二、土地開(kāi)發(fā)及對(duì)名城土地儲(chǔ)備的影響

近年來(lái)，以“保護(hù)老城風(fēng)貌，疏散老城的功能，建設(shè)現(xiàn)代化新區(qū)”為目標(biāo)，以“一城三區(qū)”建設(shè)為重點(diǎn)，加快建設(shè)河西新城，仙林、東山和江北三個(gè)新區(qū)，在一定程度上疏解了老城過(guò)多的人口，調(diào)整了與老城不協(xié)調(diào)的工廠和設(shè)施，對(duì)老城起到了很好的保護(hù)作用。但是，南京土地利用與儲(chǔ)備管理在引導(dǎo)歷史文化名城建設(shè)的同時(shí)，也因高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)使古老的城市難以承受現(xiàn)代功能的重壓，千百年的傳統(tǒng)風(fēng)貌正在被“現(xiàn)代文明”所吞噬，給歷史文化名城建設(shè)帶了一定的影響。

1.主要問(wèn)題

（1）名城保護(hù)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃未能有效銜接。歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃都涉及土地資源的合理利用問(wèn)題，故歷史文化名城對(duì)環(huán)境風(fēng)貌、歷史文化保護(hù)區(qū)、文物古跡等的保護(hù)不可避免地要落到土地這個(gè)重要的載體上。然而在現(xiàn)實(shí)生活中由于規(guī)劃編制現(xiàn)狀、職能、成長(zhǎng)階段、成熟度，編制部門(mén)、基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計(jì)方法的不一致，導(dǎo)致兩者不能有效地銜接，阻礙了土地資源的有效利用與歷史文化名城的保護(hù)。近20年來(lái)，南京市不斷修改完善了歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃，拓展了歷史文化資源點(diǎn)的規(guī)劃，適時(shí)開(kāi)展重要?dú)v史文化要素和歷史文化集中片區(qū)的保護(hù)規(guī)劃，結(jié)合城市環(huán)境整治工作，編制了歷史文化保護(hù)與整治的實(shí)施性規(guī)劃，建立起了完整的歷史文化資源規(guī)劃保護(hù)體系，并對(duì)各層次的保護(hù)內(nèi)容進(jìn)行了深化和拓展。然而，理性地對(duì)南京市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行一次回顧，可以發(fā)現(xiàn)保護(hù)規(guī)劃對(duì)土地這個(gè)重要載體的布局、分配、利用還不夠重視，關(guān)于土地這方面的內(nèi)容還幾乎沒(méi)有涉及，與土地利用規(guī)劃的銜接考慮更是不夠。

（2）歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的可操作性尚待加強(qiáng)。南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的目標(biāo)是體現(xiàn)南京“著名古都”的城市性質(zhì)和建設(shè)富有文化特色的國(guó)際影響較大的歷史文化名城。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)保護(hù)與控制、利用和展示相結(jié)合，精心保護(hù)歷史文化遺存及其環(huán)境，有效控制歷史遺存周邊建設(shè)，合理利用歷史文化遺存，充分展示歷史文化內(nèi)涵。名城保護(hù)與城市建設(shè)發(fā)展相結(jié)合，通過(guò)保護(hù)名城，促進(jìn)和推動(dòng)城市現(xiàn)代文化的繁榮和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)名城保護(hù)。但在規(guī)劃原則、目標(biāo)、保護(hù)框架和實(shí)施措施里，很少涉及土地利用和開(kāi)發(fā)的相關(guān)事宜，歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃基本上沒(méi)考慮土地利用和開(kāi)發(fā)、土地布局、怎么爭(zhēng)取用地指標(biāo)和提高用地效益等等，所以難以指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的土地開(kāi)發(fā)。

