大調(diào)解機(jī)制是聯(lián)合司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的糾紛化解機(jī)制，這其中，司法調(diào)解，即法院調(diào)解，是大調(diào)解機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。中央也曾多次出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)加強(qiáng)司法調(diào)解作出指示。比如為了進(jìn)一步鞏固和發(fā)展人民調(diào)解制度，進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院對(duì)人民調(diào)解工作的支持和指導(dǎo)，積極構(gòu)建訴訟調(diào)解與大調(diào)解機(jī)制相銜接的工作體系，2000年頒布的《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見(jiàn)》，[1]2002年頒布的《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》;[2]2002年司法部頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，[3]2004年的《最高人民法院司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意見(jiàn)》;[4]2009年中央政法委與維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的意見(jiàn)》，[5]2010年中央綜治辦下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好矛盾糾紛“大排查、大調(diào)解”工作的意見(jiàn)》[6]和中共中央政法委員會(huì)下發(fā)的《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》。[7]2012年司法部頒布《關(guān)于開展矛盾糾紛“大排查、大調(diào)解”專項(xiàng)活動(dòng)的意見(jiàn)》等一系列文件，都清楚指明和要求進(jìn)一步完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)的銜接機(jī)制。[8]特別要求進(jìn)一步完善縣、鄉(xiāng)大調(diào)解運(yùn)行工作機(jī)制，由綜治部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縣（市、區(qū)）整合政法、綜治、信訪和有關(guān)行政職能部門及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織的調(diào)解資源和力量，建立矛盾糾紛聯(lián)排聯(lián)調(diào)的大調(diào)解工作平臺(tái)。通過(guò)工作平臺(tái)，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村之間的溝通聯(lián)系，形成上下貫通、條塊結(jié)合的調(diào)處聯(lián)動(dòng)工作格局，形成排查調(diào)處組織領(lǐng)導(dǎo)和行政管理部門與司法部門在調(diào)解、執(zhí)行等工作環(huán)節(jié)中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)矛盾糾紛做到統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理，落實(shí)登記、交辦、承辦、銷案各個(gè)銜接環(huán)節(jié)，進(jìn)行檢查督辦和提出責(zé)任追究建議。利用工作平臺(tái)，推動(dòng)建立健全醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、征地拆遷、環(huán)境污染、交通事故、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、物業(yè)管理等矛盾糾紛相對(duì)集中、多發(fā)領(lǐng)域的專業(yè)調(diào)解組織，吸收人民調(diào)解組織、專家咨詢委員會(huì)等第三方參與調(diào)處，積極引導(dǎo)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量參與調(diào)處工作，并制定相關(guān)意見(jiàn)或辦法，提高專業(yè)調(diào)解的權(quán)威性和公信力，促進(jìn)糾紛和解，降低群眾維護(hù)合法權(quán)益成本。

然而大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行至今的十幾年中，也顯示了其諸多方面的缺陷和問(wèn)題。首先，大調(diào)解的定位存在偏差。大調(diào)解在實(shí)踐中以黨政部門為核心，采取自上而下的行政推進(jìn)方式，工作目標(biāo)是社會(huì)綜合治理的組成部分，構(gòu)建進(jìn)程取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，導(dǎo)致了大調(diào)解在設(shè)計(jì)之始就體現(xiàn)出對(duì)行政權(quán)力的高度依賴。而“黨政主導(dǎo)”的定位實(shí)際上不利于大調(diào)解的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

