中西兩種城市土地管理思想的相互影響發(fā)展_近代上海城市管理思想（1843-1949）

第三節(jié)　中西兩種城市土地管理思想的相互影響發(fā)展

上海開埠，租界設(shè)立，西方思潮包括法權(quán)理論、產(chǎn)權(quán)觀念、契約意識(shí)等大量涌入，這些西方文化在傳播過程中，與中國傳統(tǒng)觀念交流、沖突、融合，不僅影響了人們的生活方式、生活習(xí)慣，還作為一種外部沖擊力量，激發(fā)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部所蘊(yùn)涵而又被制約難以擴(kuò)張的因素，在內(nèi)外因素的共同作用下導(dǎo)致了近代上海的制度變遷，在這種變遷過程中，也不僅體現(xiàn)為租界的示范作用對(duì)華界的重大影響，還體現(xiàn)為西方制度的植入過程中，對(duì)于本土文化的適應(yīng)、吸收及融合。制度是思想的反映，西方制度的移入與華界制度的變遷，正是兩種管理思想相互影響發(fā)展的結(jié)果，本節(jié)將在上一節(jié)對(duì)制度分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從探討制度思想淵源的角度，概括地指出近代上海城市土地管理思想的總體特征——兩種思想的相互影響發(fā)展。

一、租界土地管理思想的中、西淵源考察

永租制是近代上海一種特殊的城市土地制度，如上節(jié)所述，它乃是外國人在上海以永租的形式占取土地的一種土地制度，其存在方式并不是一部法律規(guī)章，而是具體體現(xiàn)于《土地章程》及所發(fā)放的土地產(chǎn)權(quán)憑證——道契之中。永租制的最初確立是中、英雙方反復(fù)談判的結(jié)果，其之所以能成為一種為中、英雙方所接受的制度，從其思想淵源考察，是與雙方各自的習(xí)慣、傳統(tǒng)密切相關(guān)的。

（一）永租制所蘊(yùn)涵的中國傳統(tǒng)土地思想淵源考察^[46]

1.對(duì)《土地章程》所蘊(yùn)涵的中國土地思想淵源考察

（1）中國傳統(tǒng)的土地“王有”思想。中英雙方在酌議居留地形式問題時(shí)，英領(lǐng)事巴富爾提出賣絕土地，而不是租地。而“普天之下，莫非王土”的觀念在中國士民中根深蒂固，盡管在我們的傳統(tǒng)土地關(guān)系中已分解出多種權(quán)利，諸如田底權(quán)與田面權(quán)的分離，等等，但從法理上說，全國土地名義上都是屬于皇帝的，若賣絕土地，則皇帝將喪失一部分產(chǎn)業(yè)，并將喪失對(duì)這一部分土地的領(lǐng)土管轄權(quán)，基于這樣的認(rèn)識(shí)，上海道臺(tái)拒絕了英人的買地要求，而接受了當(dāng)時(shí)在江南地區(qū)已經(jīng)普遍存在的租賃制度，所以，確定英方的租賃土地的原則，“王有”思想的根深蒂固是此原則確定的前提條件。

（2）江南流行的以“永佃”的方式進(jìn)行土地交易的思想。租佃制度上之“永佃”至遲于明代中葉就已流行于東南某些省份，明萬歷年間刊刻的民間日用雜書中即收有表明“永佃”關(guān)系的契式，內(nèi)中寫有“不限年月”、“永遠(yuǎn)耕作”等語。從以下兩個(gè)永佃契約范式可看出其基本特征。

某里某人置有晚田某段，坐落某里某處，原計(jì)田若干種，年該苗米若干桶鄉(xiāng)，原有四至分明。今憑某人作保，引進(jìn)某人出賠價(jià)紋銀若干，當(dāng)日交收足訖明白。自給歷頭之后，且佃人自用前去管業(yè)，小心耕作，亦不得賣失界至、移丘換段之類。如遇冬成，備辦一色好谷若干，挑送本主倉使［所〗交納，不致拖欠。不限年月，佃人不愿耕作，將田退還業(yè)主，接取前銀，兩相交付，不致留難。今給歷頭一紙，付與執(zhí)照^[47]。

某宅有田一段，坐落某處，今有某前來承佃，每冬約經(jīng)風(fēng)干凈谷若干，收冬之時(shí)，挑載至本主倉前量稱，不敢升合拖欠。倘遇豐荒，租谷不得增減。永遠(yuǎn)耕作，如佃人不愿耕作，將田退還業(yè)主，不許自行轉(zhuǎn)佃他人，任從業(yè)主招佃，不得執(zhí)占。今欲有憑，立此佃批付照^[48]。

這兩個(gè)契約都是永佃契約，對(duì)于佃主、佃戶的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系都予以了詳細(xì)規(guī)定，可以看出兩者的共同特征包括有：①佃戶負(fù)有按約定交租之義務(wù)；②在履行其義務(wù)的前提下，佃戶能夠“不限年月”、“永遠(yuǎn)耕作”地主土地，地主則不得“增租奪佃”；③地主的變動(dòng)并不影響佃戶地位，即法諺所謂“換東不換佃”、“倒東不倒佃”；④佃戶可以隨時(shí)退佃，但不得自行轉(zhuǎn)佃。清代此種租佃關(guān)系，不僅盛行于東南，而且擴(kuò)展于華北、西北、西南、東北及華南等地，其名稱有“長(zhǎng)耕”、“世耕”、“永耕”、“長(zhǎng)租”、“永佃”、“永遠(yuǎn)耕種”、“永遠(yuǎn)給種”等。作為一種相當(dāng)穩(wěn)定的租佃關(guān)系，“永佃”制的確立與推廣無疑具有重要意義，它意味著土地所有權(quán)和使用權(quán)在一定條件下的長(zhǎng)期分離。

分析《土地章程》，其第九條規(guī)定：“商人租地建房之后，只準(zhǔn)商人稟報(bào)不租，退還押租，不準(zhǔn)原主任意退租，更不準(zhǔn)再議添租價(jià)。商人如有將自租基地不愿居住，全行轉(zhuǎn)租別家，或?qū)⒈久婊胤肿馀c人者，除新蓋房屋或租或賣及墊填等工程費(fèi)自行議價(jià)外，其基地租價(jià)只可照原數(shù)轉(zhuǎn)租，不得格外加增，以免租販取利致令華民借口，均應(yīng)報(bào)明領(lǐng)事官照會(huì)地方官會(huì)同存案”^[49]。從此規(guī)定分析，原業(yè)主不準(zhǔn)“議添租價(jià)”，不準(zhǔn)“任意退租”，且繳納押租，退租時(shí)退還押租的規(guī)定，都可從上面永佃契式中找出類似的規(guī)定。另外，值得注意的是，開埠以前，江南地區(qū)永佃制度之下已經(jīng)存在著土地租賃權(quán)（即田面權(quán)、使用權(quán)）的買賣活動(dòng)，出現(xiàn)了“田面加絕文契”，如下例：

立加絕田面文契，×××因前于××年間，曾將自己坐落××縣×?！翀D×宇圩內(nèi)田面××畝×分×毫×厘，應(yīng)納××倉額或?qū)嵶饷住潦?，憑中×××活頂于×××名下，得過時(shí)值銀通足錢××千文正。今因需用情愿絕賣，議得加絕價(jià)通足錢××文正，當(dāng)日一并收足，不另立收據(jù)。自絕之后，無找無贖，任憑永遠(yuǎn)耕種完租。此田面的系自己絕業(yè)，毫無枝節(jié)爭(zhēng)端，如有等情，賣主理直，與買主無干。此系兩相允恰，各無反悔。欲后有憑，立此加絕田面文契存照^[50]。

這種土地使用權(quán)絕賣文契之存在，說明明清以來物權(quán)的分離現(xiàn)象在江南已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，同時(shí)說明，絕賣并不等同于土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在“永佃制”下也可以是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。這與“永租制”下，對(duì)土地使用權(quán)的長(zhǎng)期獲得是有相通之處的。因此，這種在保有土地所有權(quán)下對(duì)土地使用權(quán)長(zhǎng)期出租的思想，在當(dāng)時(shí)已經(jīng)廣泛流傳并被認(rèn)可，在這樣的思想基礎(chǔ)上，將租界土地長(zhǎng)期出租——“永租”給外人，并收取租金，就不足為奇了。

