4.3.3　規(guī)劃政策調(diào)整

改革規(guī)劃體制，就是要按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，理順各類(lèi)規(guī)劃之間以及規(guī)劃編制過(guò)程中各環(huán)節(jié)、各方面的關(guān)系，借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)劃體系、規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃內(nèi)容、編制程序、規(guī)劃期限、決策主體、規(guī)劃實(shí)施、評(píng)估調(diào)整等提出改革方向及原則，按照依法行政的要求，推動(dòng)規(guī)劃工作走上法制化軌道，重塑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下規(guī)劃應(yīng)有的地位，發(fā)揮規(guī)劃應(yīng)有的作用。

1）完善規(guī)劃法規(guī)體系

回顧各個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的城市規(guī)劃法規(guī)體系的完善過(guò)程和發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)國(guó)家的空間規(guī)劃體系伴隨著城市規(guī)劃法規(guī)體系的完善，在同步地建構(gòu)完善^[3]。中國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法規(guī)體系的主干法，1990年4月1日開(kāi)始實(shí)施的第一版《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》屬于中國(guó)城市規(guī)劃分析，實(shí)質(zhì)上是一部城市規(guī)劃宣言法，它宣布了城市規(guī)劃在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的重要地位，界定了城市規(guī)劃的工作對(duì)象和工作內(nèi)容，具有開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代的歷史性貢獻(xiàn)和作用。另一方面，和各國(guó)的城市規(guī)劃宣言法一樣，法律的可操作性、細(xì)化和量化工作，以及與其他輔助法之間銜接還需要作重大的補(bǔ)充和修改，才能進(jìn)入第二個(gè)階段，即主干法與輔助法配合，使城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理進(jìn)入法制操作階段?！冻鞘幸?guī)劃法》對(duì)全國(guó)的城市規(guī)劃工作發(fā)揮了極其重要的作用，但基本上反映的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市規(guī)劃體系運(yùn)作的特征，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的許多內(nèi)容、方式諸如城市發(fā)展方針、規(guī)劃程序等方面與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，現(xiàn)在根據(jù)WTO相關(guān)協(xié)議，修訂《城市規(guī)劃法》，修訂、清理規(guī)劃、建設(shè)領(lǐng)域所有與WTO規(guī)則不相符的法律法規(guī)以及實(shí)施這些法律法規(guī)的行政性法規(guī)是保證規(guī)劃地位的首要任務(wù)。

從江蘇省制定的三大都市圈規(guī)劃來(lái)看，主要的問(wèn)題在于行政方面的束縛。南京和徐州都市圈規(guī)劃超越了省界，將皖、魯、豫的部分市縣納入“圈”內(nèi)，從而使這兩個(gè)都市圈真正具有經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的內(nèi)涵。然而，中國(guó)在法定層面上沒(méi)有都市圈規(guī)劃層次，因此，南京、徐州都市圈面臨的最大挑戰(zhàn)來(lái)自三省的認(rèn)同和協(xié)調(diào)。制定都市圈規(guī)劃法律法規(guī)，建立中央、跨省的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制勢(shì)在必行。

2）理順各類(lèi)規(guī)劃間的關(guān)系

（1）規(guī)劃體制的改革，必須改變各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃缺乏層次性、針對(duì)性和不成系統(tǒng)的狀況，確立層次分明、功能清晰的規(guī)劃體系。首先，明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及其他同級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃間的關(guān)系。其次，明確上一級(jí)規(guī)劃與下一級(jí)規(guī)劃之間的關(guān)系。在現(xiàn)行規(guī)劃體制下，每一級(jí)規(guī)劃與其上一級(jí)規(guī)劃都是獨(dú)立的。要通過(guò)逐步劃定省級(jí)政府與地方各級(jí)政府的事權(quán)，理清各級(jí)政府、各政府部門(mén)在規(guī)劃方面的職責(zé)分工：為地方服務(wù)或由地方投資的公共服務(wù)領(lǐng)域，上一級(jí)政府可不再編制規(guī)劃；屬于地方職責(zé)范圍并對(duì)上一級(jí)行政區(qū)域的發(fā)展不會(huì)產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)，由各級(jí)政府自行審定規(guī)劃。對(duì)上一級(jí)地方政府組織落實(shí)的規(guī)劃，應(yīng)明確地方規(guī)劃是上一級(jí)同類(lèi)規(guī)劃中某一領(lǐng)域或某一方面的具體落實(shí)，沒(méi)有必要再編制面面俱到的規(guī)劃。