首先，大調(diào)解單一化的價(jià)值目標(biāo)有可能偏離社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。過(guò)分強(qiáng)調(diào)綜治維穩(wěn)的目標(biāo)使大調(diào)解更多關(guān)注群體性糾紛而忽視對(duì)個(gè)體權(quán)利的保護(hù);大調(diào)解重在勸解、說(shuō)理，缺乏健全的程序保障，可能導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益的受損;大調(diào)解促使當(dāng)事人妥協(xié)的現(xiàn)象，可能造成當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)的失衡。加上基層糾紛的多樣化、復(fù)雜化決定了解紛需求的差異性，體現(xiàn)人為秩序的大調(diào)解在提高解紛效率的同時(shí)，擠壓了自發(fā)秩序的生存空間，可能面臨著難以適應(yīng)社會(huì)變遷和作為“社會(huì)穩(wěn)定器”的功能的弱化。另外，大調(diào)解的定位失當(dāng)極易引發(fā)功能失效問(wèn)題，如同司法不能壟斷糾紛解決一樣，單靠行政力量也無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面化解矛盾，況且很多糾紛是黨委、政府難以解決或無(wú)法解決的。由于基層行政資源的有限性，大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置主要迎合的是黨政機(jī)關(guān)的目標(biāo)，與民眾的解紛需求并不完全一致，可能導(dǎo)致解紛組織分布不均或存在漏洞的情況。因此，大調(diào)解的長(zhǎng)期定位偏差必定不利于基層糾紛的化解。改進(jìn)的措施和重點(diǎn)在于淡化大調(diào)解的行政色彩，構(gòu)建法治化、社會(huì)化的解紛平臺(tái)（劉振宇，2012）。

其次，中央的一系列文件不斷強(qiáng)調(diào)司法調(diào)解在大調(diào)解中的重要性，但在實(shí)際運(yùn)行中司法調(diào)解的中立客觀難以得到充分保證。司法調(diào)解是指在法院審判人員（通常為法官）的主持下，雙方當(dāng)事人就發(fā)生爭(zhēng)議的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系自愿進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的訴訟活動(dòng)（江偉，1999:528）。司法調(diào)解之所以重要，是因?yàn)樵谶M(jìn)入訴訟程序后進(jìn)行調(diào)解相比其他沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序的非訴性質(zhì)案件的調(diào)解，法院開展的調(diào)解和形成的調(diào)解協(xié)議書具有更強(qiáng)制的執(zhí)行力。因此，法院調(diào)解可以進(jìn)一步提升調(diào)解成功率和民眾滿意度，同時(shí)節(jié)省司法資源。相比審判，調(diào)解中的當(dāng)事人可以不受訴訟程序的限制和節(jié)省時(shí)間經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)也減少了法院的訴訟量，令糾紛解決實(shí)現(xiàn)雙贏的結(jié)果。法院調(diào)解在大調(diào)解機(jī)制中處于舉足輕重的地位，法院也是大調(diào)解機(jī)制中必不可少的機(jī)構(gòu)（閆慶霞，2008:58）。然而法院的核心地位在實(shí)際的大調(diào)解運(yùn)行過(guò)程中受到諸多的制約，主要表現(xiàn)為實(shí)際的主導(dǎo)力量是黨委、政府、綜治委和政法委，而非法院。這是由我國(guó)政治體制和司法制度決定的。我國(guó)憲法規(guī)定人民法院是審判機(jī)關(guān)，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治安綜合治理工作的主導(dǎo)者，但實(shí)際也只是工作中的一個(gè)成員單位，既不是領(lǐng)導(dǎo)者，也不是牽頭人的角色一樣。所以法院在大調(diào)解體系中囿于自身的權(quán)限而難以發(fā)揮主導(dǎo)力量。另一方面，法院難以主導(dǎo)也是由我國(guó)有限的司法資源和龐大的社會(huì)矛盾糾紛現(xiàn)狀決定的。如果社會(huì)矛盾糾紛都以法院調(diào)解處理為主，勢(shì)必會(huì)給法院造成極大的壓力。而如果難以及時(shí)有效地處理矛盾，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致矛盾的激化，甚至影響到社會(huì)穩(wěn)定。加上我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“熟人社會(huì)”，特別是農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)土中國(guó)”的特征，很多社會(huì)矛盾不一定最終可以通過(guò)司法判決來(lái)解決，行政調(diào)解特別是人民調(diào)解反而可以對(duì)各類社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行有效的處理和化解（費(fèi)孝通，1998）。