（3）廣州對(duì)外商的管理思想?！锻恋卣鲁獭返谝粭l規(guī)定：“商人租賃基地，必須地方官與領(lǐng)事官會(huì)同定界，注明步數(shù)畝數(shù)，豎立石柱，如有路徑，應(yīng)靠籬笆豎立，免致妨礙行走，并在石柱上刻明外有若干尺為界，華民報(bào)明本道暨上海廳縣衙門，以憑詳明”^[51]。這條規(guī)定明確確立了“劃定界址”的原則，只準(zhǔn)外商在界址內(nèi)租賃土地。根據(jù)中英《五口通商附粘善后條款》的規(guī)定，來華的英人不能深入中國內(nèi)地，只能在通商口岸的指定地段行走、貿(mào)易，“不許逾越”。軍機(jī)大臣穆彰阿等在核議這一條款時(shí)認(rèn)為，除了對(duì)英人在通商口岸的活動(dòng)范圍加以限制外，對(duì)英人租地建屋的區(qū)域也應(yīng)切實(shí)地限定界址：英人“房屋增減，現(xiàn)在雖難預(yù)定數(shù)額，惟英人居住既有議定界址，其與家屬所居房屋，即將來人數(shù)增減，自不得于界址外別有租賃，別有蓋造，應(yīng)再與切實(shí)要約”^[52]。其本意乃是沿襲以往建立廣州商館時(shí)，對(duì)于外商的管理思想，實(shí)行華洋分居，便于實(shí)行控制。清政府在18世紀(jì)晚期，允許外國商人直接到廣州貿(mào)易，為了不讓外商與華民雜居，“以度交通私弊”，命令負(fù)責(zé)與外商交易的中國行商建筑商館，并命令外商必須在商館內(nèi)租屋居住。據(jù)《中華帝國對(duì)外關(guān)系史》記載，外商及其隨從不得隨意離開商館，不得上街游覽、散步，遇有買賣貨物等必須出館之事，中國行商、通事必須親自陪同，進(jìn)行監(jiān)視。故在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中英談判時(shí)，英國政府力爭(zhēng)在五個(gè)通商口岸“自由居住，不受限制”，其目的之一就是要沖破廣州商館制度，可見廣州制度對(duì)雙方影響之深，所以，在雙方各自的堅(jiān)持下，對(duì)外商的諸多限制被取消，而“劃定界址”在界址內(nèi)才允許租地卻寫進(jìn)了《土地章程》，成為永租制制度體系的重要組成部分，說明開埠前廣州一口通商時(shí)，廣州方面處理外商房屋、土地的思想也是永租制的淵源之一。

2.對(duì)產(chǎn)權(quán)憑證——道契所體現(xiàn)的中國土地思想淵源考察

近代上海土地制度的形成與確立，有幾個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，而《土地章程》無疑是其中最關(guān)鍵的。在具體實(shí)踐方面，《土地章程》公布兩年后出臺(tái)的道契，作為一種新式的土地文契，成為半個(gè)多世紀(jì)上海（主要在租界地區(qū)）土地運(yùn)作的重要契據(jù)。其契紙稱為“出租地契”，即把地產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給外國人，因例送蘇松太道署蓋印發(fā)給，俗稱“道契”。這類文契名為永租，實(shí)同買賣，成了外國人在華執(zhí)業(yè)之憑證。將其與明清時(shí)期江南土地買賣租賃契約相對(duì)比，可看出在土地產(chǎn)權(quán)憑證的管理上，傳統(tǒng)土地契約管理思想有很大影響。

在契式所載內(nèi)容上，二者相仿。開埠之前，上海城廂內(nèi)外在房地契約訂立方面，有不同的方式。關(guān)于租契名稱，最通用的有“租約”、“租札”、“租批”、“租據(jù)”、“租貼”、“租契”，或謂“佃約”、“佃契”、“立租田票”等。明清時(shí)期江南地區(qū)一般出租地契，其契式要求須開列以下內(nèi)容：（1）契首稱謂，即立契人，此為土地出租者；（2）土地所有權(quán)的說明；（3）出租原因；（4）對(duì)象地，必須詳細(xì)注明坐落（邑、保、圖、圩號(hào)等）、面積諸項(xiàng)；（5）承租人；（6）租價(jià)；（7）稅糧、租額除割過戶與時(shí)間；（8）契末稱謂（立契人）、鄰人作中、地?；虼P人，等等。開埠之后，在尚未出臺(tái)《土地章程》之前，先行到達(dá)上海的商人、傳教士、領(lǐng)事官員等為解決居住問題，首先通過各種途徑與方式，打聽當(dāng)?shù)卦谔锏剞D(zhuǎn)讓方面的鄉(xiāng)俗習(xí)慣，了解如何訂立土地文契，并與黃浦灘上的業(yè)主直接接觸，私下達(dá)成土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，并訂立了一批租地議單，這些租地議單，實(shí)際上就是明清時(shí)期江南一帶民間的租地契約。如英冊(cè)1號(hào)道契的租地人英商顛地·蘭士祿，該契后另有一行字：“再查此租地，原于二十四年（注：1844年）四月間租定者，彼時(shí)因租地契樣式尚未辦成，是以先將各業(yè)戶原立租地議單暫交該商收?qǐng)?zhí)。今既將出租地樣式辦成，當(dāng)將原立租地議單繳回本道署內(nèi)存案，本日換回此契為憑”^[53]?？梢?，正式的道契出臺(tái)之前，外商與業(yè)主訂立的契約是以民間契約為基礎(chǔ)的，這為后來雙方訂立的道契契約樣式提供了一定的基礎(chǔ)，也說明其所蘊(yùn)涵的思想基礎(chǔ)來源于當(dāng)時(shí)民間流行的契約思想。從道契的種類來看，原有英冊(cè)、法冊(cè)、美冊(cè)之分，還有德冊(cè)、比冊(cè)等，后又出現(xiàn)寶山英冊(cè)、寶山法冊(cè)等，其格式到第二次土地章程修訂時(shí)已基本統(tǒng)一。其契式轉(zhuǎn)錄于下：

江南海關(guān)道為給出租地契事照得接準(zhǔn)　　國領(lǐng)事官　　照會(huì)內(nèi)開今據(jù)　國人　稟請(qǐng)?jiān)谏虾０春图s所定界內(nèi)，租業(yè)戶　地一段，永遠(yuǎn)賃租　　畝　分　厘　毫　北　　南　　東　　西　　每畝給價(jià)　　文，其年租每畝一千五百文，每年預(yù)付銀號(hào)等因前來。本道已飭業(yè)戶將該地租給該商收用，務(wù)照后開各條遵行。查核外國人按和約在界內(nèi)租定地畝，卻不由己便，亦不得轉(zhuǎn)與別國未曾準(zhǔn)住中國之人，必須中國官憲與領(lǐng)事官查視其租地賃房無足妨礙，方準(zhǔn)租住。又查向議章程，雖外國人有通融得益之處，但無準(zhǔn)租地賃房與華民，輾轉(zhuǎn)貨賣。若華民欲在界內(nèi)租地賃房，須由領(lǐng)事官與中國官憲酌給蓋印憑據(jù)始可準(zhǔn)行。上列各條，倘該商并后代管業(yè)之人，將來以其地轉(zhuǎn)與，不稟明本國領(lǐng)事官并道憲批準(zhǔn)登籍，將其地整段分段，或己或人，另造房屋，轉(zhuǎn)租華民居住，若未領(lǐng)兩國官憲允準(zhǔn)憑據(jù)，并每年不將年租錢一千五百文預(yù)付銀號(hào)，違犯斯章者，則此契作為廢紙，地即歸官，須至租地契者。^[54]

咸豐　　年　月　日給　租地第幾分

地契第幾號(hào)

