論法治民主

童之偉

對(duì)于法治，人們有多種定位，有的將其看做良好的法律秩序，有的將其作為民主法制建設(shè)的理想目標(biāo)，有的將其視為治國(guó)方略或現(xiàn)代統(tǒng)治術(shù)。這些提法都從不同的側(cè)面說(shuō)明了法治的作用。但是筆者以為，在處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)，我們首先和主要的是應(yīng)當(dāng)看到法治作為民主方略的作用。對(duì)于用法治方法實(shí)行民主，兩年前有學(xué)者曾經(jīng)論及^[1]，但只是在討論其他理論問(wèn)題時(shí)附帶說(shuō)到的，尚未揭示出它的基本特征和作用?，F(xiàn)在看來(lái)，對(duì)用法治方法實(shí)行民主，有作專題討論的必要。為敘述方便，本文將相應(yīng)內(nèi)容用法治民主一詞概括之，與之相對(duì)應(yīng)的是人治民主概念。

一、人治民主及其過(guò)渡到法治民主的必然

所謂人治民主，是指用人治方法實(shí)行的民主。傳統(tǒng)的政治學(xué)和法學(xué)理論是不承認(rèn)有什么人治民主的，認(rèn)為人治與民主水火不容，不宜相提并論。我并不否認(rèn)，人治與民主從根本上不相容，不可能長(zhǎng)期存在。但我認(rèn)為，在特定的歷史條件下的一個(gè)很短的時(shí)期內(nèi)，人治和民主是有可能共存的，而且也的確共存過(guò)。例如，以實(shí)行民主的不同方略為標(biāo)準(zhǔn)分類，1949年之后的一個(gè)時(shí)期中我國(guó)實(shí)行的民主不就是人治民主嗎？因?yàn)橐悦裰鞣铰詾闃?biāo)準(zhǔn)分類，民主從根本上說(shuō)只有人治的和法治的兩類，而在上述時(shí)期我國(guó)的民主不屬于法治民主的一類則是肯定無(wú)疑的：當(dāng)我們將依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為民主的理想、目標(biāo)加以追求時(shí)，實(shí)際上已默認(rèn)了以前我國(guó)的民主不是法治民主，法治民主從整體上說(shuō)還有待建設(shè)。當(dāng)然，從總體上說(shuō)不是法治民主，并不排除其中包含一定法治民主因素的可能性。

人治民主有一些基本特征，這些特征既將其與法治民主區(qū)分開(kāi)來(lái)，也將其與專制統(tǒng)治區(qū)分開(kāi)來(lái)。人民民主的主要特征如下：在理論上、政治上確認(rèn)、宣告了自由民主的目標(biāo)和原則，但在社會(huì)實(shí)踐中依靠由少數(shù)杰出人物組成的領(lǐng)袖集團(tuán)甚至唯一領(lǐng)袖根據(jù)自己的聰明才智、主觀感受來(lái)體會(huì)和集中人民的意志，并按自己的想法，依靠人民群眾的熱情，訴諸群眾的運(yùn)動(dòng)來(lái)貫徹這種意志；社會(huì)無(wú)法可依，或者雖然制定了法律但沒(méi)有應(yīng)有的權(quán)威；領(lǐng)袖集團(tuán)或唯一領(lǐng)袖的意志等于或高于法律的權(quán)威；權(quán)力高度集中于領(lǐng)袖集團(tuán)或唯一領(lǐng)袖個(gè)人，不受制約或缺乏有效制約。

人治民主本身是一種民主方法，不是專制統(tǒng)治，但很容易滑向?qū)Ｖ平y(tǒng)治。不言而喻，人治民主與專制統(tǒng)治有一些相似之處，但又有根本區(qū)別。其中最大的區(qū)別是，作為一種統(tǒng)治方式，人治民主所依據(jù)的是一定形式的人民主權(quán)原則，最高國(guó)家權(quán)力屬于人民、國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員是人民的公仆的理論，在主觀上體現(xiàn)出服從人民意志、為人民謀利益的愿望，在客觀上很大程度地代表著人民的根本利益。但是由于少數(shù)人乃至個(gè)人認(rèn)識(shí)的局限性和權(quán)力高度集中而又沒(méi)有被制約，人治民主很容易不自覺(jué)地背離人民的公意和根本利益，從而使有關(guān)的民主理論和原則成為沒(méi)有多少實(shí)際意義的空話。而一旦出現(xiàn)這種情況，它與專制統(tǒng)治就沒(méi)有多少區(qū)別了。

