1991—2000年這10年是中國(guó)社會(huì)保障制度的探索性改革階段，也是我國(guó)企業(yè)職工社會(huì)保障制度框架形成的重要時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，社會(huì)保障制度的形成主要由以下4個(gè)重要法規(guī)文件構(gòu)成：

1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，開(kāi)始嘗試性地進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的改革實(shí)踐。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方面，確定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和職工雙方共同籌資，職工個(gè)人按本人工資的3%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。在制度結(jié)構(gòu)上，確定探索建立國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在這個(gè)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，第一個(gè)層次是基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在全國(guó)統(tǒng)一強(qiáng)制實(shí)施，適用于城鎮(zhèn)各類(lèi)職工。第二個(gè)層次是由用人單位依據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)情況自主決定量力舉辦的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，它對(duì)第一層次具有補(bǔ)充作用，是多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分。第三個(gè)層次是職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力和不同需求自愿實(shí)施。當(dāng)時(shí)制定這個(gè)制度模式的目的是想通過(guò)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式調(diào)動(dòng)多方面的積極性，適當(dāng)分散國(guó)家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并能夠適當(dāng)積累起一定的基金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個(gè)文件只是提出了政策性的概念與決議，并沒(méi)有實(shí)行。

到了1993年中共中央十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》正式?jīng)Q定實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其中，一個(gè)最重大的突破是關(guān)于個(gè)人賬戶(hù)的設(shè)置，“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”實(shí)際上就是社會(huì)統(tǒng)籌和積累制的結(jié)合。另一個(gè)突破是要求建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，社會(huì)保障行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)要分開(kāi)，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)主要是行使行政管理職能；社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在保證基金正常支付和安全性和流動(dòng)性的前提下，可依法把社會(huì)保險(xiǎn)基金主要用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值。

1995年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》具體確定“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的實(shí)施方案，確定“統(tǒng)賬結(jié)合”是中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。提出到20世紀(jì)末，基本建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，適用于城鎮(zhèn)各類(lèi)企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者，資本來(lái)源多渠道，保障方式多層次，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但在實(shí)際運(yùn)行中，由于對(duì)探索建立一種新的社會(huì)保障制度存在認(rèn)識(shí)上的差異，同時(shí)也由于在具體操作中遇到了地方與中央、行業(yè)與地方，不同省份各市、縣之間利益不一致，形成了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的多種方案并存的破碎局面。結(jié)果導(dǎo)致了在全國(guó)產(chǎn)生了上百種改革方案，也導(dǎo)致了地區(qū)之間養(yǎng)老金水平相互攀比，中央難以管理、調(diào)控，職工跨地區(qū)流動(dòng)困難等問(wèn)題。這些現(xiàn)象在一定程度上暴露出中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的深層次矛盾和改革的復(fù)雜性。

1997年7月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多種方案并存的破碎局面，采取了以下措施：（1）在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的籌集方面，按職工工資的11%建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，其中個(gè)人繳費(fèi)最終上升到8%，企業(yè)繳費(fèi)劃入的部分最終降低到3%；（2）在企業(yè)繳費(fèi)的控制方面，企業(yè)繳費(fèi)（含劃入個(gè)人賬戶(hù)部分）的費(fèi)率以不得超過(guò)工資總額的20%為限；（3）養(yǎng)老金的構(gòu)成由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)兩部分組成。（4）將11個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌劃歸地方社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理。至1997年末，11個(gè)參加行業(yè)統(tǒng)籌的在職職工人數(shù)為1400萬(wàn)人，占國(guó)有企業(yè)職工總數(shù)的15.8%，離退休人員360萬(wàn)人，占參加統(tǒng)籌企業(yè)離退休人數(shù)的13.2%。（5）為了加速養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，國(guó)務(wù)院還決定在行業(yè)統(tǒng)籌移交地方統(tǒng)一管理的同時(shí)，加大推進(jìn)省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的力度，確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)調(diào)劑金制度的推進(jìn)計(jì)劃。確定到2000年，在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，要基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理。