道印

從此契約分析，其內(nèi)容已涵蓋了當(dāng)時(shí)江南租地契約所需列明的各項(xiàng)，但格式更為規(guī)范，并且予以編號(hào)，已體現(xiàn)出了近代契約在管理上的科學(xué)、規(guī)范性的特征，但主體內(nèi)容與傳統(tǒng)民間租地契約確是有一定承襲性的，體現(xiàn)出中國傳統(tǒng)土地契約思想，當(dāng)然，道契無論從操作程序、契據(jù)形式、辦理手續(xù)、管理方法等方面已有了很大變化，更重要的是道契出現(xiàn)后，其具有的良好信用，以及它在實(shí)際運(yùn)作中所形成的一套程式，是為我國傳統(tǒng)契約文書在其演進(jìn)中所欠缺的，支撐它的靈魂則為西方的契約思想。

（二）對(duì)永租制所蘊(yùn)涵的西方土地管理思想考察

1.英國的土地國有制思想

自從1066年諾曼底人的征服以來，英國的全部土地在法律上都?xì)w英王或國家所有，英王一直是唯一的土地所有人。在這里需要說明的是關(guān)于“英王”的理解，英王具有雙重資格，政治制度中的英王是一個(gè)抽象的職位，與具體的英王個(gè)人的生死存亡無關(guān)。正是由于英王的這種抽象的法律地位，所以在英國的法律概念中，英王就是國家的代稱，英國中央政府即英王政府，中央政府的活動(dòng)除法律另有規(guī)定外，都以英王的名義進(jìn)行。英國法律中為了區(qū)別英王兩種不同的資格，稱制度中的英王為王權(quán)（Crown），英王個(gè)人為君主（King，Monarch）。就土地而言，英王作為國家的象征對(duì)土地的擁有權(quán)與英王作為個(gè)人所擁有的、占用的地產(chǎn)是不一樣的，我們所講的英王所有是從國家的角度而言的。英王作為唯一的絕對(duì)的土地所有人，把土地授予其他人，這些人就成了持有人或租借人，他們的持有土地的權(quán)利受到法律保護(hù)，甚至國王也不能加以侵犯。所以，“要注意的重要一點(diǎn)是，一切持有土地的基礎(chǔ)只是占有權(quán)而不是絕對(duì)所有權(quán)”^[55]。從其對(duì)所占領(lǐng)的殖民地的土地政策來看，英國對(duì)其殖民地實(shí)施的也是土地的國家所有制，實(shí)行只租不賣的政策。如1763年，英國根據(jù)《巴黎和約》，從法國手中奪得加拿大東西大部分法屬殖民地，在1763年的《王室宣言》中，英王喬治三世宣布對(duì)加拿大擁有主權(quán)，同時(shí)宣布除了魁北克殖民地與哈得孫灣公司所有的土地外，西部的廣大國土為印第安人保留地，其產(chǎn)權(quán)只能歸英王室及其代表；又如1841年英國人攻占香港本島，在完成了私人土地的登記之后，港英政府隨即在1843年宣布，絕大部分非私人擁有的土地，成為所謂“官地”，即成為萬里之外英女王的資產(chǎn)，由港英政府管理，并向剛?cè)蚊南愀劭偠借倍Σ榘l(fā)出訓(xùn)令：“女王陛下政府提醒你不要把土地的任何部分作永久的讓與，寧愿人們向國主租地”^[56]。而且，對(duì)哪些土地不準(zhǔn)出租作了明確的規(guī)定。在1860年及1898年，英國先后從清朝政府手中得到九龍以及租借新界大片土地，也對(duì)當(dāng)時(shí)私人擁有的土地進(jìn)行了登記注冊(cè)，然后宣布無人擁有的土地成為“官地”，由港英政府進(jìn)行管理。由此可見，英國自身的以國王為代表的土地國有制及土地“只租不賣”的思想也是其能接受土地“永租”的思想淵源之一。

2.英國的土地租賃思想

據(jù)1832年英國《改革法案》規(guī)定，英國本土上土地租賃的期限有“二十年”與“六十年”兩種，又根據(jù)1857年英國銀行法特別委員會(huì)“年度報(bào)告”稱，西方其他地區(qū)土地租賃期限大多為九十九年。從英國占領(lǐng)香港后，對(duì)香港土地的批租管理上看，由于已宣布香港的土地歸英女王陛下所有，土地的使用以拍賣方式批租，批租的期限曾累次變更。1844年以前所批的土地承批人可獲永久的土地使用權(quán)，1844年至1847年改為75年，由于承批人的不滿，1848年將原批75年的使用權(quán)一律改為999年，但郊區(qū)及九龍內(nèi)陸地段始終為75年，1898年所有批租土地一律為75年，但期滿后可在重新調(diào)整地租后再續(xù)批75年。香港的海澇地區(qū)則為99年，到期還可續(xù)批99年。新界的土地批租期一向?yàn)?5年，但從1898年7月1日起算，期滿后可續(xù)批24年。從英國本土的規(guī)定到對(duì)殖民地的管理，以及其他西方地區(qū)土地的使用都是以租賃的方式經(jīng)營(yíng)，而其年限則有不同，那么確定批租年限的根據(jù)如何？香港著名測(cè)量師、土地管理專家簡(jiǎn)福飴先生曾指出：現(xiàn)付地價(jià)＝批租期內(nèi)預(yù)計(jì)年地租的折現(xiàn)值總和。按理說，批租期愈長(zhǎng)則購地人愿付之地價(jià)愈高，但通過折現(xiàn)則地價(jià)高低與批租期的長(zhǎng)短不成正比。若年利率為10%，期票的兌現(xiàn)期為30年，則其折現(xiàn)值僅為面值的0.057 3，60年為0.003 28，75年則為0.000 786。因此，60年以后的收益對(duì)當(dāng)前的地價(jià)的影響已是微不足道。故西諺云：“60年等于永久”^[57]。故而對(duì)于西人而言，無論是“二十年”、“六十年”還是“九十九”年、“七十五”年，與永租制下的“永遠(yuǎn)”租賃，從本質(zhì)而言，都是為了排除對(duì)租地人自由地、迅速地轉(zhuǎn)移租賃權(quán)的干涉。

在英國本土，房地產(chǎn)商的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正是在土地租賃的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。1857年英國銀行法制特別委員會(huì)“年度報(bào)告”分析了英國房地產(chǎn)業(yè)中的土地租賃活動(dòng)。這些活動(dòng)有：（1）土地租賃和租地造屋?！八ㄗⅲ航ㄖI(yè)主）必須購買（也就是大陸上所說的，通常以九十九年為期的租用）大塊地皮，在上面建筑一二百棟房屋……”（2）房地產(chǎn)抵押?！敖ㄖ邪獭彼枰馁Y本“超出他本人的財(cái)產(chǎn)二十倍到二十五倍，這筆基金用抵押的方法借來?！保?）級(jí)差地租?！敖ㄖ旧淼睦麧?rùn)是極小的，建筑業(yè)主的主要利潤(rùn)是通過提高地租，巧妙地選擇和利用建筑地點(diǎn)而取得的?！保?）地契買賣。“城市土地的所有權(quán)證書每天都可以易手，它們的所有者甚至可以在國外出售這種證書而獲得利潤(rùn)”^[58]。這些經(jīng)營(yíng)方式在開埠后也被西方的商人移植到上海來，事實(shí)上，晚清時(shí)期，土地所有制中已經(jīng)包含著多個(gè)層次的物權(quán)，包括國家控制權(quán)、族權(quán)、地方勢(shì)力干涉權(quán)、田底權(quán)、田面權(quán)等，這些多層次的物權(quán)的存在，對(duì)于土地這一要素的自由流轉(zhuǎn)，構(gòu)成了障礙，而永租制的一系列規(guī)章中，一方面以承認(rèn)中、英條約規(guī)定的在“劃定界址”內(nèi)租地、在規(guī)定的期限內(nèi)向官號(hào)交納年租為前提，承認(rèn)了中國土地的國家所有權(quán)；另一方面又規(guī)定“不準(zhǔn)該業(yè)戶自討退地”，允許將所租土地“全行轉(zhuǎn)租別家或?qū)⒈久婊胤肿馀c人”，外國人租地申請(qǐng)、勘丈、審核、發(fā)證等手續(xù)，都要有外國領(lǐng)事參與，而中國政府方面僅限于蘇淞太道派員會(huì)同辦理，這樣將地方勢(shì)力對(duì)土地交易的干涉權(quán)排除在外，并在領(lǐng)事裁判權(quán)的保護(hù)下，從而有效地排除了土地所有權(quán)層面中，其他物權(quán)對(duì)土地租賃權(quán)的干擾。可以說正是他們?cè)诒就翚v來已久的土地租賃制度及房地產(chǎn)操作經(jīng)驗(yàn)，為他們具體洽談在上海土地獲取方式提供了思想背景，這不能不說是永租制的土地思想來源之一。