人治民主是社會(huì)革命后接踵而至的一種普遍現(xiàn)象，是資本主義民主和社會(huì)主義民主都一度采用過(guò)的過(guò)渡性民主方略。在資產(chǎn)階級(jí)革命后，克倫威爾、羅伯斯庇爾、拿破侖在各自當(dāng)政的早期階段，他們的統(tǒng)治都有較典型的人治民主特征，但后來(lái)他們的統(tǒng)治在不同程度上讓專制統(tǒng)治的因素占了上風(fēng)；在中國(guó)，孫中山以黨治國(guó)為中心的“訓(xùn)政”理論實(shí)際上也是很典型的人治民主理想。在社會(huì)主義革命或新民主主義革命之后，情況也有很多相似之處：在俄國(guó)十月革命后的十余年間，中國(guó)在1949年之后的十多年間，都有較典型的人治民主特征。我贊成這樣一種觀點(diǎn)：“與法治相對(duì)立的是人治，在人類社會(huì)發(fā)展的一定階段，也未嘗不曾是一種文明成果?！?sup>[2]歷史地看問(wèn)題，我們是不能不給予人治民主以一定程度的肯定的。但同時(shí)又得明白，人治民主值得肯定的地方只有兩點(diǎn)：第一，它相對(duì)于專制制度是一個(gè)歷史的進(jìn)步；第二，也是更主要的，從專制制度到法治民主往往需要人治民主起過(guò)渡作用，特別是在封建專制制度遺毒深重和民主法治傳統(tǒng)很少的國(guó)家。在這樣的國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)實(shí)行人治民主的時(shí)期作中介，法治民主是很難形成和生根的。

當(dāng)然，我們不能忘記，不論哪種類型的人治民主，都必定會(huì)很快背離民主主體的根本利益和意志。人治民主不是一種常規(guī)的民主方法，它的正常使命是作為政治現(xiàn)代化進(jìn)程中從專制政治過(guò)渡到法治民主的一塊跳板。如果不能成功地起到這個(gè)作用，它就會(huì)很快失去民主的真實(shí)內(nèi)容并逐步走向其反面。其所以會(huì)如此，至少有三個(gè)方面的原因：一是權(quán)力過(guò)分集中于少數(shù)領(lǐng)袖人物甚至唯一領(lǐng)袖，沒(méi)有制約；二是個(gè)人認(rèn)識(shí)能力不可避免的局限性，高高在上的執(zhí)政地位加大了這種局限性；三是這種民主方法同民主內(nèi)容的要求格格不入，發(fā)生正面沖突。

人治民主實(shí)現(xiàn)向法治民主過(guò)渡需要一系列的客觀和主觀條件。其中最為要緊的三個(gè)條件是：封建專制主義得到較徹底的肅清，有較多的民主傳統(tǒng)；商品貨幣關(guān)系較為發(fā)達(dá)、較為普遍化；領(lǐng)袖集團(tuán)或最有權(quán)威的領(lǐng)袖個(gè)人有較強(qiáng)的民主意識(shí)和法制觀念。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在新中國(guó)成立初期這些條件基本上都不具備。這種狀況表明，當(dāng)時(shí)實(shí)行的人治民主在一定時(shí)期內(nèi)要向民主的相反方向逆轉(zhuǎn)是不可避免的。因此，鄧小平同志所說(shuō)的那種“第二次革命”意義上的改革也是不可避免的。由自身的特征決定，人治民主應(yīng)當(dāng)盡快向法治民主過(guò)渡，否則就不可能實(shí)現(xiàn)直接過(guò)渡。因?yàn)殡S著時(shí)間的推移，人治民主中的民主成分必然逐步蛻變，并形成一種與之相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益分配格局。在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生和強(qiáng)大起來(lái)的既得利益階層會(huì)形成妨礙向法治民主轉(zhuǎn)變的強(qiáng)大物質(zhì)力量。到那時(shí)，即使僅僅為了消除這種阻力，也需要進(jìn)行“第二次革命”意義上的改革，舍此不會(huì)有其他的通向法治民主的道路。在資本主義法治民主的形成過(guò)程中，不少國(guó)家都經(jīng)歷了這種形式的“第二次革命”（如英國(guó)的“光榮革命”），有的國(guó)家甚至經(jīng)歷了第三次、第四次“革命”（如法國(guó)1789年革命后又經(jīng)歷了1830年和1875年的政治改革，在此之后，法治民主才算穩(wěn)定了下來(lái)）。在我國(guó)，從新中國(guó)成立初期的國(guó)情看，當(dāng)時(shí)形成的人治民主基本上不具備向法治民主轉(zhuǎn)變的條件，所以法治民主只能在“第二次革命”或“第三次革命”的過(guò)程中形成和鞏固。