（3）城市現(xiàn)代化建設(shè)要求與名城保護(hù)的矛盾突出。主城既是南京城市現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，也是南京歷史文化名城建設(shè)的核心區(qū)。現(xiàn)代化城市中心所需要的是交通便利、信息通暢、娛樂(lè)豐富、吃住方便，而歷史文化名城所要求的是要保持歷史格局的完整性與真實(shí)性，兩種需求不同的城市功能疊加在同一空間，當(dāng)突出一種功能時(shí)，另一種功能必然受到影響。而南京為使主城區(qū)能夠承載這些現(xiàn)代城市的功能，主城區(qū)的道路不斷地拓寬，原建筑不斷地被拆除，新的現(xiàn)代建筑不斷增多，傳統(tǒng)的歷史風(fēng)貌逐漸在消失。但主城區(qū)內(nèi)的交通阻塞等問(wèn)題仍然沒(méi)有解決，人口也在不斷集聚，為解決主城內(nèi)道路擁堵，主城道路又不斷改造，并已經(jīng)影響到被劃定的歷史文化保護(hù)街區(qū)的風(fēng)貌。如此下去，不但歷史文化名城得不到有效保護(hù)，城市現(xiàn)代化建設(shè)也必然受到一定制約，保護(hù)與建設(shè)的矛盾與日俱增。

（4）歷史文化名城保護(hù)缺少相應(yīng)的法律法規(guī)保障。歷史文化名城保護(hù)是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，牽扯到各群體的利益，沒(méi)有法的強(qiáng)制力進(jìn)行約束，是很難控制利益群體對(duì)歷史文化名城保護(hù)的干擾。雖然南京在規(guī)劃中注意了對(duì)歷史文化名城的保護(hù)，但是在城市改造中，保護(hù)歷史風(fēng)貌的規(guī)劃卻貫徹落實(shí)得很不到位，其根本原因就是缺少法律保障。從全國(guó)來(lái)看，至今還沒(méi)有全國(guó)性的關(guān)于歷史文化名城保護(hù)的法規(guī)。雖然規(guī)劃具有法規(guī)的作用，但不具有法的強(qiáng)制力。因此，不依照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，造成歷史文化名城的破壞的行為不能受到應(yīng)有的處罰，致使突破規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目比比皆是。南京市1989年5月公布施行了《南京市文物保護(hù)條例》。1996年江蘇省人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《南京城墻保護(hù)管理辦法》。此外還出臺(tái)了《南京夫子廟地區(qū)管理規(guī)定》、《南京市中山陵園風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》、《南京市雨花臺(tái)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。然而以上這些地方性法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中比較困難，往往受到各種非正常因素的影響，名城保護(hù)往往要給城市建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)讓步，無(wú)法對(duì)城市建設(shè)加以嚴(yán)格限制。

（5）城市土地開(kāi)發(fā)利用缺乏對(duì)整體歷史環(huán)境的保護(hù)。文物古跡和歷史文化地段是構(gòu)成老城整體風(fēng)貌的代表，可從保護(hù)古都整體格局來(lái)看，獨(dú)立的文物古跡和歷史地段并不能充分反映老城的風(fēng)貌特色，更重要的是保持城市的歷史環(huán)境，只有文物古跡和歷史地段與其周邊見(jiàn)證歷史文化的環(huán)境相融合，與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，成為老城一個(gè)有機(jī)的組成部分，才能從整體上來(lái)展現(xiàn)老城的歷史信息。在現(xiàn)實(shí)生活中，南京城市土地開(kāi)發(fā)利用更多考慮的是收益，對(duì)城市整體歷史環(huán)境的保護(hù)還不夠，所以才出現(xiàn)了城市高樓聳立，建筑密度高，影響了城市的景觀質(zhì)量，破壞了整體歷史環(huán)境的韻味。另外，雖然近年來(lái)南京市名城保護(hù)規(guī)劃中已經(jīng)十分重視無(wú)形文化遺產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題，但無(wú)形文化遺產(chǎn)保護(hù)的力度、廣度和深度還很不夠，可操作性也不強(qiáng)，有不少規(guī)劃還只是停留在原則性的保護(hù)層面，這也在很大程度上影響了歷史文化名城整體形象的塑造。