3.英國的重視契約的思想

香港地產(chǎn)行政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、香港蘇振顯測(cè)量行董事總經(jīng)理蘇振顯曾說：“英國人所特有的土地管理制度，以及對(duì)土地契約的重視，為香港一百多年的土地管理打下了良好的基礎(chǔ)”^[59]。這雖然是就香港而言，但幾乎與香港成為英國的殖民地同時(shí)發(fā)生的上海租界的建立，其在土地管理方面，深受英國本國一些管理規(guī)定及制度、習(xí)慣的影響，同樣，英國人傳統(tǒng)的重視契約的思想，對(duì)于道契的良好信用的形成具有重要影響。

英國社會(huì)本來是一種混合性的封建體制（全國劃分為縣［shire〗，也有民兵［militia〗）。這種封建是中國歷史里所沒有的。有些歐洲學(xué)者認(rèn)為這是日耳曼民族侵入歐洲西南時(shí)，與羅馬帝國的殘骸重疊組合而成，所以其下端顯示著部落組織的型態(tài)，其上端卻又隱約表現(xiàn)著若干全國性的中央結(jié)構(gòu)。這種制度的最大特征，為帶有契約性質(zhì)的從屬關(guān)系，例如陪臣（vassal）之對(duì)領(lǐng)主（lord）的騎士勤務(wù)（knight　service），每年有40日的義役。13世紀(jì)的大憲章（Magna　Carta）又將國王的權(quán)利詳細(xì)規(guī)定，也是基于這種契約關(guān)系之精神。而1066年的諾曼征服，在英國建立了諾曼王朝并開始在英國推行諾曼法。諾曼法和盎格魯—撒克遜法的融合，構(gòu)成了普通法的源頭。諾曼法是一種典型的封建法。這里所說的封建，是領(lǐng)主制封建，絕非通常意義上“封建社會(huì)”、“封建主義”的那種封建。作為封建法，諾曼法本質(zhì)上是一種契約法。它不是建立在國王的單方支配和臣民的單方服從基礎(chǔ)上，而是建立在領(lǐng)主和附庸（受封者）之間對(duì)等的權(quán)力義務(wù)關(guān)系上。不管領(lǐng)主和附庸那一方，只要是單方拒絕自己的義務(wù)，或者是尋求契約以外的權(quán)利，權(quán)益受害的一方都可以投訴于法庭獲得救濟(jì)。如果法律解決不了，則受害者（不管是領(lǐng)主還是附庸）有權(quán)解除封建契約，領(lǐng)主可收回領(lǐng)地，附庸可放棄效忠義務(wù)。在之后的歷史中，英國國王不時(shí)出現(xiàn)踐踏契約，破壞封建傳統(tǒng)的行為，而屢次引起大領(lǐng)主的斗爭(zhēng)，正是在這種反復(fù)斗爭(zhēng)中，英國的憲政逐步確立。而值得注意的是，這些領(lǐng)主對(duì)國王的起義并沒有引起類似中國歷史上的一治一亂的“周期率”的循環(huán)，而是以“契約”的方式達(dá)成與國王的和解，以逐漸完善的憲章制度對(duì)王權(quán)加以約束。所以，從英國的憲政歷史看，其契約思想淵源已久，這種精神貫穿于社會(huì)生活的方方面面，自然也包括地產(chǎn)契約。

英國的契約思想體現(xiàn)在其確立租界地址、租界擴(kuò)張、道契經(jīng)辦、轉(zhuǎn)讓以及各種地產(chǎn)糾紛處理中。例如，在道契中，有關(guān)土地權(quán)的繼承方式，不同于傳統(tǒng)中國的繼承習(xí)慣（大多是父親傳兒子），而更多體現(xiàn)個(gè)人意愿，有父?jìng)髯拥?，也有兄傳弟的，還有夫傳妻的，甚至是贈(zèng)給親友的。有的就讓委托人自行處理，只要履行了一定手續(xù)，符合正式的法律要求，都被認(rèn)為是合理有效的。另外，從一些地產(chǎn)糾紛處理中，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、遺產(chǎn)繼承、處理家庭財(cái)產(chǎn)、調(diào)整財(cái)產(chǎn)和收入的所有權(quán)和支配權(quán)、契約、合同的擬訂等，很多工作都由律師來擔(dān)任，歐美人的法律意識(shí)、習(xí)慣已滲透到道契的具體操作中，而這也是道契信用制度建立的原因之一。

二、華界土地管理思想發(fā)展的西方淵源

上海租界的建立，帶來了迥異于中國傳統(tǒng)方式的異國文化，在思想意識(shí)、社會(huì)文化等方面都對(duì)本土形成沖擊，引起思想觀念的變革。在整個(gè)近代時(shí)期，華界土地管理思想的發(fā)展，都有很深的西方思想的烙印。

（一）華界市政管理思想發(fā)展的西方淵源

1.華界傳統(tǒng)市政管理思想的缺乏與租界較成熟的市政管理思想的強(qiáng)烈對(duì)比，是華界土地管理思想變革的動(dòng)力

上海租界出現(xiàn)以后，土地開發(fā)展開，市政建設(shè)實(shí)施，其井然有序的秩序與華界形成鮮明對(duì)比。租界日盛，華界日衰的局面給予地方紳商和知識(shí)分子的刺激相當(dāng)強(qiáng)烈，他們迫切希望“變通”和“自強(qiáng)”。與此同時(shí)，1899年，公共租界實(shí)現(xiàn)大擴(kuò)張，給閘北帶來了嚴(yán)重威脅。當(dāng)時(shí)閘北地區(qū)基本上還處于原野鄉(xiāng)村的自然狀態(tài)，沒有進(jìn)入城市化，從發(fā)展來看，明顯將是租界越界筑路的對(duì)象和繼續(xù)進(jìn)行擴(kuò)張的目標(biāo)。為了能保住閘北，一些紳商決定開發(fā)這一地區(qū)以加速地方繁榮的辦法來抵制租界的擴(kuò)張。在這兩個(gè)因素作用下，近代市政管理機(jī)關(guān)開始出現(xiàn)，地方自治運(yùn)動(dòng)開始興起，傳統(tǒng)的管理體制開始打破，西方的市政管理思想開始被引入。

傳統(tǒng)市政管理思想的缺乏。傳統(tǒng)管理體制下，上海道臺(tái)是上海各方面的首腦，職責(zé)繁多，如治安、關(guān)稅、外交、洋務(wù)、學(xué)校、開埠造路等等均由其兼管，或任總辦。這種傳統(tǒng)的管理體制對(duì)于市政方面的建設(shè)是無所作為的，關(guān)于清道、路燈、筑造橋路、修建祠廟、舉辦團(tuán)防等事項(xiàng)，均歸慈善團(tuán)體同仁輔元堂經(jīng)辦。即使是對(duì)上?？h城十分重要的水利工程，也是由紳商來辦的。例如1879年疏浚峴塘，即記載：

時(shí)以東壩局費(fèi)無著，董事朱其莼議，援同治七年成案，就滂河圖田按畝捐錢六十文，又抽田二千九百七十六畝，出夫戽水，抵免挑土?！喔骶锞?。共收滂河畝捐錢三百八十六千兩。紳商鋪戶捐錢一千一百九十八千兩，裕源典本年月捐錢二百六十千文，又預(yù)支六年七年月捐錢四百八十千文，局用錢二千四百六十三千零^[60]。