鑒于我國(guó)的維權(quán)行動(dòng)和社會(huì)矛盾糾紛常常不是在法律和非法律的策略中進(jìn)行“二選一”的選擇，而是同時(shí)利用法律和其他非法律的手段來(lái)進(jìn)行的（莊文嘉、岳經(jīng)綸，2014）。比如民眾在缺乏資源的情況下，會(huì)試圖從官員內(nèi)部和媒體中尋求支持者，甚至也可能采取集體行動(dòng)引發(fā)政府的關(guān)注和重視。所以在法律維權(quán)中，民眾常常同時(shí)向法院和其他機(jī)構(gòu)（如地方人大、信訪部門、上級(jí)官員、媒體）求助（O’Brienand Li，2006;何艷玲、鐘佩，2013）。也正因此，2010年以來(lái)，自上而下推動(dòng)的大調(diào)解機(jī)制實(shí)際上高度擱置了法律途徑和正式司法救濟(jì)的渠道，而將越來(lái)越多的爭(zhēng)議轉(zhuǎn)交給基層組織和非司法機(jī)構(gòu)，結(jié)果導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議處置過(guò)程的“去司法化”和處置結(jié)果的諸多不公（莊文嘉、岳經(jīng)綸，2014）。

可見(jiàn)，大調(diào)解工作體系中缺乏必要的法律監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，特別需要通過(guò)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以此可以更好地保證制度的完整和對(duì)當(dāng)事人或案外人提出的錯(cuò)誤調(diào)解協(xié)議進(jìn)行及時(shí)的糾正。加強(qiáng)對(duì)調(diào)解和處理過(guò)程的監(jiān)督和建立客觀公正的評(píng)價(jià)機(jī)制有利于確保大調(diào)解工作合法規(guī)范有序。

第三，大調(diào)解中三大調(diào)解機(jī)制銜接渠道不暢、銜接方式單一，缺乏強(qiáng)力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、配套制度不齊備、相互推諉、責(zé)任追究難落實(shí)。當(dāng)下大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行中的很大問(wèn)題，是人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解獨(dú)立發(fā)揮作用，在相互銜接配合上存在不暢甚至是斷裂的現(xiàn)象。主要原因是職責(zé)不清、各部門推諉造成的。中央和地方也不斷有文件出臺(tái)，要求加強(qiáng)訴訟調(diào)解與社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制的銜接工作，完善人民調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接工作機(jī)制，規(guī)范人民法院對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)。各級(jí)調(diào)處中心與人民法院、法庭要建立定員、定點(diǎn)、定期聯(lián)系制度和信息互通制度?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)調(diào)處中心對(duì)受理的矛盾糾紛，根據(jù)其性質(zhì)、特點(diǎn)，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行調(diào)處。對(duì)于當(dāng)事人不接受調(diào)解或調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，在穩(wěn)定事態(tài)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)其通過(guò)司法程序解決。人民法院在受理涉及民事糾紛的案件時(shí)，對(duì)符合條件的案件，邀請(qǐng)有關(guān)調(diào)解組織和部門協(xié)助做好訴前調(diào)解工作。此外，有些地區(qū)大調(diào)解對(duì)接機(jī)制的范圍太小，適當(dāng)擴(kuò)大銜接對(duì)接機(jī)構(gòu)可以更有利于應(yīng)對(duì)和處理不同類別的矛盾糾紛。比如南通、揚(yáng)州等地通過(guò)將大調(diào)解機(jī)制與公安110報(bào)警對(duì)接，與檢察院對(duì)接以及與信訪辦對(duì)接等方式，可以使調(diào)處中心與對(duì)接機(jī)構(gòu)的信息溝通和傳遞更暢通，把輕傷害、交通肇事等多發(fā)性犯罪案件和部分過(guò)失犯罪案件作為檢調(diào)對(duì)接的重點(diǎn)，擴(kuò)大調(diào)解結(jié)案率，減輕當(dāng)事人的訟累，提升大調(diào)解的適用范圍和效果。