（2）建立規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，解決好規(guī)劃銜接中的問(wèn)題。規(guī)劃銜接是保障各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)配合、形成合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府編制的各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃都要與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接，未經(jīng)銜接的規(guī)劃不得發(fā)布實(shí)施。銜接的重點(diǎn)是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)的銜接，重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要資源開(kāi)發(fā)以及需要政府安排投資的領(lǐng)域。在城市化進(jìn)程中，特別注意各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與同級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接。

3）調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容

（1）簡(jiǎn)化地區(qū)規(guī)劃的層次和類(lèi)型，以減少規(guī)劃數(shù)量。省級(jí)規(guī)劃要為市縣規(guī)劃提供依據(jù)，并要與相鄰地區(qū)的規(guī)劃相協(xié)調(diào)。城市發(fā)展是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征，但城市的發(fā)展、城鎮(zhèn)體系的形成，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，而不是其前提。省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容可以合并到當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃中（楊偉民，2003）。省級(jí)政府可根據(jù)需要編制部分領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，但數(shù)量不宜過(guò)多，編制領(lǐng)域應(yīng)集中在確需政府干預(yù)的省級(jí)政府事權(quán)范圍之內(nèi)，規(guī)劃內(nèi)容不應(yīng)是全國(guó)同類(lèi)規(guī)劃的簡(jiǎn)單重復(fù)。市縣規(guī)劃應(yīng)更側(cè)重于空間安排，市縣規(guī)劃應(yīng)直接轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g規(guī)劃，整合行政區(qū)內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及其他確需政府履行職責(zé)領(lǐng)域的規(guī)劃，形成一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、可操作的、更有效的規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)更多地側(cè)重于公共服務(wù)，更多地闡述與城鄉(xiāng)居民生活密切相關(guān)的內(nèi)容，減少不必要的戰(zhàn)略與口號(hào)。

（2）要使規(guī)劃更好地發(fā)揮作用，在突出戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性的同時(shí)，需要進(jìn)一步充實(shí)有關(guān)內(nèi)容：①要充實(shí)空間均衡方面的內(nèi)容。區(qū)域規(guī)劃要將空間結(jié)構(gòu)均衡與空間開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)納入規(guī)劃范圍，闡明空間結(jié)構(gòu)改善的方向與原則，增強(qiáng)規(guī)劃的空間指導(dǎo)與約束功能。②要充實(shí)政府履行職責(zé)方面的內(nèi)容。城市化進(jìn)程中的相關(guān)規(guī)劃要充實(shí)指導(dǎo)各地區(qū)、各部門(mén)政府工作特別是工作行動(dòng)綱領(lǐng)的內(nèi)容；充實(shí)作為制訂其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)及作為年度計(jì)劃依據(jù)的內(nèi)容；充實(shí)健全公共服務(wù)體系，促進(jìn)人民生活質(zhì)量的提高和人的全面發(fā)展方面的內(nèi)容。③要充實(shí)體制創(chuàng)新方面的內(nèi)容。在市場(chǎng)機(jī)制已對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，各類(lèi)規(guī)劃應(yīng)盡可能地闡明政府將如何通過(guò)完善體制、健全法律、維護(hù)市場(chǎng)秩序等，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、體制環(huán)境、政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。④要充實(shí)可檢查和能評(píng)估的內(nèi)容。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃，并不是一味地減少指標(biāo)。對(duì)政府承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域列出一些指標(biāo)，有利于檢查評(píng)估政府工作，增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)政府行為的約束；應(yīng)減少的是那些作為市場(chǎng)主體行為結(jié)果的指標(biāo)。