這是由于傳統(tǒng)的回避制度以及地方官的頻繁調(diào)動(dòng)等制度方面的限制削弱了地方行政的管理效能，地方官府除注重于稅收與治安外，很少能對(duì)其所轄城市的發(fā)展有所作為，而將部分行政管理職能留給地方社會(huì)，但卻缺少制度化的、吸納本地居民參與地方政治的途徑。

租界西方式的土地管理思想的運(yùn)用。租界按照西方的管理思路進(jìn)行管理，采用西方的市政管理方式，工部局為公共租界的行政管理機(jī)構(gòu)，公董局則為法租界的行政管理機(jī)構(gòu)。公共租界的納稅外人會(huì)是工部局的監(jiān)督機(jī)關(guān)，工部局的行政對(duì)納稅外人會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)是工部局的權(quán)力機(jī)關(guān)。工部局實(shí)質(zhì)是領(lǐng)事和納稅外人會(huì)監(jiān)督下的公共租界有產(chǎn)階級(jí)中上層人物的“全能”的自治形式。董事會(huì)下有八個(gè)委員會(huì)：工務(wù)、財(cái)政、衛(wèi)生、交通、醫(yī)院管理、地產(chǎn)、教育和園藝。公董局下屬的各處有市政管理處、醫(yī)務(wù)處、警務(wù)處、救火會(huì)、公共衛(wèi)生救濟(jì)處等。整個(gè)租界的管理主體是行政機(jī)關(guān)，隨著自身的發(fā)展，租界行政機(jī)關(guān)分工日細(xì)，功能日多。到20世紀(jì)初，工部局建立的委員會(huì)和行政辦公機(jī)構(gòu)已廣泛涉及城市的財(cái)政稅收、市政建設(shè)、公用事業(yè)、交通管理、治安秩序、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育等多個(gè)領(lǐng)域，這充分反映了工部局運(yùn)用西方先進(jìn)的市政結(jié)構(gòu)形式，以積極的態(tài)度從事租界的市政管理，而這樣的結(jié)構(gòu)與管理，在當(dāng)時(shí)的中國封建地方政權(quán)中卻是絕對(duì)缺少的。其運(yùn)作機(jī)制采用西方的三權(quán)分立制，將此模式完全移植于租界內(nèi)，在上海乃至全中國鍥入了一種全新的特別機(jī)制。

2.華界市政管理思想的逐漸發(fā)展

在租界近代市政管理方式的影響下，上海于19世紀(jì)90年代中葉后開始了傳統(tǒng)管理方式的近代化進(jìn)程，引入西方的管理思想并加以實(shí)施。其最早的市政機(jī)關(guān)是創(chuàng)設(shè)于1895年的南市馬路工程局，主要任務(wù)是填筑沿浦馬路。此局以職任和組織來說，只能算是現(xiàn)代型的市政機(jī)關(guān)中工程處的一小部分。兩年后工程竣工，改為馬路工程善后局，其職責(zé)范圍有了擴(kuò)大，涉及工程以外的一些市政問題。1898年督辦吳淞開埠工程總局設(shè)立，局中所有經(jīng)常和臨時(shí)費(fèi)用完全由公家撥給，年僅數(shù)萬元，又沒有具體計(jì)劃，結(jié)果僅筑路數(shù)條而已。浦東方面，1906年設(shè)有浦東塘工善后局，閘北方面，1900年設(shè)立閘北工程總局，由于閘北一帶毗連租界，且與寶山縣境犬牙相錯(cuò)，建橋筑路耗費(fèi)甚大，民力難以擔(dān)負(fù)，于是由當(dāng)?shù)厥考澇收?qǐng)官辦。1904年，江督周馥派道員徐乃斌為總辦，1905年5月改稱為閘北工巡總局，另委道員汪瑞門接辦。那時(shí)的行政設(shè)施注重警務(wù)，道路、橋梁因收入有限適當(dāng)修造，次年正式改為上海北市馬路工巡總局。尤為值得注意的是，1905年，上海地方紳商郁懷珠、李鐘玨等向上海道建議，鑒于“外權(quán)日張，主權(quán)侵落”，“道路不治，溝渠積淤”，上海應(yīng)建立地方性的總工程局，“整頓地方，以立自治之基礎(chǔ)”^[61]，此議大為上海道贊同，在地方官一手支持下，上海地方自治事業(yè)順利展開。郁懷珠等走訪了曾在國外游歷過的政法學(xué)家，向他們了解了東西方各國有關(guān)地方自治的規(guī)章制度?？偣こ叹肿詈笸耆查_清朝地方衙門的那一套辦法，而采用了三權(quán)分立的西方政權(quán)體制，設(shè)置了代議機(jī)關(guān)議會(huì)，其職權(quán)是“決議關(guān)于本局一切事件”^[62]。另外就是選舉和監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)關(guān)是參事會(huì)，下設(shè)三個(gè)行政科：戶政科，下設(shè)戶籍處、地產(chǎn)登記處、收捐處；警政科，下設(shè)巡警處、消防處、衛(wèi)生處；工政科，下設(shè)測(cè)繪處、路工處、路燈處。關(guān)于司法，則在局內(nèi)附設(shè)了一個(gè)裁判所。從總工程局的組織機(jī)構(gòu)來看，完全是仿照租界的“三權(quán)分立”制而設(shè)，并專門設(shè)立了“地產(chǎn)登記處”，已經(jīng)將對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)管理獨(dú)立出來，相對(duì)于傳統(tǒng)的管理體制而言，西方的市政管理思想之影響可見一斑。至20世紀(jì)20年代，國民政府公布《特別市組織法》和《市組織法》，上海設(shè)特別市。按照組織法的規(guī)定，上海特別市，在市長(zhǎng)之下設(shè)立了秘書處和參事，先是成立了財(cái)政、工務(wù)、公安、衛(wèi)生、公用、教育、土地、農(nóng)工商、公益九局，以后公益局裁撤，新建港務(wù)局，農(nóng)工商局則改為社會(huì)局。在這些局之外，還成立了一些直屬機(jī)構(gòu)，如市中心區(qū)域建設(shè)委員會(huì)等。各局以下分別設(shè)立了科、股。

華界市政管理體制的發(fā)展體現(xiàn)了市政管理思想發(fā)展的脈絡(luò)。從其市政管理體制的演變看，近代轉(zhuǎn)型過程是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，而這個(gè)過程是在租界刺激下，通過對(duì)西方的學(xué)習(xí)逐漸完成的。對(duì)于城市的管理，政府的職能不再停留在傳統(tǒng)的征收賦稅及維持秩序上，開始更多地涉及公共領(lǐng)域，負(fù)責(zé)城市開發(fā)并提供基礎(chǔ)設(shè)施，并在具體運(yùn)營(yíng)中，引入西方的一些開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，如整體規(guī)劃、尊重產(chǎn)權(quán)、有償征地、合理籌劃建設(shè)資金來源等。另外，對(duì)于土地的管理也逐步作為一個(gè)職能部門被分離出來，從晚清的負(fù)責(zé)道路開發(fā)的一些部門的設(shè)置，到總工程局專門設(shè)處，再到民國的土地局的設(shè)立，并直接設(shè)立城市規(guī)劃建設(shè)部門，如市中心區(qū)域建設(shè)委員會(huì)等，其管理方式是逐步完善、不斷改進(jìn)的。可以看出，城市化的發(fā)展，城市事務(wù)的日益繁雜，要求管理部門調(diào)整自身體系，加強(qiáng)內(nèi)部分工，而租界恰好提供了一個(gè)可供觀摩的模式，對(duì)于政府管理思想的變革提供了理論來源，并在整個(gè)并存期間在實(shí)踐中不斷加以運(yùn)用和完善。

