6.4.3　改革土地管理體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場

1）進一步完善現(xiàn)有土地制度

人多地少是江蘇的突出省情，嚴格土地管理，完善土地制度，既是貫徹科學發(fā)展觀，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的長遠之計，也是維護當前城市化穩(wěn)步推進的前提條件。

首先，進一步完善耕地保護制度。江蘇在土地后備資源十分有限的前提下，城市化過程中建設占用耕地量又相對較大，因此，要完善耕地保護制度，嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度，采取區(qū)域占補統(tǒng)一平衡，異地有償調(diào)劑措施，確保糧食安全，保證地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

第二，完善征地補償和安置制度。通過完善征地補償辦法、妥善安置被征地農(nóng)民、健全征地程序和加強對征地實施過程監(jiān)管，規(guī)范征地拆遷行為，杜絕開發(fā)商圈地囤積，逐步完善市場化的拆遷賠償機制，切實保障被征地農(nóng)民的利益。

第三，完善土地儲備制度。一要加快土地儲備立法，保障土地儲備制度順利運行、土地儲備規(guī)劃目標順利實施；二要通過建立土地儲備基金、發(fā)行土地儲備債券、實行換地權益書制度等，大量吸納社會資金參與土地儲備，降低土地儲備資金成本，分散土地儲備資金風險；三要努力轉變儲備方式由粗放到集約，走平緩發(fā)展之路。

第四，大力推進節(jié)約、集約用地。嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，禁止閑置土地，同時加大稅收調(diào)節(jié)力度，提高土地保有成本，杜絕圈地囤積發(fā)橫財，強化政府對土地市場的宏觀管理，嚴格執(zhí)行土地利用計劃，完善土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控機制。

2）探索建立城市化過程中的集體土地供給制度

伴隨著江蘇城市化進程的快速推進和房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，近年來在許多城鎮(zhèn)，尤其是蘇南地區(qū)（如蘇州）的城郊結合部，出現(xiàn)了農(nóng)村土地自發(fā)（或隱性）變?yōu)榻ㄔO用地并進入市場流通的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象使耕地保護受到威脅，土地市場受到很大沖擊，對城市化的健康有序推進極為不利。必須把農(nóng)村集體建設用地納入規(guī)范化、法制化管理軌道，從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場和價格雙軌，順應城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢，在嚴格用途管理的前提下，允許農(nóng)村土地流轉，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。

首先，實行農(nóng)村集體建設用地所有權和使用權分離制度，在保留集體建設用地所有權不變的前提下，允許集體建設用地進入市場流轉?？梢詫嵭屑w建設用地使用權有償、有限期流轉的土地使用制度。

其次，要明確區(qū)分征地補償性質(zhì)。要在征用農(nóng)村集體土地時，明確公益性質(zhì)和非公益性質(zhì)、征用和征購的區(qū)別。征用作為行政強制行為，應嚴格限定大型基礎設施用地和公益性用地的范圍；而一般的大量的經(jīng)營性用地應采用征購形式，并分別確定對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的補償。

最后，要改革征地補償標準。在制定征地補償標準時，既要考慮農(nóng)民取得未來收益、勞動力安置等因素，又要考慮對農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的土地發(fā)展權補償，雖然土地發(fā)展權是土地所有權的一部分，但土地發(fā)展權的產(chǎn)生是因城市規(guī)劃而產(chǎn)生的，對土地發(fā)展權的補償部分應在政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶間合理分配。

3）改革農(nóng)村宅基地使用制度，推進城鄉(xiāng)一體化

江蘇作為全國城市化快速推進的地區(qū)之一，尤其是蘇南地區(qū)已經(jīng)進入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的階段，改革農(nóng)村居住用地制度是江蘇當前推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展在用地制度上的又一個突破，旨在促進農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)體制差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，在市場經(jīng)濟主導的現(xiàn)代農(nóng)村，廣泛存在著宅基地使用方面的問題。如產(chǎn)權不清，一戶多宅且戶均宅基地面積過大，過度建房侵占耕地，空置嚴重形成空心村，不能合法抵押和流轉置換成為農(nóng)民的進城資本等現(xiàn)象。

隨著江蘇農(nóng)村城市化和現(xiàn)代化的推進，農(nóng)村住宅用地制度必須與農(nóng)村社區(qū)建設相適應；必須打通城鄉(xiāng)住宅用地市場，推進新農(nóng)村建設；必須解決農(nóng)民多余宅基地和多余房屋的合理流轉問題，提高宅基地和農(nóng)村房屋的利用率，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。