（6）城市土地開(kāi)發(fā)利用缺乏對(duì)地下文物保護(hù)空間的考慮。在城市化進(jìn)程中，豐富的地下文物遺存正受到嚴(yán)重威脅。一方面，法律法規(guī)及規(guī)劃對(duì)城市地下文物保護(hù)的制度建設(shè)不夠完善，保護(hù)工作缺少明確的依據(jù)；另一方面，一些部門(mén)和單位缺乏保護(hù)地下文物空間的意識(shí)，盲目施工，導(dǎo)致地下文物遭到破壞的事件時(shí)有發(fā)生，文物未能得到最有效的保護(hù)。特別是近年來(lái)，城市土地日趨緊張，用地壓力劇增，集約利用的呼聲很高。城市規(guī)劃者、開(kāi)發(fā)商往往提高容積率來(lái)增加集約度，緩解以上壓力。向地下要空間，向地下發(fā)展成了一項(xiàng)重要的措施。然而，地下文物保護(hù)空間由于缺少法規(guī)的約束，往往遭到破壞，影響了歷史文化名城建設(shè)。目前，南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃逐漸關(guān)注到了這個(gè)問(wèn)題，然而還沒(méi)有對(duì)地下文物保護(hù)空間的保護(hù)反映到規(guī)劃中，以至于發(fā)生地下文物被破壞的事。另外，在舊城內(nèi)成片改造時(shí)，保護(hù)規(guī)劃未對(duì)地下文物作出保護(hù)要求，以致在改造時(shí)損害文物的事情常有發(fā)生。

2.原因剖析

（1）規(guī)劃因素。南京市土地利用規(guī)劃是指導(dǎo)南京市土地利用的總體方針，其制定的全市土地利用總體目標(biāo)是:實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，略有增加；保護(hù)好基本農(nóng)田；保障城鎮(zhèn)蔬菜及副食品的供應(yīng)；嚴(yán)控城鎮(zhèn)用地規(guī)模，挖掘村莊用地潛力；優(yōu)化主城用地結(jié)構(gòu)；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。顯然，南京市土地利用規(guī)劃是以保護(hù)耕地和基本農(nóng)田為核心目標(biāo)，適當(dāng)?shù)叵拗平ㄔO(shè)用地。土地利用規(guī)劃的目標(biāo)中沒(méi)有體現(xiàn)針對(duì)名城建設(shè)中土地利用管理方面的目標(biāo)，為此對(duì)歷史文化名城中的土地利用不能提供指導(dǎo)，導(dǎo)致了歷史文化名城建設(shè)土地利用存在一系列問(wèn)題。另外，歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃分屬于規(guī)劃、文保部門(mén)和國(guó)土部門(mén)進(jìn)行編制，在編制時(shí)由于利益不同、保護(hù)目的差異、協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致兩者不能有效銜接。其次，在針對(duì)老城的各項(xiàng)規(guī)劃中，關(guān)于用地方面的規(guī)劃缺少與土地利用規(guī)劃的銜接。在《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》的總則中提到“《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》（2005深化版）是以《南京城市總體規(guī)劃（1991—2010）》、《南京老城保護(hù)與更新規(guī)劃（2002年）》以及《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃（2003年）》為依據(jù)”?！丁茨暇v史文化名城保護(hù)規(guī)劃〉設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)》提到其規(guī)劃依據(jù)有“《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（1990年）、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（2002年）、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》（2003年）、建設(shè)部《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》（GB　50357—2005）、建設(shè)部《城市紫線管理辦法》（建設(shè)部第119號(hào)令）（2004年）、《江蘇省文物保護(hù)條例》（2004年）、《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》（2001年）、《南京市地下文物保護(hù)管理規(guī)定》（2004年）、《南京市重要近現(xiàn)代建筑和近現(xiàn)代建筑風(fēng)貌區(qū)保護(hù)條例》（2006年）、《南京市城市總體規(guī)劃（調(diào)整）》（2001年）和其他相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范”。由此可見(jiàn)，歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的制定沒(méi)有直接依據(jù)南京市土地利用方面的規(guī)劃，因此兩者之間必然不能達(dá)到很好的銜接。此外，各項(xiàng)規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)，很多對(duì)土地利用的規(guī)定是原則性的，難以指導(dǎo)具體的老城保護(hù)與建設(shè)文化名城的具體工作。