（二）華界城市土地開發(fā)模式形成中蘊(yùn)涵的西方思想

租界商業(yè)化的土地開發(fā)思想直接影響了華界的土地開發(fā)模式的變革。租界的土地開發(fā)，一開始就受到商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)，房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)化，使得開發(fā)十分講究效益。房地產(chǎn)業(yè)的興盛，也使得金融、建筑、交通等產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。地價(jià)的上漲最直接的受益者莫過于市政稅收，而地價(jià)的高低同周圍環(huán)境的開發(fā)程度有很大的關(guān)系，因此，租界當(dāng)局對(duì)筑路修橋非常重視。租界的這套開發(fā)模式，后來影響到整個(gè)上海的城市開發(fā)。

1.商業(yè)化的筑路經(jīng)費(fèi)籌集思想：攤派、征稅及土地拍賣、融資

第一次《土地章程》第十二條規(guī)定：“商人租地得在界內(nèi)租房，自楊涇浜（注：后為洋涇浜）以北，應(yīng)行公眾修補(bǔ)橋梁，修除街道，添點(diǎn)路燈，添置水龍，種樹護(hù)路，開溝放水，雇募更夫，其各項(xiàng)費(fèi)用，由各租戶呈請(qǐng)領(lǐng)事官，勸令募集，公同商捐，所有更夫雇價(jià)，由商人與民人公平定議……”其筑路經(jīng)費(fèi)最先由道路的界內(nèi)業(yè)主攤派，如1869年由公眾捐款，購地10.571畝，筑造卡德路。1866年修理靜安寺路、徐家匯路及吳淞路，捐銀共2　601兩，凡步行者每人5兩，騎馬者每人10兩，單馬車每輛20兩，雙馬車每輛30兩，各路居戶每家30兩^[63]。1906年，工部局更以“立法”的形式來保證筑路經(jīng)費(fèi)的籌集，《土地章程》增加新的條款規(guī)定，筑路各項(xiàng)工程所需費(fèi)用2/3以內(nèi)，由當(dāng)對(duì)及毗連路身的執(zhí)業(yè)西人負(fù)擔(dān)，每人負(fù)擔(dān)成數(shù)由工部局酌定，如果不服工部局所定，可陳訴于地產(chǎn)委員會(huì)，由其最后裁定^[64]。另外，向租地人或土地占有人征收地稅也是租界當(dāng)局的主要收入來源，此部分資金也是筑路修橋的來源之一。值得注意的是，法租界公董局更采用現(xiàn)代融資方式，即以公董局房產(chǎn)作抵押向銀行抵押貸款和發(fā)行公債。1903年公董局董事會(huì)會(huì)議鑒于工程費(fèi)用浩大，采用發(fā)行債券的方式來償還銀行貸款。20世紀(jì)20年代，公董局發(fā)行債券主要用于征地和市政工程，其債券利息一般在6%—8%左右，由公董局以所有產(chǎn)業(yè)及稅收擔(dān)保。

2.商業(yè)化的土地運(yùn)營(yíng)思想：儲(chǔ)備、拍賣

為減少拓路中征地、遷屋的困難，工部局時(shí)時(shí)注意地價(jià)變動(dòng)的情況，以便用較少的資金獲得較多的地皮，甚至主張?jiān)诩磳l(fā)展起來的地區(qū)預(yù)購筑路用地，以減少購地費(fèi)用，并乘界內(nèi)房屋拆遷或地產(chǎn)變動(dòng)之機(jī)，與業(yè)主談判，“不管這些讓出來的地皮是多么小”^[65]。除了進(jìn)行土地儲(chǔ)備外，租界當(dāng)局還對(duì)土地通過拍賣、招標(biāo)的方法進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、開發(fā)。例如法租界公董局在法租界外灘填造地皮，留出一百尺寬的土地歸公董局，剩余的土地以“正在建造的外灘地皮的原價(jià)”賣給土地所有人，而“碼頭不算在內(nèi)”，“萬一河邊土地所有人不愿購買自己地產(chǎn)對(duì)面修筑外灘多余的土地，該土地就將拍賣”。1867年結(jié)束的工程費(fèi)用總額為51　618.62兩，而出售多余土地卻收入了48 064兩。也就是說，公董局實(shí)際上只花了3　554.62兩就修筑了法租界外灘，取得了100尺寬的外灘地皮以及臨江碼頭^[66]。公共租界工部局則對(duì)界內(nèi)道路、橋梁、下水道、路燈等各項(xiàng)工作，采用招標(biāo)承包的辦法運(yùn)營(yíng)。

租界當(dāng)局籌集資金以商業(yè)運(yùn)營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)土地，并在土地開發(fā)中以筑路修橋先行，同時(shí)進(jìn)行配套的市政工程建設(shè)，為土地的升值創(chuàng)造條件，再課之地稅用于公共事業(yè)的開發(fā)模式對(duì)于華界的開發(fā)起到重要示范作用。華界的開發(fā)也以此模式為基礎(chǔ)展開，華界南市的改造，閘北、吳淞的開發(fā)也正是從成立“馬路工程局”開始，走以筑路修橋推動(dòng)社區(qū)繁榮的路子。在1898年華界修筑十六鋪至南碼頭的道路，令“欲包攬工程”者“開明價(jià)值，擇其最廉者使之工作”^[67]。完全參照了工部局的招標(biāo)承包的辦法。1927年上海推行“大上海計(jì)劃”，南京中央政府并未撥款項(xiàng)，而是由市政府通過發(fā)行公債的方法籌集，并在市中心區(qū)域計(jì)劃公布后，通過土地招領(lǐng)的辦法進(jìn)行買賣，籌集了可觀的建設(shè)資金。

從租界土地開發(fā)模式看，其開發(fā)以基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為先導(dǎo)。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市土地價(jià)值的載體，其剩余權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的提供至關(guān)重要。如果基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)后果（收益和損失）無償轉(zhuǎn)移到非基礎(chǔ)設(shè)施投資者身上，基礎(chǔ)設(shè)施的提供從長(zhǎng)期來講便是不可持續(xù)的，而城市土地的“先占原則”使得基礎(chǔ)設(shè)施提供的外部性無法避免，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的好處往往無償轉(zhuǎn)移到了原來已經(jīng)存在的使用者身上。一旦這些投資帶來的好處（如可能的稅收增加）流失使得政府無法平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資，經(jīng)濟(jì)的循環(huán)便無法完成。因此，政府要盡可能引導(dǎo)開發(fā)商，而不是追隨開發(fā)商。要通過政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷，開發(fā)生地，出售熟地，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—地價(jià)升值—出讓土地籌集更多的基礎(chǔ)設(shè)施投資的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。租界當(dāng)局開始采取界內(nèi)土地使用者攤派的方式，但由于基礎(chǔ)設(shè)施的外部效應(yīng)的存在，以地稅、房捐為主的租界當(dāng)局財(cái)政收入逐步成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要來源。另外，租界當(dāng)局還引入市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)手段，采用招標(biāo)承包的方式進(jìn)行，并開始引入土地儲(chǔ)備的方式。土地儲(chǔ)備制度是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過征用、收購、到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地開發(fā)，在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)后，根據(jù)城市土地出讓的年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度。土地儲(chǔ)備制度的建立，可以使城市政府完全壟斷城市土地的一級(jí)市場(chǎng)，確保經(jīng)營(yíng)性用地通過招標(biāo)、拍賣方式出讓、出租，減少一級(jí)市場(chǎng)交易中的人為因素，保障地產(chǎn)交易的公平和公正性。城市土地儲(chǔ)備是政府對(duì)城市土地供應(yīng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種方式，租界當(dāng)局已經(jīng)意識(shí)到乘界內(nèi)房屋拆遷或地產(chǎn)變動(dòng)之機(jī)，預(yù)購?fù)恋?，以減少購地費(fèi)用，雖然完整的土地儲(chǔ)備制度還沒有完全建立起來，但其運(yùn)作已有了土地儲(chǔ)備的萌芽。

