第十七章　甘肅省防治土地退化法規(guī)、政策和機構(gòu)能力建設(shè)評價綜述GANSUSHENG FANGZHI TUDI TUIHUA FAGUI ZHENGCE HEJIGOU NENGLI JIANSHE PINGJIA ZONG SHU

能力建設(shè)是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的本質(zhì)要求。判斷一個地方的行政管理能力的大小最終也要靠實踐來檢驗，對其而言，目前對行政管理能力的評價大多還是零散的、局部的、不全面的。站得高才能看得遠(yuǎn)。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理對其行政管理的能力評價在方法上為我們提供了一種全新的視角。其特點，時空跨度大、要求起點高、全景式掃描、立體式探究，將涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的法律、政策和機構(gòu)三個方面通過有機整合作為評價對象，把規(guī)范性和穩(wěn)定性為目標(biāo)的法律能力、靈活性和協(xié)調(diào)性為目標(biāo)的政策能力與實效性和適應(yīng)性為目標(biāo)的機構(gòu)能力有機地結(jié)合起來，使評價更為全面、客觀、真實。該方法選取的視角在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理綜合評價的展示，對于我們在工作中防止片面性，提高行政管理能力評價的質(zhì)量，提高立法、行政機關(guān)決策的科學(xué)性具有較強的實踐意義。本章的內(nèi)容是用科學(xué)的方法綜合評價行政管理能力的典型實證和范例，對今后社會管理學(xué)評價領(lǐng)域的研究和探索具有廣泛的參考價值。

甘肅省地處祖國西北內(nèi)陸，東與陜西接壤，東北與寧夏毗鄰，南與四川相連，西南與西部連接青海、新疆，北靠內(nèi)蒙古，并與蒙古人民共和國接壤。地理坐標(biāo)位于東經(jīng)90°13′～108°46′和北緯32°31′～42°57′之間，東西長1 655公里，南北最寬處530公里，最窄處25公里，省域呈北西—南東方向延伸的狹長帶狀或啞鈴狀，在隴東和甘南有兩個典型的狹窄段，俗稱“蜂腰”，分別只有25公里和40公里寬。甘肅地勢普遍向北傾斜，日照時間長，溫帶大陸性氣候特征顯著，晝夜溫差大、無霜期短，平均降水量僅約300mm。

甘肅省總面積42.5萬平方公里，人口2 600多萬，有54個民族成分，其中裕固族、東鄉(xiāng)族、保安族為甘肅省特有的少數(shù)民族。甘肅省共設(shè)12個地級市，2個自治州，15個市轄區(qū)，4個縣級市，60個縣，7個自治縣，即14個州市，86個縣級行政區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 534個。甘肅屬經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2006年底，全省GDP為2 275億元，財政收入294.68億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入8 920元，農(nóng)民人均純收入2134元。

甘肅的主要生態(tài)系統(tǒng)有六類：一是森林生態(tài)系統(tǒng)，主要分布于隴南山地、甘南高原邊緣山地、黃土高原中的部分石質(zhì)山地以及祁連山東段北坡的特定海拔間。二是草地生態(tài)系統(tǒng)，可利用草地面積達(dá)16.7萬公頃以上，主要分布于甘南高原、祁連山地、河西走廊、走廊北山、北山山地以及隴中、隴東北部地區(qū)。甘肅草地面積廣闊、類型多樣、牧草種類豐富，但草地質(zhì)量較差，載畜能力普遍較低，由于自然條件嚴(yán)酷和人為過度放牧，現(xiàn)有草地普遍處于退化狀態(tài)。三是荒漠生態(tài)系統(tǒng)，主要分布在祁連山2 000～2 500m以下，河西走廊、走廊北山、北山山地、阿拉善高原南緣、柴達(dá)木盆地北部的蘇干湖流域。四是濕地生態(tài)系統(tǒng)，面積不等的濕地遍布全省，集中分布于甘南高原。五是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，河西走廊氣候干燥而地勢平坦，形成了綠洲灌溉農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，黃土高原區(qū)內(nèi)沿河岸灌溉農(nóng)業(yè)與丘陵坡地雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)并存；丘陵坡地因降水量較少，通常只有300～400mm，故產(chǎn)量低而不穩(wěn)。隴南山地年降水量較多，達(dá)600～700mm，坡地為雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，主要種植經(jīng)濟作物，河谷及山間盆地則為灌溉農(nóng)田。六是城市生態(tài)系統(tǒng)。

防治土地退化項目，是全球環(huán)境基金在防治土地退化方面開展的第一個伙伴關(guān)系項目（即GEF/OP12項目），其宗旨是通過采用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法來防治和遏制干旱地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的土地退化，減少貧困，保護生物多樣性，促進中國西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，為解決跨部門、跨行政區(qū)域的自然資源綜合利用提供技術(shù)與管理支持。根據(jù)中央項目辦的要求，GEF/OP12甘肅項目執(zhí)行辦公室法規(guī)政策評估組從2005年4月開始，運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理12項原則和5項導(dǎo)則，按照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）20個法律要素的內(nèi)容要求，圍繞農(nóng)業(yè)法、森林法、水法、水土保持法、土地管理法、草原法、防沙治沙法、環(huán)境影響評價法、環(huán)境保護法等9個法律領(lǐng)域，對甘肅省1980—2006年制定的涉及土地退化防治的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件進行了認(rèn)真梳理、全面審視和綜合分析，提出了甘肅省土地退化防治能力建設(shè)法規(guī)政策體系框架。并從其代表性、全面性和典型性三個方面綜合考慮，排除了內(nèi)容有聯(lián)系但不具評估價值、內(nèi)容雷同或者僅反映局部狀況的法規(guī)，從中篩選了最具代表性、能最典型反映甘肅省土地退化防治能力建設(shè)方面的地方性法規(guī)13件，政府規(guī)章2件作為評估對象，在對其條款進行歸類分析和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理能力初評的基礎(chǔ)上，分農(nóng)業(yè)、草原、森林、防沙治沙、水、水土保持、環(huán)境保護、土地管理等8個領(lǐng)域進行了領(lǐng)域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理能力的評估，評估過程自始至終注重和把握四個方面：一是把握法規(guī)的具體條款與20個要素對照歸類是否正確；二是把握綜合生態(tài)系統(tǒng)管理12項原則和20個法律要素在條款中的關(guān)聯(lián)性確定的分值是否適當(dāng)；三是把握評價是否客觀準(zhǔn)確，符合項目規(guī)定要求；四是通過多層次論證和外業(yè)考察對評估結(jié)果進行補充完善。在單項法和領(lǐng)域法評估的基礎(chǔ)上，從法律、政策和機構(gòu)能力建設(shè)層面上對防治土地退化成熟的經(jīng)驗進行了總結(jié)，對導(dǎo)致土地退化的法律原因、政策原因和機構(gòu)能力方面的原因做了全面系統(tǒng)分析，同時有針對性地提出補充完善的意見和建議，從制度、體制和措施方面為該項目的順利實施提供強有力的支持和保障。為今后制定涉及土地退化防治方面的法規(guī)政策提供經(jīng)驗和技術(shù)支持，逐步形成具有甘肅特色、民主科學(xué)、管理有效的防治土地退化法規(guī)政策和機構(gòu)能力建設(shè)體系。