二、法治民主的基本特征

所謂法治民主，是指用法治方法實(shí)行的民主。從民主方略的角度看，它與人治民主是對(duì)立、對(duì)稱的概念。從古往今來(lái)的實(shí)踐看，法治民主主要有下列基本特征：

（一）用法律來(lái)集中和反映人民的意志（在不同社會(huì)形態(tài)下其具體內(nèi)容不同），并按照“服從法律的人民就應(yīng)當(dāng)是法律的創(chuàng)制者”^[3]的精神與要求來(lái)制定法律

雖然法治就是法的統(tǒng)治，但法治民主卻不是一般所說(shuō)的法的統(tǒng)治，而是由人民用自己間接或直接制定的法律來(lái)統(tǒng)治自己。所以法治民主所依之法絕不能是在極少數(shù)人操縱下走走過(guò)場(chǎng)、只沾上一點(diǎn)民主油彩的法律，而應(yīng)當(dāng)是按現(xiàn)代法治國(guó)家公認(rèn)的能夠較準(zhǔn)確集中和反映國(guó)民公意的民主程序制定的法律。產(chǎn)生這樣的法律所需要的程序保障分代議機(jī)關(guān)立法和公民直接立法兩種情況而有所不同。在代議機(jī)關(guān)立法的情況下，法律在多大程度上反映人民的公意和利益，從根本上取決于代議機(jī)關(guān)本身的民意基礎(chǔ)是否深厚和代表性的強(qiáng)弱。因此，特別需要強(qiáng)調(diào)采用普遍、直接的競(jìng)爭(zhēng)性的選舉和非壟斷的正式代表候選人提名制度，這是民主立法的基礎(chǔ)性保障。

（二）法律至上

在法治社會(huì)，只有法律是國(guó)民共同意志的體現(xiàn)或公意的記載，其他有關(guān)形式都不具備這種地位。在一個(gè)國(guó)家，除了國(guó)民的共同意志，還有許許多多的意志，但與國(guó)民的共同意志相比，后者都只是個(gè)別意志或國(guó)民中一部分人的意志，其中包括有權(quán)威的領(lǐng)袖人物個(gè)人的意志、執(zhí)政黨的意志、一部分國(guó)民的意志、法人和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的意志，等等。這些個(gè)別意志在經(jīng)由法定程序被確認(rèn)為法律之前，都不能也沒(méi)有根據(jù)被看做國(guó)民的共同意志，既不能等同于記載國(guó)民共同意志的法律，更不能凌駕于法律之上。因?yàn)樵谶@種情況下全體國(guó)民既未親自也未通過(guò)代表對(duì)它們表示贊同，它們只是國(guó)民中部分的意志，其地位低于體現(xiàn)國(guó)民公意的法律。

這個(gè)道理表明，在一個(gè)法治國(guó)家，必須確認(rèn)和保障法律至高無(wú)上的地位，否則就談不上真正的法治。因?yàn)槟骋粋€(gè)人、某一個(gè)組織、某一部分人的意志如果能排斥法律或駕于法律之上，那就只能表明這個(gè)人、這個(gè)組織、這部分人的意志在國(guó)家生活中起決定作用，而不是體現(xiàn)國(guó)民公意的法律在統(tǒng)治。說(shuō)清了這一點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)生活中我們往往不能不面對(duì)的一些理論難題在法理上立即迎刃而解。這些難題包括：黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威與法律的權(quán)威孰高孰低的問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的政策與法律的關(guān)系問(wèn)題，法律與其他規(guī)范性文件之間的效力等級(jí)問(wèn)題等等。在我國(guó)，只有在法律至上的原則下解決好這些問(wèn)題，才有可能從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化，使它真正不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。