租界的土地開發(fā)模式給華界的土地開發(fā)起了示范作用，從晚清開始直至民國，華界的土地開發(fā)都以筑路修橋等基礎(chǔ)設(shè)施先行，政府當(dāng)局通過直接投資與間接投資，重視影響城市地價(jià)的“硬環(huán)境”與“軟環(huán)境”的建設(shè)，并在開發(fā)中引入市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式，對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行招標(biāo)承包，并通過現(xiàn)代融資方式——發(fā)行公債來作為籌募資金的重要渠道，由此可看出，在整個(gè)近代時(shí)期，華界土地管理思想在租界土地管理思想的影響下逐步改變并得以發(fā)展。

從以上分析可以看出，租界的西方化的土地管理思想給華界帶來極大的沖擊。首先，租界的市政管理喚起了華界居民的“市民”意識(shí)，通過地方自治改善對(duì)城市的管理；其次，租界具體的開發(fā)模式又給華界以示范作用，改變了華界的開發(fā)模式，而租界對(duì)土地的利用與管理的思想已經(jīng)滲透到具體的開發(fā)模式中，從而給華界土地管理思想的改變提供了“催化劑”。從這個(gè)角度而言，上海的城市土地開發(fā)的近代化過程是從租、華兩界市政管理的巨大差異給國人帶來的巨大刺激，市民意識(shí)被喚起從而開展的地方自治運(yùn)動(dòng)開始的。地方自治運(yùn)動(dòng)的發(fā)起者之一，著名士紳李平書的一段話頗能代表這種受刺激的心理：

吾一言通商以后之上海而為之愧、為之悲。愧則愧乎同一土地，他人踵事增華，而吾則因陋就簡(jiǎn)也；悲則悲夫同一人民，他人俯視一切，而吾則局促轅下也。要之通商以來，上海、上海，其名震人耳目者，租界也，非相形見丑耶？^[68]

租界與縣城在市政方面的差異，不僅刺激著上海的居民，更強(qiáng)烈地刺激著上海地方政府官員，因此，這些地方官往往是改良市政的積極倡導(dǎo)者。至遲從19世紀(jì)60年代起，上海道、上海知縣便不斷地把租界市政管理?xiàng)l例改頭換面，加以發(fā)布，要求市民遵守，這樣，向租界市政看齊，成了上海居民與上海地方政府的共同心愿。兩者結(jié)合起來，便發(fā)展成為地方自治運(yùn)動(dòng)。1895年成立的南市馬路工程局，1905年成立的城廂內(nèi)外總工程局，都是由士紳發(fā)起，得到地方政府支持。

三、兩種思想相互影響的社會(huì)學(xué)分析

城市化與城市現(xiàn)代化的過程伴隨著城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。城市的增長(zhǎng)也是城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種變遷。從現(xiàn)象上看，城市增長(zhǎng)一般表現(xiàn)為城市人口的增長(zhǎng)，人口增加對(duì)城市管理形成新的需要，其中包括組織機(jī)制的需求，從無序到有序，城市在自組織體系中，針對(duì)不同的社會(huì)群體和社會(huì)存在形式及社會(huì)問題，形成針對(duì)性社會(huì)制度結(jié)構(gòu)和規(guī)范系統(tǒng)，在生存與生活方式的分化中，城市制度、規(guī)范和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化或擴(kuò)張，進(jìn)而形成城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化與變遷。這一社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷貫穿于整個(gè)城市化和城市現(xiàn)代化全過程。導(dǎo)致城市社會(huì)變遷的原因是多方面的，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及外來因素的影響，如中國的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，促進(jìn)了一個(gè)封閉的社會(huì)的變遷。開埠前，江南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已開始有緩慢的城鎮(zhèn)化的跡象，上海的開埠，外來文化的植入，激化了這一進(jìn)程。而最重要的是，由于上海租界的開發(fā)權(quán)完全歸殖民者所有，殖民者還擁有司法、行政等權(quán)利，使得西方殖民者有條件在租界這一“國中國”移植西方的“三權(quán)分立”的政治制度以及管理模式，包括有其完全不同于中國傳統(tǒng)城市社會(huì)的“市民意識(shí)”。關(guān)于市民這個(gè)范疇，查爾斯·泰勒在《市民社會(huì)模式》一文中指出：“一系列關(guān)于自由經(jīng)濟(jì)和公眾或公共空間的觀念，構(gòu)成了有關(guān)‘市民社會(huì)’區(qū)別于國家的新認(rèn)識(shí)的一種思想淵源。”“市民社會(huì)的概念所界定的乃是公眾社會(huì)生活的一種模式”^[69]。中國城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的最大特點(diǎn)是城市社會(huì)沒有形成獨(dú)立的工商業(yè)者階層，城市不能以“法人”的身份出現(xiàn)，“城市的繁榮并不取決于市民的經(jīng)濟(jì)與政治魄力，而是取決于朝廷的管理職能”^[70]。而馬克思對(duì)西方中世紀(jì)社會(huì)市民的力量，給予了高度評(píng)價(jià)，中世紀(jì)文藝復(fù)興“在本質(zhì)上是城市的，從而是市民階級(jí)的產(chǎn)物……”^[71]。早在中世紀(jì)的歐洲，城市居民已經(jīng)是以納稅人身份出現(xiàn)，而中國的城市居民往往是以“納貢”人相稱，納貢人的身份沒有社會(huì)性，而納稅人是以法律的體現(xiàn)者或某種意義上的“法人”的身份而成為城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)立人。市民社會(huì)是與一定的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系相適應(yīng)的，是與宗法關(guān)系、家長(zhǎng)制關(guān)系、家族關(guān)系相對(duì)立的，其生存條件和手段的特殊性，表現(xiàn)了在商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的平等、民主的政治關(guān)系和契約關(guān)系。尤根·哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的社會(huì)結(jié)構(gòu)》一文中對(duì)18世紀(jì)公共領(lǐng)域用“社會(huì)結(jié)構(gòu)圖”進(jìn)行描述，將私人領(lǐng)域描述為狹義的市民社會(huì)，亦即商品交換和社會(huì)勞動(dòng)領(lǐng)域，很顯然，這種社會(huì)關(guān)系與資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)意義上的“私有產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”具有相通性和歷史承襲性^[72]。正如芒福德的觀點(diǎn)：“城鎮(zhèn)作為一個(gè)法人，往往是建立在土地所有者同居住者、市民之間的社會(huì)契約基礎(chǔ)上的”^[73]，因此，歐洲的傳統(tǒng)的市民意識(shí)形成了其尊重契約的精神、私人產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯的信仰以及以納稅人的身份參與公共建設(shè)的認(rèn)識(shí)，奠定了租界的市政管理的模式，其對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的尊重（如土地開發(fā)的有償征用、對(duì)產(chǎn)權(quán)憑證道契的重視與維護(hù)等）、利用土地收益再用于公共建設(shè)的模式、界內(nèi)居民分?jǐn)傎M(fèi)用參與公共道路的建設(shè)等，正是其所處社會(huì)的意識(shí)的影響，而這種意識(shí)本是中國傳統(tǒng)社會(huì)所缺乏的。上海開埠后人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，對(duì)于城市制度、規(guī)范提出了需求，而租界的模式恰好提供了制度供給的“范式”，在這種供求作用下，開始了華界以地方自治為發(fā)軔端的城市管理的變革，而此項(xiàng)變革正是“從南市馬路工程局”這一負(fù)責(zé)城市道路開發(fā)的機(jī)構(gòu)的設(shè)立開始的，此后的土地開發(fā)模式正是在租界的影響下，結(jié)合具體的國情而逐步形成、發(fā)展的。

通過以上的分析，租界與華界這兩個(gè)在近代上海長(zhǎng)期并存的行政體制，在一百多年的并存中，相互影響，租界的土地管理思想既有來源于母國的部分，又有在實(shí)際操作中吸收當(dāng)?shù)氐淖龇ㄖ?，而華界在租界的影響與示范下，積極模仿租界的管理辦法，對(duì)傳統(tǒng)的方式加以變革，并糅合本國國情，所以，二者是在相互影響下逐步發(fā)展的，雙方的管理思想中都有對(duì)方的痕跡，而這正是近代上海城市土地管理思想的總體特征。

【注釋】

[1]《孫中山選集》（下卷），《民生主義》第二講，人民出版社，1966，第792—793頁。

[2]黃月波：《中外條約匯編》，商務(wù)印書館，1936，第124頁。轉(zhuǎn)引自陳正書：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期。