第四，大調(diào)解運(yùn)行的成本較高，調(diào)解糾紛的能力和效果很大程度上取決于上級(jí)的重視程度，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的依賴度過(guò)高。如此會(huì)導(dǎo)致很多糾紛化解的滯后，而難以真正做到預(yù)防在先，防微杜漸。而如何保證成本和資源的投入，特別是人力資源和具有專業(yè)調(diào)解能力的調(diào)解員的投入也是當(dāng)下一大困境。正因此，大調(diào)解能否得到持續(xù)而足夠的財(cái)政保障是令人擔(dān)憂的問(wèn)題之一。

第五，大調(diào)解機(jī)制在吸納基層民間調(diào)解和社會(huì)力量上明顯不足。作為國(guó)家主導(dǎo)的糾紛化解機(jī)制，不可忽略和排斥民間組織在參與矛盾糾紛化解中的重要作用。如何調(diào)動(dòng)民間積極性，發(fā)揮民間力量，開展政社會(huì)作，如設(shè)立行業(yè)性的調(diào)解委員會(huì)，甚至在機(jī)關(guān)、學(xué)校、公司等內(nèi)部設(shè)立處理糾紛的調(diào)解委員會(huì)，增強(qiáng)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的力度和范圍，都是進(jìn)一步推進(jìn)大調(diào)解機(jī)制吸納民間力量的可行方案。

最后，也是最根本的問(wèn)題，即大調(diào)解作為多元化解矛盾糾紛的機(jī)制如何平衡與法治的關(guān)系。大調(diào)解實(shí)際上是以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的，并倡導(dǎo)“調(diào)解優(yōu)先”的工作機(jī)制。但是民事訴訟中一些案件并不適合調(diào)解，對(duì)于不適當(dāng)?shù)陌讣M(jìn)行調(diào)解或引導(dǎo)調(diào)解，可能帶來(lái)司法、行政資源的浪費(fèi)。另一方面，司法與政府之間的解決糾紛的職責(zé)劃分還不明晰，對(duì)于具體的糾紛，既可能是“綜合解決”，也可能相互推諉。政府對(duì)一些不適合司法裁判的案件還缺少應(yīng)對(duì)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，比如英國(guó)的做法來(lái)看，大量行政糾紛既不靠法院解決，也不靠一般的政府部門解決，而是由政府設(shè)置下的相對(duì)獨(dú)立的專門行政裁判所來(lái)解決，這是值得思考和借鑒的（左衛(wèi)民，2010）。

以上大調(diào)解在當(dāng)下具體實(shí)踐和運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題也被學(xué)者稱之為大調(diào)解的適用邊界問(wèn)題。大調(diào)解的預(yù)設(shè)功能雖然很強(qiáng)大，但無(wú)奈的是，從利益驅(qū)動(dòng)的理性人預(yù)設(shè)和糾紛解決機(jī)制的內(nèi)在邏輯出發(fā)，其理想的光芒很可能難以照進(jìn)現(xiàn)實(shí)世界（艾佳慧，2011）。因此，如何處理好當(dāng)下在推進(jìn)依法治國(guó)和法治發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)確保大調(diào)解機(jī)制更有效地發(fā)揮化解矛盾糾紛的作用，適度調(diào)整和重構(gòu)大調(diào)解機(jī)制是亟待研究和解決的問(wèn)題。

[1] 參見(jiàn)附錄二。

[2] 參見(jiàn)附錄四。

[3] 參見(jiàn)附錄七。

[4] 參見(jiàn)附錄五。

[5] 該文件為保密文件。

[6] 參見(jiàn)附錄三。

[7] 該文件為保密文件。

[8] 參見(jiàn)附錄六。