（2）制度因素。從政府決策者和大眾的思想觀念看，由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，加上國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在政策、法規(guī)上的大力支持，社會(huì)上普遍形成了只追求GDP增長(zhǎng)，忽視文化保護(hù)的觀念。這主要是由于黨和政府在保護(hù)歷史文化名城這方面的宣傳力度不足，政府在決策中雖然把名城保護(hù)放在重要位置考慮，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)矛盾較突出，在政策制度安排方面，往往更多傾向于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。其次，從名城保護(hù)的組織體系看，歷史文化名城的保護(hù)是各級(jí)政府的責(zé)任。具體從事歷史文化名城保護(hù)的文物、規(guī)劃行政部門(mén)在實(shí)際工作中，常常是力不從心，亟須進(jìn)一步將南京歷史文化名城的保護(hù)作為政府各部門(mén)和全社會(huì)的責(zé)任，加強(qiáng)各行政部門(mén)的協(xié)作，特別是建設(shè)部門(mén)、經(jīng)濟(jì)部門(mén)形成保護(hù)合力。政府提出的以政府部門(mén)保護(hù)為主，社會(huì)團(tuán)體、群眾組織共同保護(hù)的體系尚未建立。社會(huì)力量參與程度低，群眾保護(hù)的力度不夠，目前仍處在單一的部門(mén)保護(hù)的階段。另外，尚未建立發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)與歷史文化名城保護(hù)相結(jié)合的制度。發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是把歷史文化名城的文化資源轉(zhuǎn)化為商品的根本途徑。文化產(chǎn)業(yè)的成功發(fā)展，反過(guò)來(lái)對(duì)歷史文化名城又是一種提升和增值。旅游產(chǎn)業(yè)布局未能最大限度地體現(xiàn)南京歷史文化的個(gè)性與光彩；以廣播電視、文化出版、文化旅游、文化藝術(shù)、文化信息等行業(yè)為支柱的文化企業(yè)發(fā)展框架尚未形成。由于未把名城保護(hù)與各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很好地聯(lián)系起來(lái)，城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等與名城保護(hù)的沖突顯得過(guò)于激烈。

（3）法律因素。從《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（1982年）、《南京市城墻保護(hù)管理辦法》（1997年）、《江蘇省歷史文化名城、名鎮(zhèn)保護(hù)條例》（2002年）的出臺(tái)時(shí)間可以看出，我國(guó)在這方面客觀上立法保護(hù)開(kāi)始得較晚，并且至今國(guó)家尚未出臺(tái)有關(guān)歷史文化名城保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。地方性法規(guī)中，本文提到的有《南京市文物保護(hù)條例》、《南京城墻保護(hù)管理辦法》、《南京夫子廟地區(qū)管理規(guī)定》、《南京市中山陵園風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》、《南京市雨花臺(tái)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》。這些法規(guī)多是從具體景區(qū)或文化名城保護(hù)的某項(xiàng)工作的角度制定的，缺少有針對(duì)性、綜合性的文化名城保護(hù)方面的法律法規(guī)，另外，保護(hù)歷史文化名城非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面，尚處于無(wú)法可依的狀態(tài)?？傮w上看，南京的文化名城保護(hù)處于缺少法律的規(guī)范與保障的狀態(tài)。同時(shí)文化名城保護(hù)中的土地利用也缺少法律規(guī)范，特別是土地利用過(guò)程中涉及的整體歷史環(huán)境的保護(hù)、地下文物保護(hù)空間和非物質(zhì)歷史文化遺產(chǎn)載體等的保護(hù)，現(xiàn)在所能依據(jù)的主要是各項(xiàng)規(guī)劃中對(duì)于這方面的規(guī)定。由于各項(xiàng)規(guī)劃的銜接度不夠，且規(guī)劃不具有法的強(qiáng)制力，因而亟須有針對(duì)性的法律法規(guī)出臺(tái)。

（4）政策因素。在老城改造、秦淮河整治及各種交通建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，對(duì)一定范圍內(nèi)的土地提出了專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備、捆綁運(yùn)作的要求（有的是資金捆綁，有的是土地捆綁），以期通過(guò)捆綁儲(chǔ)備地塊來(lái)籌措建設(shè)改造所需資金，平衡資金需求，從而對(duì)土地儲(chǔ)備提出需求。如2004年城市建設(shè)計(jì)劃，以各類(lèi)交通項(xiàng)目為主題帶動(dòng)的土地儲(chǔ)備面積超過(guò)2　000公頃，其中，水路“秦淮河”整治需補(bǔ)償土地200公頃，“地鐵二號(hào)線”建設(shè)需補(bǔ)償土地1　078公頃，鐵路沿線整治補(bǔ)償用地約100公頃，沿城際交通走廊的“綠色南京”建設(shè)補(bǔ)償用地150公頃。這種土地利用和儲(chǔ)備模式在為城市建設(shè)籌集大量建設(shè)資金、改善城市形象的同時(shí)，也存在很多不足，增加了城市尤其是老城的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，在一起程度上破壞了整個(gè)歷史文化名城的整體格局。