[3]《上海房地產(chǎn)志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，第79、83頁。

[4]張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第55頁。

[5]鄒依仁：《舊上海人口變遷的研究》，上海人民出版社，1980，第90頁。

[6]汪敬虞：《中國近代工業(yè)史資料》，中華書局，1962，第7—11頁。

[7]張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第47—48頁。

[8]鄒依仁：《舊上海人口變遷的研究》，上海人民出版社，1980，第104頁。

[9]同治《上海縣志》卷七，田賦下。

[10]張仲禮、陳曾年：《沙遜集團(tuán)在舊中國》，人民出版社，1985，第61頁。

[11]梅朋、傅立德：《上海法租界史》，上海譯文出版社，1983，第301頁。

[12]上海市房地產(chǎn)管理局藏檔案，英冊(cè)道契。轉(zhuǎn)引自張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第446頁。

[13]東亞研究所：《列國對(duì)華投資概要》，1936，第28、37、68頁。轉(zhuǎn)引自張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第448頁。

[14]中國人民銀行上海市分行編：《上海錢莊史料》，上海人民出版社，1960，第780—783頁。轉(zhuǎn)引自張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第449頁。

[15]上海英美租界：《工部局年報(bào)》（1865），《委員會(huì)職責(zé)》。

[16]上海特別市市政府秘書處：《上海特別市市政法規(guī)匯編》，初集序。

[17]《費(fèi)唐法官研究上海公共租界情形報(bào)告》第一卷，1931，第66—67頁。

[18]張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第464頁。

[19]《申報(bào)》1895年5月20日。

[20]上海博物館圖書資料室編：《上海碑刻資料選輯》，第250頁。

[21]張仲禮、陳曾年：《沙遜集團(tuán)在舊中國》，人民出版社，1985，第35頁；東亞研究所：《上海外國人土地所有者名簿》，昭和16年版，第35頁。轉(zhuǎn)引自張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第464頁。

[22]《上海房地產(chǎn)志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，第345頁。

[23]東亞研究所：《上海外國人土地所有者名簿》，昭和16年版，第4頁。轉(zhuǎn)引自張仲禮：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第465頁。

[24]徐雪筠等譯編：《上海近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況（1882—1931）》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1985，第282頁。

[25]《清朝通典》，轉(zhuǎn)引自劉子揚(yáng)：《清代地方管制》，紫禁城出版社，1988，第111頁。

[26]《大清律例會(huì)通新纂》卷八，“戶律田宅”。轉(zhuǎn)引自馬學(xué)強(qiáng)：《從傳統(tǒng)到近代：江南城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2002，第86頁。

[27]同上。

[28]《大清律例會(huì)通新纂》卷八，“戶律田宅”。轉(zhuǎn)引自馬學(xué)強(qiáng)：《從傳統(tǒng)到近代：江南城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2002，第88頁。以上（1）、（2）、（3）同此，為第87頁。

[29]同治《蘇州府志》卷五“坊巷”，轉(zhuǎn)引自王衛(wèi)平：《明清時(shí)期江南城市史研究：以蘇州為中心》，人民出版社，1999，第159頁。

[30]楊國楨：《明清土地契約文書研究》，第83頁。

[31]〔美〕馬士著，張匯文、馬伯隍等譯：《中華帝國對(duì)外關(guān)系史》第一卷，第712、713頁。轉(zhuǎn)引自《上海通史》第四卷，第62頁。

[32]道光朝《籌辦夷務(wù)始末》卷六九，第2682、2741頁。轉(zhuǎn)引自《上海通史》第四卷，第62頁。

[33]中國史學(xué)會(huì)主編：《鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)》（五），上海人民出版社，1957，第514頁。

[34]黃月波主編：《中外條約匯編》，商務(wù)印書館，1936，第74頁。轉(zhuǎn)引自陳正書：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期。

[35]英國國家檔案館收藏《上海土地章程》之中文本。見《上海房地產(chǎn)志》，第475頁。

[36]同上。

[37]指英商。

[38]英國國家檔案館收藏《上海土地章程》之中文本。見《上海房地產(chǎn)志》，第474頁。

[39]楊鴻烈：《中國法律思想史》，上海書店據(jù)商務(wù)印書館1937年版影印，收入“民國叢書”第四編，第251—253頁。

[40]英國國家檔案館收藏《上海土地章程》之中文本。見《上海房地產(chǎn)志》編纂委員會(huì)編：《上海房地產(chǎn)志·附錄三》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，第475頁。

[41]英國國家檔案館收藏《上海土地章程》之中文本。見《上海房地產(chǎn)志》編纂委員會(huì)編：《上海房地產(chǎn)志·附錄三》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，第474頁。

[42]同上，第475頁。

[43]同上，第476頁。

[44]英國國家檔案館收藏《上海土地章程》之中文本。見《上海房地產(chǎn)志》編纂委員會(huì)編：《上海房地產(chǎn)志·附錄三》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，第476頁。

[45]同上。

[46]下文有的參閱了陳正書：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期。

[47]轉(zhuǎn)引自梁治平：《清代習(xí)慣法：社會(huì)與國家》，中國政法大學(xué)出版社，1996，第81頁。

[48]范淶編：《范爺發(fā)刊士民便用家禮簡(jiǎn)儀》，萬歷三十五年刊。出處同上，第82頁。

[49]英國國家檔案館收藏《上海土地章程》之中文本。見《上海房地產(chǎn)志》編纂委員會(huì)編：《上海房地產(chǎn)志·附錄三》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，第475頁。

[50]楊國楨：《明清土地契約文書研究》，人民出版社，1988，第162頁。

[51]英國國家檔案館收藏《上海土地章程》之中文本。見《上海房地產(chǎn)志》編纂委員會(huì)編：《上海房地產(chǎn)志·附錄三》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，第474頁。

[52]《籌辦夷務(wù)始末》（道光朝）第5冊(cè)，第2755頁。

[53]馬學(xué)強(qiáng)：《從傳統(tǒng)到近代：江南城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2002，第178頁。

[54]馬學(xué)強(qiáng)：《近代上海道契與明清江南土地契約文書之比較》，《史林》2002年第1期。

[55]瓦萊里·安·彭林頓：《香港的法律》中譯本，上海翻譯出版公司，1985，第254—255頁。

[56]《土地：香港經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)權(quán)制度與契約精神》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年12月17日。

[57]周誠：《香港土地問題考察報(bào)告》，《土地與房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)管理》1991年第1期。

[58]轉(zhuǎn)引自陳正書：《近代上海城市土地永租制度考源》，《史林》1996年第2期，（1）、（2）、（3）均是。

[59]《土地：香港經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)權(quán)制度與契約精神》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年12月27日。

[60]《上海續(xù)志》卷五，第15頁。

[61]《上?？h續(xù)志》卷二，建置上，城池。

[62]楊逸：《上海市自治志·各項(xiàng)規(guī)則規(guī)約章程》甲編，第1頁。

[63]《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980，第417、435頁。

[64]王鐵崖：《中外舊約章匯編》，第1冊(cè)，三聯(lián)書店，1957，第804—805頁。

[65]1870年度工務(wù)委員會(huì)報(bào)告，見1870年度《工部局年報(bào)》。

[66]梅朋、傅立德：《上海法租界史》，上海譯文出版社，1983，第421—423頁。

[67]《申報(bào)》1895年5月20日。

[68]《論上?！罚渡虾？h續(xù)志》卷三十。

[69]J.C.亞歷山大：《國家與市民社會(huì)：一種社會(huì)理論的研究路徑》，中央編譯出版社，1999，第22—23頁。

[70]馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，商務(wù)印書館，1999，第60—61頁。

[71]《馬克思恩格斯全集》第21卷，第348頁。

[72]尤根·哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的社會(huì)結(jié)構(gòu)》，汪暉等主編：《文化與公共性》，三聯(lián)書店，1998，第136—137頁。

[73]劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，中國建筑工業(yè)出版社，1989，第200頁。