（三）國(guó)家權(quán)力受憲法和法律限制

這一條的含義相當(dāng)于西方所說(shuō)的“權(quán)力受限制的政府”或“有限政府”原則。意思是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力（具體而言是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)）不是固有的、絕對(duì)的，它的直接來(lái)源只能是法律，應(yīng)當(dāng)受憲法、法律的限制。在這方面，托馬斯·潘恩有一段話對(duì)于理解社會(huì)主義法治民主也是適用的，他說(shuō)：“一切管理國(guó)家的權(quán)力必定有個(gè)開(kāi)端。它不是授予的就是僭取的。此外別無(wú)來(lái)源。一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭取的權(quán)力都是篡奪。時(shí)光并不能改變兩者的性質(zhì)”。結(jié)合今天的情況看也就是說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員的職權(quán)要有憲法和法律根據(jù)，一切超越憲法和法律的授權(quán)行使的權(quán)力都屬于從人民那里篡奪的權(quán)力，是侵犯人民權(quán)利的結(jié)果。在這個(gè)意義上，托馬斯·潘恩還說(shuō)過(guò)：“政府如果沒(méi)有憲法就成了一種無(wú)權(quán)的權(quán)力了?！?sup>[4]同理，按法治民主的性質(zhì)，國(guó)家機(jī)關(guān)或它的官員行使的職權(quán)如果沒(méi)有憲法和法律的根據(jù)，這種職權(quán)也就成了一種“無(wú)權(quán)的權(quán)力”。從人民方面看，情況則不一樣。正如張友漁先生指出的，對(duì)于人民“只要不違憲，不違法……任何人民都將享有充分自由，不受限制，不受侵犯”^[5]。因?yàn)榉蓮母旧险f(shuō)是保障人民權(quán)利、限制國(guó)家權(quán)力的。

在法律上和制度上確認(rèn)國(guó)家權(quán)力限于憲法和法律授予的范圍，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員超越權(quán)限從事職務(wù)活動(dòng)是違憲、違法行為，并明確相應(yīng)的法律責(zé)任，已成為我國(guó)法治民主建設(shè)的緊迫課題。權(quán)力無(wú)限、權(quán)力至上、權(quán)力萬(wàn)能在我國(guó)似乎歷來(lái)如此，這種狀況在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期達(dá)到了此前數(shù)十年未有之極致。近20年來(lái)，情況已明顯有所緩解，但問(wèn)題遠(yuǎn)未從根本上解決。這個(gè)問(wèn)題如果不能從法律和制度上解決，社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)都將受到相當(dāng)程度的負(fù)面影響。我們不妨回憶一下1998年5月前后中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目展示的兩個(gè)實(shí)例：其一是在某縣將“改廁所”定為全縣中心工作，層層強(qiáng)制，弄得全縣雞飛狗跳，平民百姓叫苦連天，老老少少不得安生的報(bào)道；另一個(gè)例子是西北某縣縣政府強(qiáng)迫農(nóng)民一律種地膜玉米，弄得民怨沸騰的報(bào)道。這種報(bào)道對(duì)于揭露和解決具體問(wèn)題無(wú)疑有積極意義。但遺憾的是，電視臺(tái)對(duì)此只是按“不妥”、“不適當(dāng)”的批評(píng)口徑定調(diào)。實(shí)際上，這兩個(gè)事例顯示的問(wèn)題比這種批評(píng)口徑所能夠包含的意味要嚴(yán)重得多。憲法第107條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！弊鳛榉▽W(xué)工作者，我們應(yīng)該問(wèn)的是：在憲法的這個(gè)條款下，法律授予有關(guān)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)難道如此之大，以至于它們能夠運(yùn)用這樣廣泛的手段，這樣深入、具體地干涉老百姓的個(gè)人生活和生產(chǎn)活動(dòng)？如果按憲法、法律和有關(guān)解釋規(guī)則，行政機(jī)關(guān)的確有這么大的權(quán)力，那么憲法、法律的有關(guān)條款和相應(yīng)的解釋規(guī)則是否符合法治民主的精神與公認(rèn)的限權(quán)憲法^[6]的原則？公民還有多少權(quán)利和自由可供保障？這類做法如何能同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)？另一方面，如果這些地方國(guó)家機(jī)關(guān)超越了權(quán)限，侵害了公民的權(quán)利和自由（國(guó)家機(jī)關(guān)超越權(quán)限必然侵害公民的權(quán)利與自由），哪種法律和制度足以真正使越權(quán)的行為無(wú)效，使權(quán)利受侵害者得到賠償？現(xiàn)有的行政訴訟和行政賠償制度對(duì)于“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目報(bào)道的國(guó)家機(jī)關(guān)的那類行為，實(shí)際上無(wú)能為力，而那類行為在我國(guó)有深厚的歷史基礎(chǔ)，在現(xiàn)實(shí)中是比較普遍、比較常見(jiàn)的現(xiàn)象。除提到的例子外，亂攤派、亂罰款、亂收費(fèi)也是其中較典型的表現(xiàn)。它們的共同特點(diǎn)是行政權(quán)力超出法定的范圍，侵害公民的合法權(quán)利。這類現(xiàn)象與法治民主格格不入。

