quán)利屬于家長(zhǎng)和學(xué)生，并嚴(yán)格限制向第三方披露學(xué)生的個(gè)人信息；1978年《金融隱私權(quán)利法》確認(rèn)了人們對(duì)于銀行賬戶信息的權(quán)利，并對(duì)聯(lián)邦部門通過(guò)銀行獲得儲(chǔ)戶的金融信息進(jìn)行了嚴(yán)格限制；1980年《隱私保護(hù)法》確立了執(zhí)法部門所需要的個(gè)人信息的法定程序；1988年《錄像隱私保護(hù)法》，禁止錄像帶經(jīng)營(yíng)者披露承租者或顧客購(gòu)買錄像帶的信息。同年的《駕駛員隱私保護(hù)法》，規(guī)定州交通部門出于商業(yè)目的使用駕駛員、車輛等信息需要得到信息主體的授權(quán)；《電腦資料比對(duì)與隱私權(quán)保護(hù)法》（The Computer Matching Privacy Protection Actof1988）對(duì)自動(dòng)化處理中的個(gè)人信息給予保護(hù)；1996年《電訊法》規(guī)定了電訊經(jīng)營(yíng)者保守財(cái)產(chǎn)信息秘密的義務(wù)。同年，《兒童在線隱私保護(hù)法》是一部專門保護(hù)兒童信息隱私的聯(lián)邦法，該法針對(duì)網(wǎng)站或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商收集兒童個(gè)人信息給予了嚴(yán)格的條件限制，要求網(wǎng)絡(luò)在收集12歲以下兒童的個(gè)人信息時(shí)應(yīng)獲得家長(zhǎng)的同意。

關(guān)于聯(lián)邦政府處理個(gè)人記錄的法律是1974年公布的《隱私法》（The PrivacyAct），其保護(hù)范圍僅限于在聯(lián)邦政府記錄中的信息隱私，是美國(guó)信息隱私法的基礎(chǔ)法案。除此之外，1966年《聯(lián)邦信息自由法》也被認(rèn)為是保護(hù)個(gè)人信息隱私的主要法律之一。該法規(guī)定了九項(xiàng)免于公開(kāi)的文件，其中有關(guān)于隱私除外的規(guī)定。這些隱私除外規(guī)定其涉及的是人事和醫(yī)療的個(gè)人信息以及以執(zhí)行法律為目的所收集的個(gè)人信息，該法規(guī)定如果以上兩類個(gè)人信息的公開(kāi)構(gòu)成個(gè)人隱私侵害，應(yīng)禁止公開(kāi)。兩類個(gè)人信息在禁止標(biāo)準(zhǔn)上又有差距，禁止公開(kāi)人事和醫(yī)療的個(gè)人信息，必須明顯地侵犯隱私，而禁止公開(kāi)以執(zhí)行法律為目的所收集的個(gè)人信息，僅僅以有合理的可能為已足。

三、分散立法模式評(píng)析

（一）優(yōu)勢(shì):多元格局的形成

美國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法采分散模式的動(dòng)機(jī)之一是為了避免立法權(quán)力過(guò)度膨脹，干涉政府行政和正常的商業(yè)活動(dòng)。分散立法模式可以根據(jù)政府行政業(yè)務(wù)以及慣例來(lái)制定，避免統(tǒng)一立法一刀切帶來(lái)的武斷性。美國(guó)的分散式立法模式形成了個(gè)人信息保護(hù)的多元保護(hù)格局。此種立法模式可以對(duì)個(gè)人信息提供相對(duì)細(xì)膩的保護(hù)，可以針對(duì)不同性質(zhì)的個(gè)人信息以及侵犯?jìng)€(gè)人信息的不同行為分別設(shè)計(jì)制度進(jìn)行保護(hù)。

（二）弊端:“支離破碎”

但由于分散立法模式缺乏集中、統(tǒng)一的立法，不同的立法之間難免發(fā)生沖突或重復(fù)，導(dǎo)致保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，有時(shí)無(wú)法對(duì)個(gè)人信息給予和諧有效的保護(hù)。以上弊端招致了來(lái)自歐盟以及其他主張統(tǒng)一立法模式的國(guó)家的挑戰(zhàn)和學(xué)者的廣泛批評(píng)，被稱為是沒(méi)有規(guī)劃的“條塊分割”（sectoral patch-work）。美國(guó)針對(duì)不同種類的個(gè)人信息分別進(jìn)行立法的分散立法模式使得美國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)立法顯得極其復(fù)雜:

總體上看，此種“支離破碎”的分散立法模式，主要有以下兩方面的弊端:

（1）美國(guó)信息隱私立法欠缺整體規(guī)劃，導(dǎo)致司法上的不協(xié)調(diào)。

（2）適用的范圍有限。美國(guó)的信息隱私立法主要及于公的領(lǐng)域，針對(duì)政府部門，并且主要是聯(lián)邦政府，不涉及州，尤其是不適用于私的機(jī)構(gòu)。^[17]