4）完善規(guī)劃行政程序

（1）為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要以及WTO行政公開(kāi)的要求，城市規(guī)劃必須盡快完善行政執(zhí)法程序。目前有關(guān)城市規(guī)劃的法律法規(guī)的內(nèi)容（諸如規(guī)劃的編制、規(guī)劃的監(jiān)督檢查等）都是以技術(shù)性規(guī)范為主，程序性規(guī)范相當(dāng)薄弱。為適應(yīng)WTO的規(guī)則以及實(shí)施文明政治，完全有必要針對(duì)城市規(guī)劃的運(yùn)作制定規(guī)范性程序，即從規(guī)劃的編制、審批到規(guī)劃的執(zhí)行、監(jiān)督等全過(guò)程有一套嚴(yán)密的程序規(guī)范，有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格按照程序操作（楊偉民，2003）。

（2）加強(qiáng)規(guī)劃評(píng)估。在規(guī)劃實(shí)施的一定階段適時(shí)進(jìn)行評(píng)估，有利于督促有關(guān)部門(mén)切實(shí)落實(shí)規(guī)劃中的有關(guān)任務(wù)和政策措施，加大實(shí)施力度，保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有利于及時(shí)調(diào)整和修訂規(guī)劃內(nèi)容，更好地發(fā)揮規(guī)劃應(yīng)有的作用；有利于提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃一般都應(yīng)在規(guī)劃實(shí)施的某一階段對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。經(jīng)各級(jí)人大審議批準(zhǔn)的規(guī)劃，評(píng)估報(bào)告應(yīng)提交同級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)。規(guī)劃實(shí)施期間經(jīng)評(píng)估需要做調(diào)整修訂意見(jiàn)，按規(guī)定程序?qū)徟l(fā)布。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生重大變化，原規(guī)劃內(nèi)容已明顯不適應(yīng)新的形勢(shì)時(shí)，要經(jīng)合法程序宣布規(guī)劃廢止。

（3）創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，根據(jù)規(guī)劃的不同功能和類(lèi)型，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，建立責(zé)任明確、分類(lèi)實(shí)施的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。城市化進(jìn)程中空間規(guī)劃的實(shí)施通過(guò)體制改革和創(chuàng)新，為市場(chǎng)主體自覺(jué)參與規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境；根據(jù)集中力量辦大事的原則，在關(guān)系全局的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，組織實(shí)施一批重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或重大建設(shè)工程，合理配置財(cái)政性資金、政策性金融等公共資源。制訂和實(shí)施年度計(jì)劃，分年度落實(shí)規(guī)劃提出的目標(biāo)和任務(wù)。

5）擴(kuò)大公眾參與

隨著城市化進(jìn)程中非國(guó)家投資的增加，公眾參與城市規(guī)劃是大勢(shì)所趨。要實(shí)現(xiàn)公眾參與制，完善規(guī)劃的決策、管理、監(jiān)督，就需要規(guī)劃法律法規(guī)明確規(guī)定民眾參與城市規(guī)劃全過(guò)程的權(quán)利與義務(wù)，確保公眾參與的法律地位、法定渠道、參與方法以及建設(shè)性意見(jiàn)的采納。應(yīng)延長(zhǎng)規(guī)劃編制過(guò)程，以便有較充裕的時(shí)間廣泛吸收各方面意見(jiàn)和協(xié)調(diào)不同群體的利益?？傮w規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃草案正式提交審議前，應(yīng)預(yù)告聽(tīng)取人大、政協(xié)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的意見(jiàn)；城市化進(jìn)程中與人民生活密切相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在規(guī)劃草案初步形成后，應(yīng)在媒體上公布，征詢(xún)公眾意見(jiàn)；市縣城市總體規(guī)劃應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)等形式，直接聽(tīng)取本地居民的意見(jiàn)。規(guī)劃的對(duì)外公布和廣泛宣傳，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)規(guī)劃工作的一個(gè)新要求，也是擴(kuò)大規(guī)劃編制和實(shí)施中民主參與的必要途徑。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，只要符合法律法規(guī)的規(guī)定，所有規(guī)劃都應(yīng)向社會(huì)公布，并采取多種形式進(jìn)行廣泛宣傳。