在我們這樣民主傳統(tǒng)、法治傳統(tǒng)少，封建專制遺毒嚴(yán)重的國(guó)家，搞法治民主應(yīng)當(dāng)特別注意從法律和制度上限制國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，防止公民、法人和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益受侵害。為達(dá)到這個(gè)目的，一方面要進(jìn)一步明確和加重侵權(quán)者的相應(yīng)政治、法律責(zé)任，另一方面要賦予公民、法人和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織以更有效的抑制國(guó)家機(jī)關(guān)非法侵害其權(quán)利的手段。此外，還有一個(gè)在理論上、指導(dǎo)思想上更加明確限權(quán)憲法或有限政府原則的問(wèn)題。

（四）已制定的法律得到嚴(yán)格實(shí)施

洛克說(shuō)過(guò)：“法律不是為了法律自身而制定的，而是通過(guò)法律的執(zhí)行成為社會(huì)的約束，使國(guó)家的各部分各得其所，各盡其應(yīng)盡的職能；如果法律不能被執(zhí)行，那就等于沒(méi)有法律；而一個(gè)沒(méi)有法律的政府，我以為是一種政治上的不可思議的事情，非人類的能力所能想象，而且是與人類社會(huì)格格不入的。”^[7]如果已制定的法律得不到嚴(yán)格實(shí)施，其結(jié)果比沒(méi)有法律好不了多少，在某些方面會(huì)比沒(méi)有法律更糟。因?yàn)檫@樣不僅不能實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)治，反而會(huì)遭致國(guó)民對(duì)法律本身的不敬和藐視。

嚴(yán)格實(shí)施法律關(guān)鍵是要解決好讓執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員守法，尤其是守憲法的問(wèn)題。我國(guó)憲法第五條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！狈擅媲叭巳似降龋胤ㄒ岔毴绱?。歷史證明，公民不守法的問(wèn)題比較好解決，危害性相對(duì)較小；執(zhí)政黨或國(guó)家機(jī)關(guān)不守法的問(wèn)題很難解決，危害性往往特別大。在執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員守法方面，近20年來(lái)狀況有明顯的進(jìn)步，但問(wèn)題遠(yuǎn)未得到根本的解決。例如，鄧小平同志先后批評(píng)過(guò)的以黨代政（“政”在這里取廣義，相當(dāng)于國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱）、以黨治國(guó)的現(xiàn)象（或遺毒）仍未完全解決。解決不了這類具體問(wèn)題，嚴(yán)格實(shí)施法律就往往成為一句空話。

嚴(yán)格實(shí)施法律還有一個(gè)真正按人人平等原則適用法律、其中首先是適用憲法的問(wèn)題。對(duì)法律適用，學(xué)術(shù)界談得很多，這里只想強(qiáng)調(diào)一下憲法適用。對(duì)于法律適用一詞，有像本文這樣作廣義解釋的，有作狹義解釋的，但我國(guó)學(xué)術(shù)界表現(xiàn)出的共同傾向是講法律適用將憲法適用排除在外，只講行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的司法。這在某種程度上說(shuō)是舍本逐末。可能有的同志認(rèn)為，憲法的內(nèi)容都具體體現(xiàn)在法律中，只要行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律，憲法也就間接得到了貫徹執(zhí)行。這種看法是不正確的，因?yàn)閼椃ǖ暮芏鄡?nèi)容并未或尚未體現(xiàn)在法律中，即使有關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)在法律中，這些法律也不能由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)來(lái)貫徹執(zhí)行，而只能由人民代表機(jī)關(guān)來(lái)貫徹執(zhí)行。這方面最明顯的例子莫過(guò)于我國(guó)憲法關(guān)于人民代表機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施，監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)，保證憲法、法律遵守和執(zhí)行的內(nèi)容。而恰恰是這些方面對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治民主有基礎(chǔ)性意義。從實(shí)際情況看，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)適用憲法的情況雖然總的看來(lái)是好的，但也不能說(shuō)沒(méi)有失職等問(wèn)題。就拿行使監(jiān)督權(quán)、保證憲法、法律遵守和執(zhí)行的情況來(lái)看吧。一方面，憲法明確規(guī)定了各政黨都必須遵守憲法和法律，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，地方各級(jí)人大和縣以上各級(jí)人大的常委會(huì)，都負(fù)有保證憲法、法律在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的職責(zé)，執(zhí)政黨的章程也明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；但另一方面，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)于執(zhí)政黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守憲法、法律的情況，在實(shí)踐中卻存在監(jiān)督不到位的情況。這顯然不符合憲法有關(guān)規(guī)定和精神，也不利于改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。法治民主講求法的統(tǒng)治，從根本上說(shuō)是憲法的統(tǒng)治，故應(yīng)著重解決憲法適用中的類似問(wèn)題。

三、適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段基本情況，推進(jìn)社會(huì)主義法治民主

現(xiàn)階段我國(guó)的民主發(fā)展水平可用民主內(nèi)容、民主形式和民主方略三個(gè)方面來(lái)綜合衡量，衡量結(jié)果就構(gòu)成從民主發(fā)展水平上直接說(shuō)明現(xiàn)階段基本情況的三點(diǎn)估計(jì)。

第一，在民主內(nèi)容方面，最基本的東西已經(jīng)有了。嚴(yán)格地說(shuō)是在遭到了長(zhǎng)期嚴(yán)重破壞之后恢復(fù)和逐步發(fā)展了，但迄今為止還不豐富、不充分。民主內(nèi)容有不同的認(rèn)定方式，綜合起來(lái)看主要是指人民的國(guó)家權(quán)力所有權(quán)的形成和人民對(duì)國(guó)家權(quán)力行使權(quán)的控制，以及公民政治權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)程度。

第二，在民主形式建設(shè)方面，基本框架已搭起來(lái)，但還不健全、不豐富，還不能完全適應(yīng)實(shí)現(xiàn)民主內(nèi)容和促進(jìn)民主內(nèi)容發(fā)展的要求。在我國(guó)，基本民主形式從根本上說(shuō)，就是人民代表大會(huì)制度，其次是多黨合作的政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度和各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織中勞動(dòng)者參加管理的制度。這些制度的初步形成，是我國(guó)民主形式建設(shè)取得的成就。但我們對(duì)民主形式建設(shè)取得的這些成就不能估計(jì)過(guò)高。原因是，這些形式本身還很不完善，因而其民主內(nèi)容促進(jìn)功能遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)，有待于在堅(jiān)持的前提下逐步改進(jìn)，這是一方面；另一方面，這些形式在種類上尚欠豐富，其他國(guó)家早已有之的一些民主形式我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有，如創(chuàng)制復(fù)決等直接民主形式就是我國(guó)應(yīng)有但還沒(méi)有的。

第三，在民主方略的選擇和應(yīng)用方面，現(xiàn)階段才剛剛決意走法治民主的正軌。較之前的兩個(gè)方面來(lái)看，我國(guó)在民主方略的形成和運(yùn)用方面水平更低一些、問(wèn)題更多一些。民主建設(shè)的方略從根本上說(shuō)只有人治和法治兩種，非此即彼。我國(guó)有數(shù)千年人治專制傳統(tǒng)，長(zhǎng)期以來(lái)政府和人民雙方都習(xí)慣于人治，在推翻了專制統(tǒng)治走上了民主道路之后還繼續(xù)沿用人治方法，以致一度幾近從內(nèi)容和形式兩方面毀滅了這種民主。值得慶幸的是，在經(jīng)歷了“文革”那樣的巨大歷史災(zāi)難之后，我們終于逐漸認(rèn)識(shí)到人治的危害和法治的必然性，確定了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的民主方略。相信歷史會(huì)證明，這是中國(guó)民主發(fā)展史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)和里程碑。

以上三點(diǎn)估計(jì)反映的事實(shí)構(gòu)成現(xiàn)階段我國(guó)在民主建設(shè)方面的基本情況。它表明，在中國(guó)這塊土地上搞法治民主已有了一些基礎(chǔ)，但未來(lái)的路還十分艱難、漫長(zhǎng)。在現(xiàn)階段，不僅各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層中會(huì)有很多人不習(xí)慣、不愿按受法治民主的方法，普通公民中也會(huì)有相當(dāng)一部分人難以適應(yīng)。尤其是，改變民主方法意味著改變利益乃至財(cái)富分配的格局，在客觀上將減損一部分人的既得利益或預(yù)期利益，這部分人難免會(huì)千方百計(jì)地對(duì)法治民主的進(jìn)程加以阻礙。在平常時(shí)期，這種阻礙力量不會(huì)太大，一般不會(huì)使中國(guó)走向法治民主的歷史進(jìn)程中斷。

對(duì)法治民主和人們走法治之路的決心的真正考驗(yàn)不是平常時(shí)期，而在出現(xiàn)非常事態(tài)的時(shí)候。因?yàn)樵谶@樣的時(shí)候，伴隨著非常事態(tài)的往往是某種特別困難或艱難的局面。歷史事實(shí)證明，出現(xiàn)這種情況時(shí)，通常會(huì)形成一些比平時(shí)強(qiáng)有力得多的來(lái)自社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活乃至輿論的壓力，要求或鼓吹將人治作為一種反危機(jī)措施來(lái)運(yùn)用。此時(shí)，如果社會(huì)總的法治意識(shí)不強(qiáng)，從法治民主退回到人治甚至專制就難以避免。例如在資本主義民主的條件下，20世紀(jì)30年代的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)各國(guó)民主制度的強(qiáng)勁沖擊就將法治和民主傳統(tǒng)少的德、意等國(guó)由法治民主國(guó)家變成了法西斯獨(dú)裁國(guó)家；英國(guó)等國(guó)雖也受到了沖擊，但由于法治和民主傳統(tǒng)較深厚，挺住了，沒(méi)有根本性的變化。又如在社會(huì)主義國(guó)家，1956年我國(guó)“反右”擴(kuò)大化嚴(yán)重破壞了法制，顯然也與當(dāng)年匈牙利事件在一部分人心中引起驚懼不無(wú)關(guān)系。

從現(xiàn)階段的基本情況看，要義無(wú)反顧地沿法治民主的道路走下去需要真正解決這樣一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題：①人治從根本上說(shuō)與民主不能相容，人治民主必然或遲或早走到民主的反面；②在任何時(shí)候、任何情況下，回到人治都沒(méi)有前途，歷史絕不能倒退；③法治民主也有其需付出的成本或代價(jià)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該有清楚的思想準(zhǔn)備，不懂得這一點(diǎn)，人們?cè)诜ㄖ沃飞弦挥龃煺劬涂赡艹酥畏较蛲丝s；④法治民主之路要立足國(guó)情又改變國(guó)情，不能遷就現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人治形式或人治積習(xí)。

原載《法律科學(xué)》，1998年第6期。

【注釋】

[1]劉作翔、肖周錄：《跳出“周期率”，要靠民主，更要靠法治》，《中國(guó)法學(xué)》，1995年第2期。

[2]黃稻：《如何看待法治問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》，1996年第4期。

[3]盧梭：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書(shū)館，1980年，第52頁(yè)。

[4]《潘恩選集》，商務(wù)印書(shū)館，1981年，第250頁(yè)。

[5]《張友漁文選》（上卷），法律出版社，1997年，第303頁(yè)。

[6]“所謂限權(quán)憲法系指為立法機(jī)關(guān)規(guī)定一定限制的憲法”（《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書(shū)館，1980年，第392頁(yè)）。事實(shí)上，即使沒(méi)有條文直接規(guī)定對(duì)立法機(jī)關(guān)的限制，立憲的目的、憲法本身，以及憲法對(duì)于權(quán)限的劃分也都構(gòu)成對(duì)立法機(jī)關(guān)的限制。因此，一切真實(shí)的憲法都是限權(quán)憲法。

[7]洛克：《政府論》，商務(wù)印書(shū)館，1967年，第132頁(yè)。